Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6320/2005. sz. ügyben
(kapcsolódó ügyek: OBH 1975/2005., OBH 2274/2005., OBH 4439/2006.)

Előadó: dr. Halász Zsolt

Az eljárás megindulása
A panaszosok beadványaikban a lakásépítési kedvezmény igénybe vételével kapcsolatban sérelmezték a kedvezmény közvetítésében közreműködő egyes hitelintézetek eljárását. Kifogásolták, hogy nem kaptak megfelelő időben megfelelő tájékoztatást a kedvezmény igénybe vételének módjáról, feltételeiről, felvételi lehetőségeiről, és ezért őket anyagi hátrány érte.
A panaszok alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság és tisztességes eljárás követelménye, a jogorvoslathoz, valamint a szociális biztonsághoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a pénzügyminisztertől, az önkormányzati és területfejlesztési minisztertől, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének főigazgatójától, a Raiffeisen Bank Zrt.-től, valamint az OTP Bank Nyrt.-től.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A megállapított tényállás
A panaszok alapján az állami lakásépítési támogatások igénybevételével kapcsolatban a következőket állapítottam meg:
- a panaszosok nem kaptak megfelelő tájékoztatást az állami támogatások igénybevételének feltételeiről;
- a hitelintézetek honlapján hiába található meg a lakáscélú állami támogatások igénybe vételének feltételeiről szóló tájékoztató, amit a hitelintézetek – az általuk adott tájékoztatás szerint – át is adnak ügyfeleiknek, az ügyfeleket mégsem sikerült egyértelműen megismertetni a támogatás igénybevételének feltételeivel;
- a panaszosok szerint az általuk kapott tájékoztatás vagy írásbeli, vagy kizárólag szóbeli tájékoztatás volt;
- a panaszosok egyikének sem biztosított az eljáró hitelintézet a támogatási kérelem elutasításával összefüggésben érdemi felülvizsgálati, jogorvoslati lehetőséget, a panaszosok nem kaptak erre vonatkozó tájékoztatást sem;
- az OBH 6320/2005. számú ügy panaszosa részére az érintett pénzügyi intézmény – üzletpolitikai döntésre hivatkozva – nem nyújtott támogatást ingatlan bővítéséhez;
- az OBH 4439/2006. számú ügy panaszosa – kérelme elutasítása miatt – az eljáró hitelintézethez panaszt nyújtott be, de választ nem kapott;
- a lakáscélú állami támogatások közvetítésében közreműködő hitelintézetek e támogatásközvetítési tevékenységüket önálló terméknek tekintik, amellyel kapcsolatban különböző, bizonyos esetekben a támogatás összegének 20%-át is meghaladó mértékű díjat számítanak fel.

A vizsgálat megállapításai
Először hatásköröm fennállását vizsgáltam. A lakáscélú állami támogatások, illetve a kamattámogatások nyújtása, a jogalkotó döntése alapján állami feladat. A jogalkotó ennek végrehajtásával kapcsolatos feladatok lebonyolítását a piaci alapon működő hitelintézetekre delegálta. Az ombudsmanok hivataluk fennállása óta folytatott egyöntetű gyakorlata szerint a lakáscélú állami támogatások – köztük a közvetlen támogatások, így a lakásépítési kedvezmény – lebonyolításával összefüggésben közszolgáltatást végző szervnek tekintik a pénzügyi intézményeket.
Ennek alapján tehát az állami támogatások közvetítése tekintetében valamennyi pénzügyi intézmény, mint az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szerv eljárásának vizsgálatára rendelkezem hatáskörrel. Megállapítottam, hogy nem állt a panaszosok rendelkezésére közigazgatási jogorvoslati lehetőség.
A panaszosok alapvetően a közvetlen állami támogatások közvetítésében közreműködő hitelintézetek eljárását sérelmezték, így vizsgálatom első sorban ezen eljárásokkal kapcsolatban a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye érvényesülésének felülvizsgálatára irányult. 
A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)

A vonatkozó szabályozás
A lakáscélú állami támogatások igénybevételének feltételeit a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 21.) Korm. rendelet szabályozza. 
A Korm. rendelet alapján állami támogatás vehető igénybe a központi költségvetésből a Magyar Köztársaság területén lévő lakás építésére, vásárlására, bővítésére, korszerűsítésére, a lakóépületek közös használatú részeinek felújítására, valamint a társulati úton megvalósuló közcélú víziközmű beruházásokra. Állami támogatást vehetnek igénybe továbbá a települési önkormányzatok bérlakás-állományuk növelésére, nyugdíjasház vagy idősek otthona létesítésére, lakóépületek energiatakarékos korszerűsítésére, felújítására, városrehabilitáció keretében lakóépülettömbök korszerűsítésére, felújítására, lakbértámogatásra, megyei önkormányzatok idősek otthona, az egyházak nyugdíjasházak vagy idősek otthona létesítésére, valamint a lakhatást szolgáló egyházi ingatlanok korszerűsítésére és felújítására.
A kormányrendelet alapján nyújtható támogatások a következők:
a) lakásépítési (-vásárlási) kedvezmény,
b) akadálymentesítési támogatás,
c) fiatalok otthonteremtési támogatása,
d) jelzáloglevéllel finanszírozott hitelek kamattámogatása,
e) kiegészítő kamattámogatás,
f) kamattámogatás lakóház-felújításra és víziközmű létesítésére,
g) kamattámogatás települési önkormányzatok részére,
h) települési önkormányzatok által nyújtható támogatás,
i) a települési önkormányzatok támogatása az önkormányzati bérlakásállomány növelése, az iparosított technológiával épült lakóépületek energiatakarékos korszerűsítése, felújítása, közművesített építési telkek kialakítása, a városrehabilitáció keretében lakóépülettömbök korszerűsítése, felújítása, egycsatornás gyűjtő kémények (termofor kémények) felújítása, továbbá nyugdíjasházak és idősek otthona létesítése, lakbértámogatás, egyházak támogatása nyugdíjasházak és idősek otthona létesítése és a lakhatást szolgáló egyházi ingatlanok korszerűsítése, felújítása, valamint megyei önkormányzatok támogatása idősek otthona létesítése érdekében.
A közvetlen támogatások megállapítását, valamint a támogatott kölcsönök nyújtását, folyósítását, a törlesztés megállapítását, valamint ezeknek a központi költségvetéssel való elszámolását – az építőre (építtetőre), illetőleg az értékesítőre tekintet nélkül – a hitelintézetek (és biztosítóintézetek) végzik.
A kormányrendelet szabályai alapján más intézmény, vagy állami hatóság nem működik közre a lakáscélú állami támogatások lebonyolításában.
A kormányrendelet – a lakásépítési kedvezményt megelőlegező kölcsönt kivéve – nem szabályozza, hogy a közreműködő – az illetékes miniszterrel a támogatások közvetítésére szerződést kötött – hitelintézetek a támogatások igénylői terhére milyen mértékű díjat számíthatnak fel.
Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art) 4. §-a szerint, az Art. hatálya kiterjed a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalap terhére törvényben, kormányrendeletben vagy miniszteri rendeletben meghatározott feltételek alapján juttatott támogatásra. Az Art. 5. §-a értelmében ha az Art. vagy adót, adófizetési kötelezettséget, költségvetési támogatást megállapító törvény másként nem rendelkezik, az adóügyekben (…) a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény 2004. évi CXL. törvény (Ket.) – illetve annak hatályba lépése előtt az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) – rendelkezéseit kell(ett) alkalmazni.
Az Art. e rendelkezéseiből következik, hogy a lakáscélú állami támogatások, mint költségvetési támogatások igénybe vevőire is kiterjed az Art. hatálya, vagyis eljárási értelemben adózónak tekinthetők. Ekként megilletik őket mindazon jogok, amelyek az adózókat megilletik, így különösen a tájékoztatáshoz való jog, illetve a jogorvoslathoz való jog. Mivel az Art. 5. §-a alapján háttérjogszabályként a Ket.-et (Áe.) is alkalmazni kell, a lakáscélú állami támogatások igénylőit megilletik a Ket.-ben (Áe.-ben) meghatározott ügyféli jogok is, így különösen a tisztességes ügyintézéshez való jog, a jogorvoslathoz való jog, vagy a tájékoztatáshoz való jog.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Korm. rendelet és a bankok gyakorlata a támogatások igénylői számára nem, vagy nem megfelelően biztosítja az őket az Art. és a Ket. (Áe.) rendelkezései alapján megillető jogokat. 
A tájékoztatáshoz való joggal kapcsolatban megállapítottam, hogy a közreműködő hitelintézetek sokat tesznek az ügyfelek megfelelő tájékoztatása érdekében, de konkrét, a hozzám érkezett panaszokból kitűnő esetek szerint a mindennapi gyakorlatban felmerülnek problémák, hiányosságok. E hiányosságok az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével kapcsolatos visszásság közvetlen veszélyét hordozzák magukban.
A tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban megállapítottam, hogy a vonatkozó szabályozás a támogatások igénylésével kapcsolatban semmilyen eljárási határidőt nem tartalmaz. Ez a hiányosság potenciális lehetőséget ad az elbírálás indokolatlan elhúzódására. Mindemellett a szabályozás az igénylés esetleges elutasítása esetére nem ír elő semmilyen indokolási kötelezettséget a hitelintézetek számára. Hiányos a szabályozás abban a tekintetben is, hogy – szűk kivételtől eltekintve – nem tartalmaz semmilyen rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a hitelintézetek mekkora mértékű díjat, eljárási költséget számíthatnak fel a támogatásközvetítői tevékenységükért. A Korm. rendelet 25/B. §-a szerint a hitelintézet a közvetlen támogatások nyújtását nem tagadhatja meg, ha a támogatott személy a személyi és egyéb feltételeknek megfelel. A felszámítható díjakra vonatkozó szabályozás hiánya lehetőséget teremt arra, hogy a díjstruktúra megfelelő alakításával a hitelintézet gyakorlatilag „mentesítse magát” egyes támogatások nyújtása alól. Mindez egyrészt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint a 70/E. §-ban meghatározott szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot okoz.
Végül a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatban megállapítottam, hogy sem a szabályozás, sem a hitelintézetek gyakorlata nem biztosítja semmilyen formában az igénylők számára a jogorvoslati lehetőséget. Ez pedig az Alkotmány 57. § (5) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jog sérelmét okozza. 

Intézkedéseim
A szabályozás hiányosságaiból következő visszásságok elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy kezdeményezze a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet módosítását akként, hogy a szabályozás biztosítsa a támogatás igénylői részére a tájékoztatáshoz való jog, a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a jogorvoslathoz való jog teljes körű érvényesülését, továbbá határozza meg a hitelintézetek által a támogatások közvetítésére tekintettel érvényesíthető díjak, jutalékok mértékének felső határát.
A támogatás lebonyolítását illetően pedig kezdeményezem az OTP Bank Nyrt., valamint a Raiffeisen Bank Zrt. vezérigazgatójánál, hogy 
- hívják fel munkatársaik figyelmét a lakáscélú állami támogatást igénylő ügyfelek pontos és számukra is érthető módon történő tájékoztatásának fontosságára,
- üzletmenetüket alakítsák úgy ki, hogy a lakáscélú állami támogatást igénylő ügyfelek írásbeli támogatási kérelmére írásban kapjanak választ, ha a válasz elutasító, akkor tájékoztassák az ügyfeleket az elutasítás konkrét okairól,
- tekintsék át, és ha szükséges módosítsák a lakáscélú állami támogatások közvetítésével összefüggő díjaikat, hogy azok az igénybe vett támogatás összegéhez képest ne legyenek esetlegesen aránytalanul magasak.

Budapest, 2006. december 21.
Takács Albert sk.