Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6215/2005. sz. ügyben
(Kapcsolódó ügyek: OBH 6222/2005.)

Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindulása
A neve elhallgatását kérő panaszosok – egyező tartalmú beadványukban – lakásfenntartási támogatás iránt 2005-ben előterjesztett kérelmük elintézését sérelmezve fordultak hivatalomhoz. Beadványuk szerint Nyírkáta Község Polgármestere és Képviselőtestülete törvénysértő önkormányzati rendelet alapján utasította el szóban forgó kérelmét.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a jogállamiság elve és az abból következő jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), továbbá a tulajdonhoz (Alkotmány 61. § (1) bekezdés), a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el.
A panaszosok kilétének felfedése nélkül az egyedi önkormányzati hatósági ügyet úgy vizsgáltam, hogy valamennyi, 2005. évben lakásfenntartási támogatás iránt folyamatban volt ügy iratait, az ügyekben alkalmazott önkormányzati rendeletek, valamint a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal által tett törvényességi észrevétel, és az arra adott válasz megküldését kértem a polgármestertől. A rendelkezésemre bocsátott iratok tanulmányozását követően eljárásomat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból kiterjesztettem valamennyi, 2005. évben lakásfenntartási támogatás iránt folyamatban volt ügyre.

A megállapított tényállás
A polgármester által megküldött iratok alapján megállapítottam, hogy összesen 2005-ben 61 lakásfenntartási támogatás iránti kérelmet (valamennyi ügy előadói íve egyformán, ekként jelöli meg az ügyek tárgyát) terjesztettek elő Nyírkátán. Ezek közül 3 kérelmező – első beadványuktól gyökeresen eltérő formában és stílusban – visszavonta kérelmét. 58 esetben a polgármester a kérelmezőt – függetlenül a kérelemhez csatolt iratoktól – hiánypótlásra hívta fel. 27 kérelmező nem teljesítette a hiánypótlási felhívásban foglaltakat, ezért ezek „helyi lakásfenntartási támogatási iránti kérelmét” a polgármester a vonatkozó önkormányzati rendeletre hivatkozva – átruházott hatáskörében eljárva – elutasította. A fennmaradó 31 esetben az elutasításra a hiányok pótlása után került sor. 
A rendelkezésemre álló iratok szerint 2 esetben terjesztettek elő a kérelmezők fellebbezést. Az egyik esetben a Képviselőtestület új eljárásra utasította a polgármestert, mert a kérelmező igazolta, hogy kórházi kezelése miatt nem tudta a hiányokat pótolni. Az új eljárásban azonban ugyancsak elutasító határozat született. A másik esetben a kérelmező fellebbezésében előadta, hogy ő nem helyi lakásfenntartási támogatás iránt, hanem az ún. normatív lakásfenntartási támogatás iránt terjesztett elő kérelmet, ezért kérte, hogy ügyét ne a vonatkozó önkormányzati rendelet alapján bírálják el. A kérelmező „lakásfenntartási támogatás elutasítása miatt benyújtott fellebbezését” elutasította a testület. A Képviselőtestület határozata – a bírósági felülvizsgálat lehetőségét kivéve – a pontos jogszabályi rendelkezéseket nem jelölte meg.
Megállapítottam továbbá, hogy az ügyek többségének elintézése idején hatályban volt önkormányzati rendelettel kapcsolatban a Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi észrevételt tett, melynek eredményeként a képviselőtestület az egyes szociális ellátások helyi szabályairól új rendeletet alkotott.
Összességében a mintegy 1800 lakosú településen előterjesztett kérelmeket a polgármester meglehetősen formálisan, több esetben – a név és a háztartás jövedelme kivételével – szó szerint megegyező szövegű határozati indokolással utasította el. 

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A vizsgálat megállapításai
1. Megállapítottam – és ezt a polgármesteri hivatalban fellelhető előadói ívek (iratborítók) is alátámasztják –, hogy a kérelmezők minden esetben lakásfenntartási támogatás iránt terjesztettek elő kérelmet. A rendelkezésemre álló iratok szerint a hiánypótlási felhívást teljesítő kérelmezők „a lakásfenntartási támogatáshoz” nyújtottak be iratokat „a Polgármesteri Hivatalba”. Azzal, hogy a polgármester a kérelmeket ún. helyi lakásfenntartási támogatás iránti ügyként bírálta el, és nem vizsgálta, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.) 38. §-a szerinti ún. normatív lakásfenntartási támogatásra a kérelmezők jogosultak-e, a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott, és sértette a tisztességes eljáráshoz való jogot is.
2. A polgármester egy kérelmezőt olyan iratok benyújtására is felhívta, amelyeket már első beadványához csatolt. Egy háromtagú család GYES-ből és családi pótlékból származó jövedelme, összesen 21 142 Ft volt, amit a kifizetési utalvány szelvényének másolatával igazolt. Emellett 2539 Ft víz- és 6056 Ft áramszámla befizetését igazolta. Ezeket az iratokat a döntés során nem vette figyelembe a polgármester, hanem a hiánypótlás elmulasztására hivatkozva a kérelmet elutasította. Ezzel az eljárásával a polgármester ugyancsak a jogállamiság elvével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
3. Az Alkotmány 17. §-a értelmében „Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik”. A 422/B/1991. AB határozat szerint az Alkotmány nem határozza meg a 17. § alapján szükséges gondoskodás jogintézményeit és mértékét. „Az alkotmányi előírások megvalósítása – számos feltételtől függően – változó és folyamatos törvényhozási, kormányzati, önkormányzati és társadalmi feladat [… a] törvényi intézkedéseknek széles skálája van, s a különböző szabályozási módok közül a jogalkotó – az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva – szabad belátása szerint választhat”. Az Alkotmánybíróság tehát nem ismerte el alapjogként az Alkotmány 17. §-ában foglalt tételt, hanem azt államcélnak tekinti, ekként tehát önmagában az Alkotmány 17. §-ával összefüggő visszásságról sem beszélhetünk. Nem mellékes azonban, hogy a jogalkotó, valamint az egyes önkormányzati szervek a Szoctv.-ben, valamint a helyi önkormányzati rendeleteikben meglehetősen pontosan meghatározták, hogy mi módon kell(ene) e kötelezettségüket teljesíteni. Belátható, hogy vizsgálatom kulcskérdése távolról sem az volt, hogy tulajdonítok-e bármilyen kötelező erőt az Alkotmány 17. §-ának, hanem sokkal inkább az, hogy van-e alkotmányjogi relevanciája annak, ha egy hatáskörömbe tartozó szerv bármilyen okból nem tudja megvalósítani a jogalkotó által „aprópénzre váltott” államcélokat, vagyis a megvalósítás mikéntjét részletesen meghatározó szabályokat – bármely okból – nem teljesíti. 
Ebből a szempontból mellékes, hogy alapjog, vagy valamely államcél megvalósítására irányuló szabály, esetleg azokkal csak igen távoli kapcsolatban álló szabály teljesítése marad-e el: a végrehajtásra irányuló jogszabályban megállapított kötelezettség teljesítésének elmaradása objektíve alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon.
Ezen túlmenően az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz.
Úgy vélem, nem egyeztethető össze sem a jogállamiság elvével, sem az abból fakadó jogbiztonság követelményével, sőt a szociális biztonsághoz való joggal (és az állam ezzel kapcsolatos objektív alapjogvédelmi kötelezettségével) sem, ha az önkormányzati hatósági jogkör gyakorlója „elfelejti” a törvényben és az önkormányzati rendeletben megállapított szabályokat alkalmazni. A vizsgált esetekben a kérelmek elbírálása során sem a polgármester, sem pedig a képviselőtestület nem volt figyelemmel a Szoctv., és az önkormányzati rendelet előírásaira, különösen pedig ezen jogszabályok által elérni kívánt célra. Erre figyelemmel megállapítottam, hogy a polgármester és a képviselőtestület eljárása a hivatkozott alapvető jogokkal összefüggő visszásságot okozott.
4. A rendelkezésemre álló iratok szerint a folyamatban volt 61 ügyben nem került sor a tényállás teljeskörű tisztázására, a megállapított tényekből pedig nem minden esetben vont le a polgármester helyes következtetést. A Szoctv. 5. §-ának – a vizsgált ügyek idején hatályban volt szövege – értelmében a szociális ellátásra jogosultság, a jogosultat érintő jog és kötelezettség megállapítására, továbbá a hatósági ellenőrzésre – főszabályként – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni. A Szoctv. a tényállás tisztázására nem állapít meg különös szabályt, így e kérdésben az Áe. szabályait kell megfelelően alkalmazni. Az Áe. 26. §-a értelmében a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani. Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény. A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
Ombudsmanként nem volt jogi lehetőségem arra, hogy minden egyes lakásfenntartási támogatás iránti ügyben a tényállást tisztázzam, abból helytálló következtetéseket vonjak le, és ezek alapján az egyedi ügyekben konkrét döntésre tegyek javaslatot. E kötelezettség az eljáró szervet terhelte volna!
Megállapítottam, hogy a tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettségének sem a polgármester, sem pedig a képviselőtestület nem tett eleget, vagyis eljárásukkal a jogállamiság elvével, és az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoztak.

Intézkedéseim:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Nyírkáta Község Képviselőtestületénél, hogy – figyelemmel arra, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 171. § (1) bekezdése értelmében a Ket. rendelkezéseit csak a törvény hatálybalépése után indult ügyekben és a megismételt eljárásban kell alkalmazni – az Áe. 61. § (1) bekezdése alapján vonja vissza a bíróság által el nem bírált, normatív lakásfenntartási támogatás iránti kérelem tárgyában hozott jogszabálysértő határozatát, és tisztázza az ügyben a tényállást.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Nyírkáta Község Polgármesterénél, hogy a Ket. hivatkozott 171. § (1) bekezdésében foglaltakra figyelemmel, az Áe. 61. § (1) bekezdése alapján vonja vissza a Képviselőtestület által el nem bírált, normatív lakásfenntartási támogatás iránti kérelem tárgyában hozott jogszabálysértő határozatát, és tisztázza valamennyi ügyben a tényállást.
Figyelemmel a nagyszámú érintettre, a helyben szokásos módon történő kihirdetéssel intézkedjen jelentésem helyi lakossággal való teljeskörű megismerhetővé tételéről.

Budapest, 2006. június 26.

Takács Albert sk.