Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6155/2005. sz. ügyben

Előadó: Nagy Tiborné 
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert a békéscsabai építési hatóság az építési engedély kiadásáért „cserébe” egy szerződés aláírására kényszerítette, amelyben ingyenesen lemond a telkének egy részéről, és azt közterület céljára átadja.
Vizsgálatomat az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jog megsértésének a gyanúja miatt indítottam. 
Megkerestem a Békés Megyei Közigazgatási Hivatalt, továbbá – mivel több, hasonló panasz érkezett az ország különböző településéről – az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatalt (OLÉH) is.

Alkalmazott jogszabályok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam 
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
1959. évi IV. törvény a polgári törvénykönyvről (Ptk.)
35/2000. (IX. 21.) ÖR. Békéscsaba Megyei Jogú Város Helyi Építési Szabályzatáról (HÉSZ) és Szabályozási Tervéről (SZT) szóló önkormányzati rendelet

A megállapított tényállás
A panaszos ingatlana saroktelek, amely egy meglévő főútvonal és egy jelenleg 6 m széles mellékutca sarkán fekszik. A mellékutcán át közelíthetők meg a korábbi külterület ún. „Béke kertek” telkei. A panaszos 2005. augusztusában magánszemélytől vett egy lakóépülettel beépített ingatlant, amelyre, bővítésre kért építési engedélyt. Ennek előzetes feltételéül szabta az építési hatóság azt, hogy „ellenszolgáltatás nélkül” mondjon le a telkének azon részéről, amely a mellékutca szélesítéséhez szükséges lesz.
A panaszos kényszerhelyzetben volt, mivel az építési engedélyre lakhatásukhoz elengedhetetlen szükségük volt. Nem volt lehetősége jogorvoslatot kérni, mert – panasza szerint – az ügyintéző azt közölte, hogy ha nem írja alá a szerződést, „nincs miről beszélni”, nem kaphat építési engedélyt. 
A panaszos csatolta a közte és az önkormányzat közötti szerződés – már kitöltött, de alá nem írt – példányát, amely szerint „A tulajdonba adók a tulajdonba vevő javára térítés nélkül lemondanak … és azt a tulajdonba vevő tulajdonába közterület céljára átadják. A tulajdonba adók felajánlása önkéntes, a tulajdonba adás ellenszolgáltatás nélkül történik. A tulajdonba adók tudomásul veszik, hogy a tulajdonjog átruházásáért sem most, sem a későbbiekben ellenszolgáltatás nem jár, akkor sem, ha más ingatlantulajdonosoknak kisajátítási eljárás során kisajátítási kártalanítás kerül kifizetésre…. A tulajdonba adók vállalják, hogy a területet a birtokbaadás idejéig karbantartják, birtokbaadás előtt a tárgyi ingatlant kiürítik, a rajta lévő felépítményt (kerítés, ideiglenes építmény) eltávolítják.” Aláírók: tulajdonosok és a polgármester.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint: Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy magát az építési engedélyt a panaszos nem kifogásolta, továbbá a bővítést nem az önkormányzat által megszerezni kívánt területre kérték, az engedélyezési hatósági eljárásra vizsgálatomat nem terjesztettem ki. Csupán az előfeltételül állított területszerzésnek (útlejegyzésnek) a városi önkormányzat által alkalmazott módját vizsgáltam.
Az Ötv. 8. § (1)-(2) bekezdése szerint: (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés,… (2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
Az út szélesítéséhez és a közművek elhelyezéséhez szükséges terület megszerzését, mint a településfejlesztés-rendezés helyi közszolgáltatás eszközét vizsgáltam.
A megkeresésemre lefolytatott saját vizsgálatában a KH a következőket állapította meg: „Békéscsaba Megyei Jogú Város Helyi Építési Szabályzatáról (HÉSZ) és Szabályozási Tervéről (SZT) szóló, Békéscsaba Megyei Jogú Város Közgyűlésének módosított 35/2000.  (IX. 21.) számú önkormányzati rendelete Békéscsaba közigazgatási területén belül, az újonnan belterületbe és beépítésre szánt területbe és építési övezetbe átsorolt területrészeken az építési övezetnek és annak közterületi (utcai) kapcsolatait a szükséges mértéknek megfelelően új szabályozási szélességben határozta meg. A szabályozás célja, hogy az építési övezetben előírt szükséges közmű és közlekedési (út és járda) fejlesztéseket a későbbiekben meg lehessen valósítani. A területfelhasználási egységekben jellemzően a korábban mezőgazdasági rendeltetésű (volt zártkertek) ingatlanokat érint, amelyek a lakossági igényeknek megfelelően a már hivatkozott önkormányzati rendelet alapján lakóövezeti besorolásba kerültek. Az érintett területrészeken a jellemző utca szélesség 6 méter. Az SZT a lakó, kiszolgáló utak esetében a szabályozási szélességet 12 méterben határozta meg. A szabályozási szélesség kialakításánál általános szempont volt, hogy ahol ez lehetséges, ott az utca mindkét oldalából az érintett telkekből közel 4 méteres sáv kerüljön át az út céljára. Békéscsaba városában a HÉSZ elfogadásakor ez egy ütemben történt meg, ami több mint 1000 db telket érint. 
Figyelemmel az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 18. § (1) bekezdés, 19. § (1) bekezdés, 2. § 6) pontjában foglaltakra, építési munkát végezni csak a már hivatkozott törvényben foglaltak, valamint egyéb jogszabályi, általános és eseti hatósági előírások megtartásán túl csak a HÉSZ és SZT előírásainak megfelelően, a beépítésre szánt területen kialakított vagy kialakult építési telken szabad. 
A már hivatkozott törvény 27. § (1) bekezdés előírásai alapján a HÉSZ, illetőleg SZT szerint a település egyes területrészeit érintő kiszolgáló- és lakóút létesítése, bővítése vagy szabályozása szükséges, a törvény 52. § (2) bekezdésében meghatározott építésügyi hatóság a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részét – kisajátítási eljárás nélkül – a telek fekvése szerinti települési önkormányzat javára igénybe veheti és lejegyezheti. A lejegyzéshez az érdekeltek hozzájárulása nem szükséges. 
Ugyanezen törvényhely (3) bekezdése szerint a telek kiszolgáló út céljára igénybevett részéért a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint megállapított kártalanítás jár. A kártalanítás összegéről az építésügyi hatóság külön határozatban dönt. A kártalanítás összegét a kiszolgáló út megépítéséből, illetőleg az ezzel összefüggő közművesítésből eredő telekérték- növekedés figyelembevételével kell megállapítani. Telekérték-növekedés összegeként legfeljebb a lejegyzéssel igénybevett telekhányad értéke állapítható meg. 
Amennyiben a beépítésre szánt területen a telek alakja és mérete ellentétes a HÉSZ és SZT előírásaival, az érintett telekre építési engedély nem adható ki. 
Békéscsaba Megyei Jogú Város Közgyűlése anyagi korlátok miatt nem rendelte el a már hivatkozott törvény 27. §-a előírásai alapján, hogy az építésügyi hatóság a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részét a települési önkormányzat javára igénybe vegye és lejegyezze.
Ahhoz, hogy az ingatlantulajdonosok építési szándékuk esetében építési engedélyt kaphassanak és építési munkát végezhessenek Békéscsaba Megyei Jogú Város három megoldási javaslatot dolgozott ki az alábbiak szerint:
1. Az első lehetőség, hogy a már hivatkozott törvény 27. §-a alapján az építésügyi hatóság a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részét kisajátítási eljárás nélkül a települési önkormányzat javára igénybe veszi és lejegyezteti. A lejegyzéshez az érdekeltek hozzájárulása nem szükséges. A telek kiszolgáló út igénybevett részéért a kisajátítási kártalanítás szabályai szerinti megállapított kártalanítás jár. Békéscsaba Megyei Jogú Város Közgyűlése ilyen tartalmú döntést nem hozott, így az építésügyi hatóság a lejegyzés tárgyában intézkedést nem hozhatott.
2. A másik lehetőség, hogy az érintett telek tulajdonosa kezdeményezi a telkének a szabályos építési telekké történő kialakítását. Az ingatlan-nyilvántartásban magánútként saját tulajdonban maradhat „út” útművelési ággal a lejegyzésre kerülő telekrész. Problémaként vetődik fel, hogy ezen magántulajdonú telekrészen nem valószínűsíthető, hogy át fogják vezetni a közmű üzemeltetők közművezetékeiket, így már a telekalakításhoz kell az érintett közmű tulajdonosok hozzájáruló nyilatkozata is.
3. A harmadik lehetőség, hogy az érintett telek tulajdonosa kezdeményezi a telkének a szabályos építési telekké történő kialakítását, amihez a 2. ponthoz hasonlóan szintén telekalakítás engedély iránti kérelmet kell benyújtania az elsőfokú építésügyi hatósághoz. Az ingatlan-nyilvántartásban az önkormányzat tulajdonába kerül „közút” művelési ággal a lejegyzésre kerülő telekrész. Az érintett telek jogosultjai a Polgári Törvénykönyv alapján megállapodást kötnek, hogy a „közút” művelési ággal a lejegyzésre kerülő telekrész az önkormányzat tulajdonába kerül. 
Amennyiben az építési telken építési munkát nem kívánnak végezni, a telek tulajdonosa, használója a telkét a korábban kialakult rendeltetésnek megfelelően korlátozás nélkül változatlanul használhatja mindaddig, amíg a hivatkozott törvényhely szerinti eljárás megindítását vagy építési övezet módosítását Békéscsaba Megyei Jogú Város Közgyűlése el nem rendeli. 
Panaszos tulajdonában lévő … telekre vonatkozóan az elsőfokú építésügyi hatóság a 3. pontban ismertetett eljárás szerinti telekhatár-rendezést folytatott le.
Álláspontom szerint a 2. és 3. pontban ismertetett eljárás ellentétes az 1997. évi LXXVIII. törvény 27. § (1) bekezdés és (3) bekezdés előírásaival, jogszabályi háttéren alapuló, korrekt eljárást csak az 1. pontban ismertetettek alapján lehet lefolytatni, figyelemmel arra is, hogy a 2. és 3. pontban vázolt megoldások az ingatlannal rendelkezni jogosultakat tulajdonképpen kényszerhelyzetbe hozza, és nem biztosítja a tulajdonhoz való jog maradéktalan érvényesülését.
Megjegyezni kívánom, hogy tárgyi vagy ahhoz hasonló ügyekben a Békés Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fellebbezés, panasz vagy beadvány nem érkezett. Panaszos beadványa, s annak alapján az Ön által elrendelt vizsgálat megállapításai ismeretében építésügyi hatósági tevékenységünk során, illetve az építésügyi hatóságok ellenőrzése kapcsán ezen témakört is kiemelt figyelemmel fogjuk kísérni.”
Az OLÉH szakmai véleménye az alábbi: „A kiszolgáló- és lakóút céljára történő lejegyzés az 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) szabályozott, a településrendezési feladatok megvalósulását biztosító sajátos jogintézmény (Étv. 17. § f) pont). A 27.  (3) bekezdés rendelkezik a kisajátítási kártalanításról: „A telek kiszolgáló út céljára igénybevett részéért, a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint megállapított kártalanítás jár.”
A panaszos által csatolt Békéscsaba M.J. Város Önkormányzata és a panaszos mint tulajdonos közötti (meg nem kötött) tulajdonba adási szerződés nyomtatvány 2-3. pontja alkotmányellenes és ellentétes az Étv. 27. §-ával, 30. §-ával, azt megkötni, mint építési engedély feltételét törvényellenes.
A panaszosnak az út céljára történő lejegyzés nem állhat érdekében, hiszen saroktelek lévén telke közúttal határos. Ezen ok miatt nem várható el, hogy a kisajátítás összegéről lemondjon. Az Étv. 27. § (3) bekezdése szerint „a kártalanítás összegét a kiszolgáló út megépítéséből, illetőleg az ezzel összefüggő közművesítésből eredő telekérték-növekedés figyelembevételével kell megállapítani”. Jelen esetben nem növekedett a telekérték, mert közúttal ellátott volt, tehát a teljes kártalanítás illeti meg a telektulajdonost. 
Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság 47/1992. (IX. 26.) AB határozata is e témával foglalkozott – akkor még az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény 17. § (3) bekezdéssel összefüggésben. Ezen AB határozat is kimondja: „az igénybevett területért a tulajdonost teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás illeti meg a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 1. §-a szerint, amely azonos rendelkezéseket tartalmaz az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglaltakkal”. Továbbá analógiaként használható másik megállapítása is: „A telekalakítás (jelen esetben az építési engedélyezés), illetőleg a közút céljára történő igénybevétel két jogintézmény, amelyek a törvénysértés veszélyét rejti magában. … a település rendezett fejlődését akadályozza, hogy az építési hatóság a települési önkormányzat alá tartozik, s az az önkormányzati forrásokat kímélő, a települések hosszabb távú érdekeivel ellentétes megoldásokra kényszerül.”
Mindkét megkeresett szervvel egyetértve megállapítottam, hogy mind az önkormányzat, mind az építési hatóság eljárásával megsértette a panaszosnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, a 13. § (1) és (2) bekezdéseiben deklarált állampolgári jogait.
Az építési hatóság az engedély megszerzésének olyan feltételét állította, és olyan ügyben intézkedett, amely nem hatósági ügy, és ezért nem is tartozik a hatáskörébe. Ugyanakkor nem járt el hatósági hatáskörében, az Étv. 27. § (1) és (3) bekezdései szerint az útlejegyzés érdekében. Ha úgy ítélte meg, hogy az út területéhez még a panaszos építkezése előtt szükséges megszerezni tőle a területet, azt az önkormányzat kezdeményezésére lejegyzéssel és azonnali kártalanítással tehette volna meg. Ha az építkezés és az út, a közművek későbbi kiépítése között nincs ok-okozati összefüggés, az útlejegyzés a fenti feltételekkel bármikor megtehető, de megtörténtétől nem tehető függővé az építési engedélyezés.
Az önkormányzat – az építési hatóságon keresztül – olyan módon kívánta megszerezni a tulajdonostól „ellentételezés nélkül” a földterületét, amely mind az Alkotmánnyal, mind az Alkotmánybíróság idevágó határozataival, mind az Étv. tételes szabályaival ellentétes.
Megállapítottam azt is, hogy ez az ügy is alátámasztja az építési hatóságok sorozatos összeférhetetlenségi problémái miatti, korábbi ombudsmani kezdeményezéseket. Az építési hatóság nem független az őt alkalmazó önkormányzattól, ami sajnálatosan sok alkalommal vezet az állampolgári jogok, a jogbiztonság, a törvény előtti egyenlőség követelménye megsértéséhez. Az országgyűlési biztosok ennek a helyzetnek az orvoslására már számtalan alkalommal éltek ajánlással, amelyet az éppen illetékes tárcák elfogadtak, de a megvalósítás mindezidáig elmaradt.

Ajánlás
Fentiek alapján kezdeményezem hogy Békéscsaba Megyei Jogú Város Közgyűlése tárgyalja meg a panaszban szereplő terület igénybevételének szükségességét, és intézkedjen, ha az építésügyi hatóság a kiszolgáló út céljára a telek meghatározott részét le kell jegyezze, egyúttal biztosítsa az ehhez szükséges kártalanítást. Tekintse át a KH vizsgálatában feltárt három megoldási javaslatot, és a jelentésben összefoglaltak szerint a 2. és 3. pontban ismertetettek helyett a továbbiakban csak a törvényes és alkotmányos lehetőségekkel éljen a területrendezés és útlejegyzések során.
Felkérem ezért a város polgármesterét, hogy ismertesse meg jelentésemet a közgyűléssel, és az Obtv. 21. § (2) bekezdése alapján tájékoztasson annak állásfoglalásáról.
A jegyző építésügyi hatósági hatáskörében kizárólag az államigazgatási hatáskörét és eljárását szabályozó jogszabályok alapján járjon el. Ha tőle az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el, kérje felügyeleti szervétől másik eljáró hatóság kijelölését.
Az építésügyért felelős miniszter kezdeményezze az Étv. olyan módosítását, amely biztosítja a független építési hatóság működését, megakadályozza az önkormányzati és államigazgatási feladat- és hatáskörök keveredését.
[Felhívom egyúttal a panaszos figyelmét, hogy ha már kölcsönösen aláírták volna, a megkötött szerződés sérti a Ptk. szabályait is, ezért a mérlegelésétől függően a szerződést megtámadhatja. (Ptk. 4. § (1) A polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni. (4) Ha ez a törvény szigorúbb követelményt nem támaszt, a polgári jogi viszonyokban úgy kell eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. Saját felróható magatartására előnyök szerzése végett senki sem hivatkozhat. Aki maga sem úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható, a másik fél felróható magatartására hivatkozhat.
5. § (1) A törvény tiltja a joggal való visszaélést. (2) Joggal való visszaélésnek minősül a jog gyakorlása, ha az a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra irányul, különösen ha a nemzetgazdaság megkárosítására, a személyek zaklatására, jogaik és törvényes érdekeik csorbítására vagy illetéktelen előnyök szerzésére vezetne.
6. § A bíróság a kárnak egészben vagy részben való megtérítésére kötelezheti azt, akinek szándékos magatartása más jóhiszemű személyt alapos okkal olyan magatartásra indított, amelyből őt önhibáján kívül károsodás érte.
210. § (1) Aki a szerződés megkötésekor valamely lényeges körülmény tekintetében tévedésben volt, a szerződési nyilatkozatát megtámadhatja, ha tévedését a másik fél okozta vagy felismerhette. (2) Jogi kérdésben való tévedés címén a szerződési nyilatkozatot akkor lehet megtámadni, ha a tévedés lényeges volt, és munkakörében eljáró jogi szakértő a feleknek együttesen adott a jogszabályok tartalmára nézve nyilvánvalóan téves tájékoztatást. (3) Ha a felek a szerződéskötéskor ugyanabban a téves feltevésben voltak, a szerződést bármelyikük megtámadhatja. (4) Akit a másik fél megtévesztéssel vagy jogellenes fenyegetéssel vett rá a szerződés megkötésére, a szerződési nyilatkozatot megtámadhatja. Ezt a szabályt kell alkalmazni akkor is, ha a megtévesztés vagy fenyegetés harmadik személy részéről történt, és erről a másik fél tudott vagy tudnia kellett. (5) Ingyenes szerződés esetében tévedés, megtévesztés vagy fenyegetés címén a szerződést akkor is meg lehet támadni, ha e körülményeket a másik fél nem ismerhette fel.]
Helye lehet a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti pernek is. (Ptk. 339. § (1) Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.
349. § (1) Államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette.)

Budapest, 2006. március 20.

Lenkovics Barnabás sk.