Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6090/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában előadta, hogy Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatalától (a továbbiakban: gyámhivatal) 2005 márciusában kérte unokájával való nagyszülői kapcsolattartása szabályozását. A beadvány szerint a kérelemről a panaszos hivatalomnál 2005. december 1-jén iktatott beadványáig még nem született határozat.
A panaszos sérelmezte azt is, hogy bár többször jelezte, hogy unokája az apa és a nevelőanya gondozásában veszélyeztetett, a gyermek védelme érdekében semmilyen intézkedés nem történt.
A beadvánnyal kapcsolatban alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmek gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

A megállapított tényállás
A panaszos a gyámhivatalnál 2005. március 30-án felvett jegyzőkönyvi nyilatkozata szerint korábban havi egy-két alkalommal rendszeres kapcsolatot tartott unokájával. Két hónapja az apa – a panaszos fia – „büntetésből” nem engedi el hozzá a kislányt. A gyermek édesapjával, annak második feleségével és az asszony két gyermekével él. A panaszos kérte az unokájával való nagyszülői kapcsolattartás szabályozását.
A gyámhivatal a panaszost és fiát április 1-jei keltezéssel április 13-ára idézte. Az idézésben az ügyintéző tájékoztatta a feleket arról, hogy „az idézésre történő megjelenés állampolgári kötelesség, amelynek elmulasztása törvényben meghatározott következményekkel járhat.” 
A gyermek apja – bár az idézést a felesége átvette – nem jelent meg a hatóság előtt. 
A gyámhivatal a feleket május 18-ára idézte. Az apa felesége az idézést átvette, az apa az idézésre ismét nem jelent meg.
A gyámhivatal az apát harmadszor is idézte (június 8-ára.) Ebben az idézésben az ügyintéző figyelmeztette az apát, hogy ha ismét nem jelenik meg a hatóság előtt bírsággal sújtja, illetőleg elrendeli elővezetését.
Az apa erre az idézésre megjelent, nyilatkozata szerint a jövőben nem kívánja elengedni leányát a nagyszülőhöz, de a panaszos bármikor meglátogathatja unokáját. A panaszos ragaszkodott ahhoz, hogy a kislány havonta egy hétvégét nála töltsön. A felek között egyezség nem született.
A gyámhivatal a panaszost és fiát június 22-ére ismét idézte. Az idézést az apa nem vette át.
A gyámhivatal újabb idézése július 18-ára szólt. A panaszos és fia ragaszkodtak a június 8-án tett nyilatkozatukhoz. Az ügyintéző tájékoztatta a feleket, hogy a kapcsolattartás szabályozása előtt a gyermek szakértői vizsgálatát fogja kérni.
A gyámhivatal 36147/2005. számú, 2005. július 22-én kelt határozatával a gyermek vizsgálatára neuropszichiáter-gyermekpszichiáter szakértőt rendelt. A gyámhivatal a szakértőtől arra kért választ, hogy a kislány „milyen mértékben kötődik a nagyszülőhöz, és erre tekintettel milyen formában és gyakorisággal (a szülő lakásán, nagyszülő lakásán, milyen időtartamban) javasolt a kapcsolattartás.” A gyámhivatal felhívta a szakértőt, hogy szakvéleményét a kirendelés kézhezvételét követő 15 napon belül terjessze a gyámhivatal elé. A határozat tájékoztatást adott a fellebbezés lehetőségéről.
Az ügyintéző november 29-én hivatalos feljegyzést készített arról, hogy a panaszos jelezte unokája veszélyeztetettségét. Az ügyintéző még aznap felkérte a gyermekjóléti szolgálatot környezettanulmány készítésére. Ugyanebben a feljegyzésben az ügyintéző leírta, hogy már ötödik alkalommal kereste meg a szakértőt annak érdekében, hogy a gyermekről készült szakvéleményt küldje meg a gyámhivatalnak. A korábbi sürgetéseknek az iratanyagban nem volt nyoma.
A gyámhivatalnál november 30-án iktatták a gyermekjóléti szolgálat családgondozójának válaszát. E szerint a gyermek veszélyeztetettségét november 28-án a kislány iskolája is jelezte (a gyermeken ütésnyomokat találtak). November 29-én a családgondozó az iskolában felkereste a kislányt, majd a védőnővel együtt – bejelentés nélkül – környezettanulmányt készített a családnál. A családgondozó a tapasztaltak alapján a gyermek védelembe vételét nem tartotta indokoltnak, a család alapellátásban való gondozását javasolta.
A szakvélemény megküldését  december 1-jén az ügyintéző írásban is sürgette, az december 29-én érkezett a gyámhivatalhoz. A szakvélemény a gyámhivatal által feltett kérdésre nem adott választ. „…a nagyanyai láthatásoknak szakmai ellenjavallata igazán nincs, de hogy milyen formában történjen az, ahhoz mindenképpen figyelembe kell venni a gondviselő szülő véleményét, elképzelését is.”  
A gyámhivatal 36417-10/05. számú, 2006. január 3-án kelt határozatával a panaszos folyamatos nagyszülői kapcsolattartását akként szabályozta, hogy unokáját jogosult minden hónap első hétvégéjén péntek 14. órától vasárnap 18. óráig a lakására vinni. A határozat rendelkezett a panaszos és unokája időszakos kapcsolattartásáról is. A határozatot az apa megfellebbezte.
A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) tájékoztatást kért a gyermekjóléti szolgálat családgondozással kapcsolatos tapasztalatairól. Tekintettel arra, hogy az első fokon eljáró gyámhivatal által kirendelt szakértő véleménye a nagyszülői kapcsolattartások helyszínére és gyakoriságára nem tartalmazott konkrét javaslatot, a megyei gyámhivatal 02-129-2/2006. számú, 2006. március 7-én kelt határozatával új szakértőt rendelt ki. A szakértői vélemény 2006. június 13-án érkezett a megyei gyámhivatalhoz. A szakértői vélemény szerint a nagyszülői kapcsolattartás pozitívan hat a gyermekre, javasolja az első fokon hozott határozat betartását. 
A megyei gyámhivatal – a tényállás teljes körű tisztázását követően – az első fokon hozott döntést, a 02-129-6/2006. számú, 2006. június 30-án kelt határozatával helybenhagyta. 

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról (Áe.) [Hatályos 2005. X. 31-ig]
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
22. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a közigazgatási szerv arra kötelezheti, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg; erre a közigazgatási szerv határnapot vagy határidőt jelöl meg. Az ügyfél nem kötelezhető megjelenésre az általa kezdeményezett eljárásban.
23. § (1) Az idézésben meg kell jelölni, hogy a közigazgatási szerv az idézett személyt milyen ügyben és milyen minőségben (ügyfélként, tanúként stb.) kívánja meghallgatni. Az idézett személyt figyelmeztetni kell a megjelenés elmulasztásának következményeire.
24. § (1) Az idézett személy az idézésnek köteles eleget tenni. (2) Ha az idézett személy az idézésnek nem tesz eleget, vagy meghallgatása előtt az eljárás helyéről engedély nélkül eltávozik, és távolmaradását vagy eltávozását megfelelően nem igazolja, ezer forintig terjedő bírsággal sújtható. (3) Ha az idézett személy ismételt idézésre sem jelenik meg, és távolmaradását nem menti ki, a rendőrség útján elővezettethető. Az elővezetés foganatosításához - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az ügyész jóváhagyása szükséges. A jóváhagyást az eljáró közigazgatási szerv vezetője kérheti.
25. § Ha az ügyfél a 22. § (1) bekezdése alapján nem idézhető, vagy a közigazgatási szerv az ügyfél megidézését nem tartja szükségesnek, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról azzal a tájékoztatással értesíteni, hogy a meghallgatáson (szemlén, tárgyaláson) részt vehet, de megjelenése nem kötelező.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. (3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni. (3) Az érdemi döntést megelőző határozat és a szakhatóság állásfoglalása csak az érdemi határozat elleni fellebbezésben támadható meg, kivéve ha a külön fellebbezést jogszabály megengedi. Bírságot kiszabó határozat ellen fellebbezésnek van helye.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.) [Hatályos: 2005. november 1-től]
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (6) Olyan ügyfajtákban, amelyekben a szakvélemény elkészítése hosszabb időt vesz igénybe jogszabály lehetővé teheti, hogy az eljáró hatóság a szakértő kirendelésekor, illetve a szakvélemény kérésekor az eljárást a szakvélemény megérkezéséig felfüggessze.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. (2) Kiskorú ügyfél esetében, továbbá ha életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja, vagy ha a közbiztonság érdekében egyébként szükséges, az érdemi határozatot soron kívül kell meghozni.
39. § (6) Hivatalos feljegyzésben kell rögzíteni az olyan eljárási cselekményt, amelyről nem készül jegyzőkönyv vagy hangfelvétel, vagy kép- és hangfelvétel. A hivatalos feljegyzés tartalmazza felvételének helyét és időpontját, az ügy tárgyát és számát, az eljárási cselekményt, az eljáró ügyintéző nevét és aláírását.
58. § (1) Szakértőt kell meghallgatni vagy szakértői véleményt kell kérni, ha az eljáró hatóságnak nincs megfelelő szakértelemmel rendelkező dolgozója és a) az ügyben jelentős tény, egyéb körülmény vagy az alkalmazandó jog megállapításához különleges szakértelem szükséges, vagy b) jogszabály írja elő a szakértő igénybevételét. (5) Jogszabály alapján az ügyfél a szakértői vizsgálatban való közreműködésre kötelezhető. (7) Ha a szakértő nem vállalja a kirendelést, ezt a kirendelő végzés kézhezvételétől számított öt napon belül indokolással ellátva közölni kell a hatósággal. (8) Ha a szakértő nem tudja szakvéleményét a hatóság által megállapított határidőre elkészíteni, a kirendelés kézhezvételétől számított öt napon belül az ok megjelölésével kérheti a határidő meghosszabbítását, a később felmerülő akadály esetén az akadály tudomására jutásától számított öt napon belül akadályközléssel élhet.
59. § (6) A szakértő eljárási bírsággal sújtható, ha a szakértői közreműködést vállalta, és anélkül hogy a határidő meghosszabbítása iránti igényét vagy akadályoztatását előzetesen bejelentette volna, nem teljesíti feladatait határidőre.

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) [Hatályos: 2005. december 31-ig.]
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, mind a nagykorú testvér, továbbá - ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van, vagy kapcsolattartási jogát önhibájából nem gyakorolja - a gyermek szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi. Ennek során a szülő és más kapcsolattartásra jogosult a folyamatos és az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról és időtartamáról, a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről és módjáról, a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezettségről, az elmaradt kapcsolattartás pótlásáról, valamint - szükség szerint - egyéb formáiról megegyezhetnek. (5) Egyezség hiányában a gyámhivatal, illetőleg a bíróság - a kapcsolattartás céljának megfelelően - a szülő és más kapcsolattartásra jogosult méltányos érdekére, körülményeire és a gyermek korára, egészségi állapotára, tanulmányi előmenetelére tekintettel a gyermek érdekében dönt.

A vizsgálat megállapításai
A gyámhivatal a panaszos kérelmének jegyzőkönyvezését követő napon megkezdte eljárási cselekményeit, a panaszost és fiát idézte. A panaszost – az általa kezdeményezett eljárásban – a gyámhivatal nem idézhette, a meghallgatás időpontjáról csupán értesíthette volna. Az értesített személy részvétele az eljárásban jog és nem kötelezettség, távolmaradásának nincsenek következményei, így arra figyelmeztetni sem kellett volna.
A gyermek apja csak a gyámhivatal harmadszori idézésére jelent meg. Ekkor az ügyintézési határidő már letelt, a hatóság azt nem hosszabbította meg, az apát csak a harmadszorra kiküldött idézésben figyelmeztette a bírságolás és az elővezettetés lehetőségére.
A panaszos és fia június 8-ai meghallgatásukkor nem kötöttek egyezséget, a felek nyilatkozatából arra lehetett következtetni, hogy arra nincs is remény.
Álláspontom szerint felesleges volt a kapcsolattartás tárgyában június 22-ére újabb tárgyalást összehívni. Ebben az időpontban az apa nem jelent meg, a következő idézés július 18-ára szólt. A felek között ekkor sem született egyezség, az eljárás tovább húzódott.
A gyámhivatal csak az eljárás megindulása után közel négy hónap múlva rendelte el a gyermek szakértői vizsgálatát. A szakértőt kirendelő határozat nem érdemi döntés, így ellene fellebbezni csak a nagyszülői kapcsolattartást szabályozó határozatban benyújtott fellebbezésben lehetett volna. 
A szakértő szakvéleményét – annak ellenére, hogy a gyámhivatal annak előterjesztésére határidőt szabott – csak a hatóság többszöri sürgetésére, kirendelése után több mint négy hónap múlva terjesztette elő. Az eljárás megindulásakor hatályban levő Áe. nem tette lehetővé a szakértő bírsággal való sújtását abban az esetben, ha szakvéleményét a hatóság által megadott határidőre nem készíti el, nem volt lehetősége a gyámhivatalnak a szakvélemény beérkezéséig az eljárás felfüggesztésére sem. Az Áe. nem kötelezte az ügyintézőt arra, hogy a szakértő telefonon történő sürgetéséről hivatalos feljegyzést készítsen. Az előzőekben ismertetett hiányosságokat a 2005. november 1-jén hatályba lépő Ket. orvosolja.
A jogorvoslati eljárásban a megyei gyámhivatal szükségesnek tartotta a családgondozói és új szakértői vélemény beszerzését, ennek ismertében hagyta helyben az első fokon hozott döntést. A jogorvoslati eljárásban a megyei gyámhivatal szükségesnek tartotta családgondozói és új szakértői vélemény beszerzését, ennek ismertében hagyta helyben az első fokon hozott döntést.
A panaszos november 29-ei – a gyermek veszélyeztetettségére utaló – jelzését követően a gyámhivatal azonnal felkérte a gyermekjóléti szolgálatot a bejelentés kivizsgálására. A gyermekjóléti szolgálat soron kívül járt el, a család alapellátásban való gondozására vonatkozó javaslatát november 30-án közölte a gyámhivatallal. A panaszos beadványának azon részét, amelyben azt sérelmezte, hogy a gyermek veszélyeztetettségére tett bejelentésére semmilyen intézkedés nem történt, vizsgálatom nem igazolta, így azt, mint nyilvánvalóan alaptalant elutasítottam.
Megállapítottam viszont, hogy az első fokon eljárt gyámhivatal többször megsértette az eljárása során hatályos Áe. előírásait (idézés, értesítés, fellebbezés lehetősége, határidő meghosszabbítása, ügyintézési határidő túllépése). Mindez, valamint az ügyintézési határidő elhúzódása – akkor is, ha az csak részben róható fel a gyámhivatalnak – a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okozott, mivel az indokolatlan volt. Végül megállapítottam, hogy a másodfokon eljáró hatóság eljárása a jogszabályoknak megfelelt, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott.

Ajánlás
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján felkérem Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala vezetőjénél, hogy a jövőben eljárásaikat a hatályos eljárási törvény szabályainak megfelelően folytassák le, határozataikat a törvény előírásainak megfelelően hozzák meg.

Budapest, 2006. szeptember 12.

Takács Albert sk.