Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6086/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindulása
Egy tárnoki lakos (a továbbiakban: panaszos) azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert - Tárnokról Budapest felé menet - az M7-es autópálya használati díjának megfizetését igazoló matricát legközelebb csak Érden, az autópálya melletti Shell töltőállomásnál lehet megvásárolni. A panaszos egyrészt sérelmezte, hogy az autópálya kezelője mindeddig nem gondoskodott arról, hogy az autóvezetők a matricát még a tárnokhoz legközelebb eső felhajtó előtt meg tudják vásárolni, ráadásul az Érd-Tárnok közötti 4,9 km hosszúságú pályaszakasz használatáért ugyanannyit kell fizetnie, mint annak, aki a pályát teljes hosszában használja. A panaszos másik sérelme az volt, hogy az autópálya kezelője azokat az autóvezetőket is megbírságolja, akik a díjfizetési kötelezettségüknek önhibájukon kívül nem tettek eleget. A panaszos a mozgásszabadsághoz való alkotmányos joga jogellenes korlátozásának tartja, hogy nem mehet arra, amerre szeretne.

A megállapított tényállás
Tárnok egy pest-megyei, közúton a fővárostól körülbelül 25 km távolságra lévő település. Érd, illetve Budapest Tárnokról személygépkocsival egyrészt az M7-es autópályán (a továbbiakban: autópálya), másrészt a 70-es főközlekedési úton is elérhető. Az autópálya használatáért a 26/2004. (III. 11.) GKM rendelet 4. § (1) bekezdésében szabályozott mértékű díjat kell fizetni, amit a meghatározott időtartamra előre, egy napos, négy napos, egy hetes, egy hónapos, illetve egyéves matrica megvásárlásával kell kiegyenlíteni. A matricaárusításra kijelölt helyek felsorolását, illetve azok pontos címét az Állami Autópálya Kezelő Rt. (a továbbiakban: az autópálya kezelője) rendszeresen közzéteszi, de a lista, pl. az interneten (www.autopalya.hu) alatt is hozzáférhető. A díjfizetési kötelezettség teljesítését az autópálya kezelője, ellenőrizheti, annak elmulasztása esetén a gépjármű vezetője – a jármű kategóriájának megfelelő legrövidebb érvényességi időtartamú matrica helyszíni megvásárlásán túl – pótdíjat köteles fizetni. A beadvány szerint az ellenőrzés a panaszos esetében eddig három alkalommal állapította meg azt, hogy az autópályát díjfizetés nélkül használta, és szabtak ki pótdíjat vele szemben, amelyeket minden alkalommal megfizetett.
Az alternatív útvonalak, így például a 70-es főközlekedési út használatáért nem kell úthasználati díjat fizetni.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.

Az alkalmazott jogszabályok
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
29. § (1) E törvény alkalmazásában - a (2) bekezdésben foglaltak kivételével - hatóság: a) a közigazgatási feladatot ellátó szerv; b) a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében; c) a fegyveres erők; d) a rendvédelmi szerv; e) a nemzetbiztonsági szolgálat; f) a nyomozó hatóság, ideértve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet is; g) a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat; h) a kötelező tagság alapján működő köztestület; i) a közjegyző; j) a megyei bírósági végrehajtó és az önálló bírósági végrehajtó.
(2) E törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak: a) az Országgyűlés; b) a köztársasági elnök; c) az Alkotmánybíróság; d) az Állami Számvevőszék; e) a bíróság; f) az ügyészség, kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet.

A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény
3. § (1) A közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni; a közutat és a közforgalom elől el nem zárt magánutat közlekedés céljából gyalogosként vagy - meghatározott feltételek teljesítése esetén - járművezetőként bárki igénybe veheti. Jogszabály gyalogosok és járművek közlekedését egyes közutakon korlátozhatja vagy kizárhatja.
9/B. § (1) Az állam a kizárólagos tulajdonát képező, az országos közúthálózatba tartozó autópályák, autóutak - illetőleg azok egyes szakaszai - és a műtárgyaik létesítése, fejlesztése, felújítása, fenntartása és üzemeltetése (a továbbiakban együtt: működtetés) céljából költségvetési szervet alapíthat, vagy e célra olyan gazdálkodó szervezetet hozhat létre, amelyben többségi részesedéssel, szavazati joggal vagy tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezik, vagy a működtetést koncesszióba adhatja.
33. § (1) A közút kezelői: a) a koncessziós szerződés alapján működtetett országos közút tekintetében a koncessziós társaság; b) az a) pontban nem említett országos közút vonatkozásában a miniszter által a fenntartásra, a fejlesztésre és a fejlesztéssel összefüggő üzemeltetésre alapított közhasznú társaság (a továbbiakban: közútkezelő közhasznú társaság), költségvetési szerv, illetve olyan gazdálkodó szervezet, amelyben az állam többségi részesedéssel, szavazati joggal vagy tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezik; (2) Az (1) bekezdés a) és b) pontjaiban megjelölt közútkezelők, vagy az általuk megállapodás alapján megbízott, külön jogszabályban meghatározott gazdálkodó szervezetek, az autópályák használatáért az autópályák és az autóutak üzemeltetésére, fenntartására és felújítására fordítandó úthasználati díjat szedhetnek, valamint kezelhetik - a követelés elévülésének időpontjáig - az úthasználati díjjal, illetve pótdíjjal összefüggő külön jogszabályban megjelölt személy- és járműazonosító adatokat. A díjfizetéssel érintett autópályákat - ideértve erre irányuló szerződés esetén az (1) bekezdés a) pontja szerinti kezelő által működtetett országos közutat is - vagy azok egyes szakaszait, a díj, valamint megfizetésének elmaradása esetén a pótdíj mértékét, a fizetés módját és feltételeit valamint a beszedett díj és pótdíj kedvezményezettjét - a Kormány által jóváhagyott elvek alapján - a miniszter a pénzügyminiszterrel egyetértésben, rendeletben állapítja meg.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki, amennyiben az okozott sérelem valamely alkotmányos joggal összefüggésbe hozható.  Az Obtv. 29. § (1) és (2) bekezdései csak a hatóság fogalmát értelmezik, amelyek alapján egyértelmű, hogy az autópálya kezelője nem hatóság.
Az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szerveket tekintik közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú, esetleg egyetlen szervtől veheti igénybe. 
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Tv.) 3. § (1) bekezdése alapján „a közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni; a közutat és a közforgalom elől el nem zárt magánutat közlekedés céljából gyalogosként vagy - meghatározott feltételek teljesítése esetén - járművezetőként bárki igénybe veheti”. A Tv. 9/B. § (1) bekezdése értelmében az állam a kizárólagos tulajdonát képező, az országos közúthálózatba tartozó autópályák, autóutak - illetőleg azok egyes szakaszai - és a műtárgyaik működtetése céljából költségvetési szervet alapíthat, vagy e célra gazdálkodó szervezetet hozhat létre. Miután a Tv. 3. § (1) bekezdése értelmében a közúthálózat kezelése és fenntartása közszolgáltatás, továbbá a Tv. 9/B. § (1) bekezdése alapján az autópályák működtetése állami feladat, az említett célra létrehozott szervezet az országgyűlési biztosoknak az Obtv. 16. § (1) bekezdésében szabályozott vizsgálati jogköre tekintetében közszolgáltató.
Az Alkotmánybíróság 60/1993. (XI. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított „szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatás szabadságát jelenti. A magyar Alkotmány a közlekedés szabadságát külön nem nevesíti, de a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművön vagy járművel és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát is.” Mivel a szabad mozgás joga alapvető jog, az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében, az e jogra vonatkozó szabályokat csak törvényben lehet megállapítani. Ilyen szabály a Tv. 33. § (2) bekezdése, amely felhatalmazza az autópályát működtető szervezetet arra, hogy az autópálya használatáért úthasználati díjat szedjen, valamint - a követelés elévülésének időpontjáig - az úthasználati díjjal, illetve pótdíjjal összefüggő külön jogszabályban megjelölt személy- és járműazonosító adatokat kezelje. A Tv. hivatkozott rendelkezése az úthasználati díj fizetésére vonatkozó kötelezettség előírásával annyiban korlátozza az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított szabad mozgáshoz való jog gyakorlását, hogy azt az autópálya használatával csak azok a járművezetők gyakorolhatják, akik az autópályák használatának díjáról szóló 26/2004. (III. 11.) GKM rendelet 4. §-ában meghatározott mértékű díjat megfizették. Azok, akik az említett jogszabályban meghatározott díjat nem tudják, vagy nem akarják megfizetni a Tv. 3. § (1) bekezdése alapján az országos közúthálózat részét képező más útvonalon közlekedhetnek.
A vizsgálat során nem merült fel olyan adat, ami arra utalna, hogy a panaszos bármelyik, pótdíjfizetési kötelezettséggel járó esetben „ne mehetett volna arra, amerre akar”. Az említett esetekben, vagyis amikor a panaszos matrica nélkül közlekedett az autópályán, valószínűleg már az útvonal kiválasztásakor is tudatában volt annak, hogy a díjfizetésre vonatkozó törvényi kötelezettségének nem tud eleget tenni, sőt annak is, hogy ellenőrzés esetén pótdíjat kell fizetnie. Figyelemmel arra, hogy a vizsgálat adatai szerint a panaszost semmilyen elháríthatatlan külső körülmény nem gátolta abban, hogy a szabad mozgáshoz való alkotmányos jogát az országos közúthálózatba tartózó, és külön díj megfizetése nélkül használható útvonal igénybevételével gyakorolja, a panaszt – annak megalapozatlansága miatt – elutasítom.
Figyelemmel azonban arra, hogy az autópálya használati díj megfizetésének problémája nem kizárólag a panaszost érinti, jelentésemet – figyelemfelhívás céljából – az Állami Autópálya Kezelő Rt. vezérigazgatójának is megküldöm azzal, hogy törekedjék annak megszervezésére, hogy az autópályák valamennyi felhajtója közelében lehessen matricát vásárolni.

Budapest, 2005. december 3.
Takács Albert sk.