Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6048/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
Több panasz érkezett hivatalomhoz, amelyekben a panaszosok azt sérelmezték, hogy egyes pénzügyi vállalkozások, a tőlük felvett kölcsönökre kiemelkedően magas – esetenként több száz százalékos mértékű – kamatot számítanak fel. E panaszok vizsgálatára nem terjedt ki hatásköröm. A probléma azonban az állampolgárok nagyobb csoportját érinti, ezért nem mellőzhettem annak vizsgálatát, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) a magas kamatozású gyorskölcsönöket nyújtó pénzügyi intézményeket fogyasztóvédelmi szempontból vizsgálata-e, ha igen, e vizsgálat(ok) során milyen megállapításokat tett, szükségesnek találta-e felügyeleti intézkedés(ek) alkalmazását, illetve azokat alkalmazta-e.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a PSZÁF Tanácsának elnökétől.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A vizsgálat megállapításai
1. Hatásköri kérdések 
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az Obtv. 16. § (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Előzőek alapján megállapítottam, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, mint az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv eljárásának, illetőleg intézkedéseinek vizsgálatára hatásköröm fennáll, így hivatalból folytattam le vizsgálatomat.
2. A vizsgálat érdemi megállapításai
A PSZÁF Felügyeleti Tanácsának elnöke válaszában az alábbiakról tájékoztatott. 
A magas kamatozású gyorskölcsönöket nyújtó pénzügyi vállalkozások által alkalmazott hiteldíj mértéke részben a szolgáltatás jellegéből adódik:
– a szolgáltatásnyújtás jellemzően ügynöki rendszerben történik, így magas az élőmunka tartalma, az ügynökök pedig a szerződéskötéskor és a törlesztések során is személyesen keresik fel az ügyfeleket;
– a folyósítás előtt nincs részletes hitelbírálat és nem szükséges az adósnak biztosítékot nyújtania, így kockázatosabb a kölcsönnyújtás, ezért magasabb a hiteldíj.
A „több száz százalékos kamatozás” valójában nem a kamatmértékre, hanem a teljes hiteldíj mutatóra (THM) értendő, amely magában foglalja a kamat mellett az egyéb költségeket is. A THM számítására vonatkozó szabályok ráadásul – a számítási metodikából adódóan – egy évnél rövidebb lejáratú ügyletek esetén jelentősen torzítanak.
A PSZÁF Felügyeleti Tanácsának elnöke arról is részletes tájékoztatást adott, hogy több vizsgálatot is folytatott az elmúlt öt évben az érintett pénzügyi intézményeknél, de e vizsgálatok fogyasztóvédelmi hiányosságokat nem tártak fel. A Felügyelet szerint önmagában a magas hiteldíj nem indokolta felügyeleti intézkedés megtételét, mivel az ügyfeleket megfelelően tájékoztatták a THM mértékéről, azt a hirdetések, szórólapok is tartalmazták.
Megkeresésemben arra is választ vártam, hogy a Felügyelet a szokásos piaci ártól jelentősen eltérő kamatozású kölcsönszerződéseket közérdekű kereset keretében megtámadta-e. A Felügyeleti Tanács elnöke válaszában rámutatott, hogy bár a Ptk. 209/B. § (1) bekezdése szerint a Felügyeletnek lehetősége van a tisztességtelen szerződési feltétel közérdekű kereset keretében történő megtámadására, de a Ptk. 209. § (4) szerint a tisztességtelen szerződési feltételre vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók a szolgáltatás és ellenszolgáltatás arányát meghatározó szerződési kikötésekre. Ezért a Felügyeletnek nincs lehetősége a szerződés tisztességtelen általános szerződési feltétel miatti megtámadására.
A szerződés uzsorás jellege miatt való megtámadási lehetőséggel kapcsolatban a Felügyeleti Tanács elnöke úgy nyilatkozott, hogy – a Ptk. 202. §-ára figyelemmel – két dolgot kellene a Felügyeletnek bizonyítania: egyrészt a szerződéses kikötések feltűnő aránytalanságát, másrészt, hogy a pénzügyi szolgáltató az ügyfél helyzetének kihasználásával kötött ki feltűnően aránytalan előnyt. Annak megítélése, hogy adott esetben kihasználta-e a szolgáltató az ügyfél helyzetét, csak a felek személyes körülményeinek teljes ismeretében lehetséges. A Felügyelet fogyasztóvédelmi tevékenysége körében azonban elsősorban a fogyasztók széles körét érintő kérdésekre összpontosít, nincs módja arra, hogy egyedi szerződéses jogviszonyban a felek személyes körülményeit vizsgálja. Minderre tekintettel a Felügyelet a szerződések esetleges uzsorás jellege miatt sem tett semmilyen intézkedést, nem nyújtott be közérdekű keresetet egy esetben sem.
Vizsgálatom során – a vonatkozó szabályozással és a Felügyelet fogyasztóvédelmi gyakorlatával kapcsolatban – a következőket állapítottam meg.
A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény 11/R. §-a szerint a PSZÁF hatáskörébe tarozik azon intézményekkel kapcsolatos fogyasztói panaszok vizsgálata, amely intézményekre a Pszáftv. 3. §-a szerint a Felügyelet hatásköre egyéb tekintetben is kiterjed. A Pszáftv. V. fejezete szerint a fogyasztói bejelentésekkel kapcsolatos eljárás a Felügyelet hatósági eljárásai közé tartozik, amelyre – megfelelő eltérésekkel – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
A fogyasztóvédelmi felügyelőségek eljárásáról hasonlóképpen rendelkezik a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény, amelynek 46. §-a szerint a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek eljárásában a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni.
A Ket. egyértelműen rögzíti az ügyfél jogait, amelyek közül az egyik legalapvetőbb, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság az ügyfél egyedi ügyében köteles eljárni. Ennek megfelelően a Felügyelet azon gyakorlata, miszerint a Felügyelet fogyasztóvédelmi tevékenysége keretében elsősorban a fogyasztók széles körét érintő kérdésekre összpontosít, vagyis nincs módja arra, hogy egyedi szerződés tekintetében a felek személyes körülményeit vizsgálja, alapvetően hibás. Ha a hozzá forduló panaszosok fogyasztóvédelmi tárgyú egyedi panaszait érdemben nem vizsgálja ki, sérül a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elve, valamint a panasz előterjesztéséhez való jog. Ez utóbbi ugyanis nem csak azt foglalja magában, hogy az állampolgár a panaszát benyújthatja az illetékes állami szervhez, hanem azt is, hogy a panaszt megfelelő eljárás keretében kivizsgálják és szükség szerint orvosolják.
A Felügyelet közérdekű keresetindítási lehetőségeivel kapcsolatban megállapítottam, hogy a vonatkozó szabályozás – a Ptk. hivatkozott rendelkezései – elvi szinten ugyan biztosítja a közérdekű keresetindítási lehetőséget, de a szabályozás egyes rendelkezései azt is eredményezik, hogy a pénzügyi szolgáltatások terén a fogyasztóvédelmi feladatokat is ellátó PSZÁF – hatékony eszközök hiányában – nem tudja fogyasztóvédelmi feladatát teljes körűen ellátni.
A fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/13/EGK tanácsi irányelv 7. cikke értelmében „a tagállamok a fogyasztók és a szakmai versenytársak érdekében gondoskodnak arról, hogy megfelelő és hatékony eszközök álljanak rendelkezésre ahhoz, hogy megszüntessék az eladók vagy szolgáltatók fogyasztókkal kötött szerződéseiben a tisztességtelen feltételek alkalmazását”. Ugyanezen cikk meg is határozza, hogy mit tekint megfelelő és hatékony eszköznek: olyan rendelkezéseket, „amelyek lehetővé teszik, hogy a nemzeti fogyasztóvédelmi jogszabályok szerint jogos érdekkel rendelkező személyek vagy szervezetek eljárást kezdeményezzenek a vonatkozó nemzeti jogszabály értelmében bíróság vagy közigazgatási hatóság előtt annak megítélésére, hogy a fogyasztókkal kötendő szerződésekben általános használatra kidolgozott szerződési feltételek tisztességtelenek-e, valamint megfelelő és hatékony eszközökkel élnek azért, hogy megszüntessék az ilyen feltételek alkalmazását”. 
Összességében tehát sem a vonatkozó szabályozás – így különösen a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény –, sem a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének gyakorlata nem biztosít megfelelő garanciákat a pénzügyi szolgáltatásokat igénybe vevő ügyfelek fogyasztói jogainak hatékony védelmére. Mindez a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság elvével, panasz előterjesztéséhez való joggal, valamint – közvetetten – az ügyfelek tulajdonhoz való jogával összefüggő visszásságot okoz, egyúttal ellentétes a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/13/EGK tanácsi irányelv 7. cikkében rögzített követelményekkel is.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok a Ptk. és a Pszáftv. rendelkezéseire, valamint a PSZÁF gyakorlatára vezethető vissza, az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a pénzügyminiszternek, az igazságügyi és rendészeti miniszternek, valamint a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa elnökének, hogy fontolják meg a vonatkozó jogszabályok módosításának, kiegészítésének olyan előkészítését, amely megfelelő és hatékony védelmet biztosít a pénzügyi intézmények ügyfelei számára a fogyasztói jogaik érvényesítéséhez; az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján pedig ajánlom a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa elnökének, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a Felügyelet a Pszáftv. és a Ket. rendelkezéseivel összhangban ne csak „a fogyasztók széles körét érintő kérdésekre” összpontosítson, hanem minden egyedi és megalapozott fogyasztói panasz esetében folytasson le érdemi vizsgálatot.

Budapest, 2007. január 31.

Takács Albert sk.