Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6035/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindulása
A panaszos beadványában Sárbogárd Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala jegyzői hatáskörben eljáró Gyámhatósága (a továbbiakban: gyámhatóság) és Sárbogárd Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatal Városi Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) eljárását sérelmezte. 
A panaszos előadta, hogy a gyámhatóság volt feleségénél elhelyezett tíz éves gyermekét – a panaszos kérelmére lefolytatott eljárásban – védelembe vette. A határozatot a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) eljárási hibákra hivatkozva megsemmisítette, a hatóságot 2005. június 27-én új eljárásra utasította. A beadvány szerint az új eljárás során a panaszos hivatalomnál 2005. november 29-én iktatott beadványáig még nem született határozat.
A panaszos sérelmezte azt is, hogy 2004 decemberétől több alkalommal jelezte a gyámhivatalnál, hogy gyermekével való apai kapcsolattartása meghiúsult, kérte az elmaradt kapcsolattartások pótlását. A beadvány szerint a panaszos kérelmeire a gyámhivatal csupán egy alkalommal, 2005. február 25-én hozott határozatot. 
A beadvánnyal kapcsolatban alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmek gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A jegyzőtől és a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

A megállapított tényállás
A panaszos és volt felesége házasságából egy leány (1991.) és egy fiúgyermek (1995.) született. A szülők 1999-es válásakor a bíróság mindkét gyermeket az édesanya gondozásába helyezte. A panaszos gyermekelhelyezés megváltoztatása tárgyában pert indított. A bíróság 2004. június 15-én jogerőre emelkedett ítéletével a leánygyermeket az apánál helyezte el. Az apai kapcsolattartás végrehajtása tárgyában 2001. óta jár el a gyámhivatal.

I. Védelembe vétel
2005. február 11-én a panaszos a gyámhatóságon bejelentette, hogy volt felesége és annak élettársa közötti naponta ismétlődő veszekedések, a család anyagi helyzete miatt gyermeke veszélyeztetett helyzetben van, kérte a védelembe vételi eljárás lefolytatását.
A gyámhatóság a sárbogárdi Családsegítő és Gyermekjóléti Szolgálattól (a továbbiakban: gyermekjóléti szolgálat) javaslatot kért védelembe vétellel kapcsolatban, a gyermekről orvosi és iskolai, az anyáról orvosi véleményt kért. 
A gyámhatóság 2005. február 16-án az ügyintézési határidőt 30 nappal meghosszabbította. 
Az iskola gyermekvédelmi felelősének tájékoztatása szerint a gyermek tanulmányi munkája jó, tisztán, gondozottan jár iskolába, édesanyja a szülői értekezleteken részt vesz, rendszeresen érdeklődik a gyermek tanulmányi munkájáról. A gyermekorvos nem talált a kiskorú veszélyeztetettségére utaló körülményt. Az anya nem állt pszichiátriai kezelés alatt.
A gyermekjóléti szolgálat családgondozója az anya és élettársa között kialakult súlyos konfliktushelyzet miatt javasolta a gyermek védelembe vételét.
Az ügyintéző az eljárás során tanúként meghallgatta a gyermek osztályfőnökét, az anyát és élettársát, a gyermek vizsgálatára pszichológus szakértőt rendelt ki. A szakértő ugyancsak az anya és az élettársa között megromlott kapcsolat miatt javasolta a gyermek védelembe vételét. 
A gyámhatóság 2-2633/19/2005. számú, 2005. május 13-án kelt határozatával a gyermeket védelembe vette. A határozatot az anya megfellebbezte, azt a megyei gyámhivatal – eljárási hibákra hivatkozva – 1571-1/2005. számú, 2005. június 27-én kelt határozatával megsemmisítette, az első fokon eljáró gyámhatóságot új eljárás lefolytatására utasította. A másodfokú határozatot a gyámhatóságnál 2005. június 30-án iktatták.
Az új eljárás során a gyámhivatal 2005. július 26-án kérte fel a gyermekjóléti szolgálatot környezettanulmány készítésére és védelembe vételi javaslat tételre. A gyámhatóság ekkor kért tájékoztatást a gyámhivataltól az apai kapcsolattartásról is. Időközben az anya és élettársa közötti kapcsolat rendeződött, a családgondozó a védelembe vételt már nem javasolta.
A gyámhatóság ismételten meghallgatta az anyát, a családgondozót, a panaszos által meghatalmazott ügyvédet, a gyámhivataltól bekérte a kapcsolattartás során készült dokumentumokat. A panaszos ügyvédje kérte, hogy az ügyben másik, elfogulatlan családgondozót rendeljen ki a gyámhatóság. A gyámhivatal tájékoztatása szerint az apai kapcsolattartás 2001-től problémás.
A gyámhatóság a gyermek vizsgálatára 2005. október 10-én pszichológus szakértőt rendelt ki, ezzel egyidejűleg eljárását felfüggesztette. 2005. november 10-én a gyámhatósághoz érkezett szakvélemény szerint a gyermeket, az anya és az apa között a kapcsolattartás miatt kialakult konfliktushelyzet veszélyezteti.
A gyámhatóság 2-2633/49/2005. számú, 2005. november 30-án kelt határozatával az apai kapcsolattartás során felmerülő veszélyeztető tényezők miatt a gyermeket védelembe vette. A határozatot a panaszos és volt felesége is megfellebbezte, azt a megyei gyámhivatal 06630-4/2006. számú, 2006. január 19-én kelt határozatával helybenhagyta.

II. Kapcsolattartás
Az apai kapcsolattartás végrehajtása tárgyában a gyámhatóságnál 2001. óta folyik eljárás. Tekintettel arra, hogy az Obtv. 17. § (4) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz a jogerős határozat közlésétől számított egy éven belül lehet fordulni, vizsgálatomat a panaszos beadványának hivatalomhoz érkezését (2005. november 29.) megelőző egy év hatósági eljárásaira terjesztettem ki.
A panaszos 2004. november 29-én jelezte a gyámhivatalnál, hogy volt felesége a gyermekével november 26-án esedékes kapcsolattartást meghiúsította. A panaszos utazási költségtérítést, a gyermek anyjának figyelmeztetését és – mivel úgy látta, hogy fia zaklatott lelkiállapotban van – a gyermek pszichológiai vizsgálatát kérte. 
A panaszos december 9-én tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy volt feleségével nem tudott a karácsonyi kapcsolattartásról megállapodni, kérte, hogy a gyermek anyját erről nyilatkoztassák. Az anya a december 17-ei jegyzőkönyvbe foglalt meghallgatásakor kijelentette, hogy fiát sem a karácsonyi, sem a rendes kapcsolattartásra nem engedi el az édesapjához. Az ügyintéző még aznap megküldte az anyával felvett jegyzőkönyvet a panaszosnak. Válaszában a panaszos gyermeke védelembe vételét, költségtérítést és – figyelemmel arra, hogy a gyámhivatal az anyát a kapcsolattartás meghiúsítása miatt 4-206/5/2004. számú, 2004. január 30-án kelt határozatával már figyelmeztette – az anya bírsággal való sújtását kérte. 
2005. január 4-én a panaszos jelezte a gyámhivatalnak, hogy a karácsonyi kapcsolattartás elmaradt.
Az anyát január 11-én nyilatkoztatta a gyámhivatal. Az anya kijelentette, hogy „….a kapcsolattartásokat mindaddig nem teszem lehetővé, ameddig a gyermek azt nem akarja. Kijelentem, hogy Marcell nem akar az apjával és a testvérével találkozni, én őt a kapcsolattartás gyakorlásában nem akadályozom…”
A panaszos február 1-jén ismét kérte a gyámhivatalt költségtérítés megítélésére, illetőleg az anya bírságolására.
A gyámhivatal 4-229/10/2005. számú, 2005. február 25-én kelt határozatával az anyát figyelmeztette magatartásának következményeire. Ugyanezen a napon a hatóság 4-229/11/2005. számú határozatával az anyát 21.252 forint költségtérítésre kötelezte. 
A költségtérítésre kötelező határozatot a panaszos és volt felesége is megfellebbezte. A megyei gyámhivatal 111-4/2005. számú határozatával az első fokú döntést megváltoztatta, az anyát 10.626 forint költségtérítésre kötelezte. 
Az apai kapcsolattartás március 3-án ismét elmaradt. Az apa ezt követően többször jelezte, hogy az anya, ha egyáltalán elengedi a gyermeket a kapcsolattartásra, azt nem a bírói ítéletben foglaltaknak megfelelően teszi. A gyámhivatal május 25-én ismét jegyzőkönyvben nyilatkoztatta az anyát.
A panaszos július 6-án jelezte, hogy a nyári kapcsolattartásra a gyermeket nem a lakóhelyéről, hanem Nyíregyházáról, az anyai nagyszülőktől tudta elvinni. A panaszos költségtérítést, bírságolást kért.  Az anya jelezte, hogy a nyári kapcsolattartás után a panaszos a gyermeket nem lakóhelyére, hanem Nyíregyházára vitte vissza, kérte az apa figyelmeztetését. 
A panaszos – ügyvédje útján – szeptember 23-án és 30-án és december 10-én ismételten jelezte a kapcsolattartások elmaradását, végrehajtást kért.  Az anyát a gyámhivatal november 17-én meghallgatta.
A panaszos november 24-én a megyei gyámhivatalnál panaszt tett a gyámhatóság és a gyámhivatal eljárására. A megyei gyámhivatal – az iratok fénymásolatának bekérésével egyidejűleg – kérte a gyámhivatal vezetőjének nyilatkozatát arra vonatkozóan, hogy az ügyben elfogulatlanul tud-e eljárni. A gyámhivatal vezetője nyilatkozott, hogy hivatalával szemben kizárásra okot adó körülmény nem áll fenn. A megyei gyámhivatal 2005. december 22-én az eljárásból a sárbogárdi gyámhivatalt kizárta, ügyintézésre a székesfehérvári gyámhivatalt jelölte ki. A panaszos időközben pert indított fia elhelyezése megváltoztatása tárgyában.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról (Áe.) [Hatályos 2005. X. 31-ig]
7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be. (3) A felfüggesztést elrendelő határozat ellen fellebbezésnek van helye.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.) [Hatályos: 2005. XI. 1-jétől]
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg.
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. (2) Kiskorú ügyfél esetében, továbbá ha életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja, vagy ha a közbiztonság érdekében egyébként szükséges, az érdemi határozatot soron kívül kell meghozni.
71. § (1) A hatóság - a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés).

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
68. § (1) Ha a szülő vagy más törvényes képviselő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével megszüntetni nem tudja, vagy nem akarja, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése a családi környezetben mégis biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) [Hatályos: 2005. XII. 31-ig.]
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (4) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság behajtására az Áe. 79. §-ában foglaltakat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti, adóügyi hatáskörben eljáró jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt. (5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn. (6) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye. (7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.
84. § (1) A jegyző a Gyvt. 17. §-ának (2) bekezdésében foglalt szervek, személyek jelzése, kezdeményezése, javaslata alapján köteles a védelembe vétel iránti eljárást hivatalból lefolytatni.

A vizsgálat megállapításai
I. A gyermek védelembe vétele tárgyában indult eljárás vizsgálata során megállapítottam, hogy a megismételt eljárásban a gyámhatóság a tényállást teljes körűen tárta fel. A gyermekjóléti szolgálattól javaslatot és környezettanulmányt kért, beszerezte a gyámhivataltól a kapcsolattartás végrehajtása tárgyában keletkezett iratokat, személyesen meghallgatta az anyát, a családgondozót, a panaszos ügyvédjét, pszichológus szakértőt rendelt ki. A gyámhivatal megítélése szerint a gyermek a konfliktusos apai kapcsolattartások miatt került veszélyeztetett helyzetbe, védelembe vételét emiatt rendelte el. Ahogyan arra a megyei gyámhivatal a másodfokú határozatában rámutatott, a gyámhivatal a Gyer. 33. § (5) bekezdése alapján nem kezdeményezte a gyermek védelembe vételét, de az eljárást a gyámhatóság a Gyer 84. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazása alapján hivatalból is lefolytathatta. 
Megállapítottam, hogy az első és másodfokon eljáró hatóság a gyermek védelembe vételét a hatályos jogszabályok alapján rendelte el, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott. 
Megállapítottam azt is, hogy a megismételt eljárásban a gyámhivatal a másodfokú határozat kézhezvételét követően mintegy egy hónap múlva kezdte meg eljárási cselekményeit. Megállapítottam, hogy az eljárás elhúzódását csak részben okozta az, hogy a gyámhatóság szükségesnek tartotta a gyermek ismételt szakértői vizsgálatát és a szakvélemény beérkezéséig nem tudott döntést hozni. Megállapítottam, hogy a gyámhatóság az új eljárást indokolatlanul késedelmesen kezdte meg, ezzel a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggésben visszásságot okozott. 

II. Az általam vizsgált időszakban a panaszos elsőként 2004 novembere végén jelezte a  kapcsolattartás meghiúsulását. Ekkor kérte gyermeke pszichológiai vizsgálatát is. December elején a panaszos kérte, hogy gyermeke anyját a hatóság nyilatkoztassa a karácsonyi kapcsolattartásról. A panaszos volt felesége jegyzőkönyvbe foglalt nyilatkozatában kijelentette, hogy nem engedi el a gyermeket kapcsolattartásra. A panaszos az anya nyilatkozatának megismerése után már gyermeke védelembe vételét is kérte. 
A gyámhivatal nem hozott határozatot a panaszos gyermeke pszichológiai vizsgálatát indítványozó kérelméről, a védelembe vételi eljárás lefolytatására vonatkozó kérelmet pedig nem tette át a gyámhatósághoz.
A gyermek anyját a gyámhivatal 2004. január 30-án már figyelmeztette magatartása következményeire. Tekintettel arra, hogy az anya jegyzőkönyvbe mondta, hogy nem kíván eleget tenni a bíróság által szabályozott kapcsolattartásnak, a gyámhatóság jogszerűen sújthatta volna bírsággal, illetőleg kötelezhette volna költségtérítésre. A hatóság az anyát azonban csak 2005 februárjában – a panaszos ismételt jelzéseit követően – figyelmeztette, illetőleg ekkor kötelezte költségtérítésre is.  
A panaszos folyamatos jelzéseire, melyben vagy arról tájékoztatta a gyámhivatalt, hogy volt felesége meghiúsította, vagy nem a bírósági ítélet szerint biztosította a kapcsolattartást, a gyámhivatal mindössze annyit tett, hogy jegyzőkönyvben nyilatkoztatta az anyát, amit – észrevételtételre – megküldött a panaszosnak. 2005 februárjától december 22-ei kizárásáig a gyámhivatal az apai kapcsolattartás végrehajtása érdekében egyetlen határozatot sem hozott. 
Megállapítottam hogy a gyámhivatal mulasztása ugyancsak a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okozott, ugyanakkor sértette a gyermek családi kapcsolathoz fűződő jogát is, a határozathozatal mellőzése pedig a jogorvoslathoz való alkotmányos jog sérelmét keletkeztette.
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján 

Kezdeményezem:
– Sárbogárd Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatala jegyzőjénél és Sárbogárd Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatal Városi Gyámhivatala vezetőjénél, hogy a jövőben határozataikat a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben előírt határidőben hozzák meg.
– Sárbogárd Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatal Városi Gyámhivatala vezetőjénél, hogy a jövőben az ügyfelek kérelméről a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 71. § (1) bekezdése szerint érdemben döntsön. 

Budapest, 2006. május 17.

Takács Albert sk.