Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 6033/2005. számú ügyben

Előadók: dr. Illisz László 
dr. Hajas Barnabás
A vizsgálat megindítása
A panaszos, a Magyar Televízió Közalapítvány civil kurátoraként panasszal fordult hivatalomhoz azt sérelmezve, hogy a „Magyar Televízió Rt. [(a továbbiakban: MTV Rt.)] műsorszolgáltatásából a 16 év alatti korosztály nem, vagy alig részesül”. A panaszos azt is kifejtette, hogy az MTV Rt. a reggeli műsorsávban kizárólag politikai műsorszámot tesz közzé. Szerinte az MTV Rt. nem teljesíti a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) 23. § (4) bekezdésének b) pontjában, valamint az MTV Rt. Közszolgálati Műsorszolgáltatási Szabályzatában (a továbbiakban: KMSZ) megállapított, kiskorúakkal kapcsolatos kötelezettségeit.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a gyermekek védelemhez (Alkotmány 67. § (1) bekezdés), a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § (1) bekezdés) sérelmének, valamint az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés) elmulasztásának, illetve ezek közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el. Ennek során az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) és az MTV Rt. elnökét vizsgálat tartására kértem. Ezen kívül szükségesnek tartottam média szakértő közreműködését igénybe venni, akitől az MTV 1-en jelentkező gyermekműsorok médiapiaci és médiaszociológiai hatásának elemzését kértem.

A megállapított tényállás
Az ORTT elnöke – a megkeresésemben foglalt kérésem ellenére – nem vizsgálta meg, hogy „az MTV Rt. megfelelő figyelmet fordít-e a kiskorúak testi, lelki és erkölcsi fejlődését, érdeklődését szolgáló, ismereteit gazdagító műsorszámok bemutatására?„Maradéktalanul teljesülnek-e az MTV Rt. Közszolgálati Műsorszolgáltatási Szabályzatában foglalt, kiskorúakkal kapcsolatos kötelezettségei?”
Az ORTT elnöke arról tájékoztatott, hogy az ORTT Műsorfigyelő és -elemző Igazgatósága két alkalommal készített átfogó elemzést kifejezetten gyermekműsorok kapcsán. Volt olyan vizsgálata is, amely érintőlegesen foglalkozik gyermekműsorokkal. 1998 óta – többek között – az ifjúságnak szánt műsorok arányait követi figyelemmel az ORTT és az MTA-ELTE Kommunikációelméleti Kutatócsoport kooperációjában végzett, „A magyarországi országos tévécsatornák műsorkínálata” megnevezésű kutatássorozat. A vizsgálat eredményeit tartalmazó tanulmányt az ORTT évente – országgyűlési beszámolójában és internetes honlapján – közzéteszi.
„[Az ORTT 2004. első felében célvizsgálatot folytatott] a hétvégi délelőtti gyermeksávban sugárzott műsorok elemzése tárgyában. Az öt vizsgált csatorna között az MTV1 is szerepelt. A mintában szereplő négy nap tapasztalatai szerint e csatorna hétvégi délelőtti műsorkínálata viszonylag alacsony hányadban tartalmazott gyermek- és ifjúsági műsorokat. Ugyanakkor az 51 vizsgált műsorszámból mindössze egyhez lett volna szükséges szülői felügyelet, tehát korhatár nélküli műsorokat sugárzott az MTV1.” Az ORTT elnöke a hivatkozott vizsgálatokról készült tanulmányokat és országgyűlési beszámolókat megküldte részemre.
Az MTV Rt. elnökétől kapott tájékoztatás szerint az MTV Rt. elsősorban szervezeti felépítésével, valamint a műsorstruktúrájában megjelenő koncepcióval és műsorszámokkal juttatja kifejezésre a kiskorúak testi, lelki és erkölcsi fejődéséhez való jogát, érdeklődését, ismereteit gazdagító műsorszámok bemutatására fordított figyelmét.
Az MTV Rt. 2005-ben szervezeti és műsor strukturális módosításokat vezetett be. Ennek eredményeként a Művelődési Főszerkesztőségen belül létrejött Gyermek- és Ifjúsági Szerkesztőség kidolgozta a gyermek- és ifjúsági műsorok új koncepcióját, és megkezdte ennek megvalósítását. (Ennek szükségességét az indokolta, hogy „[…] a 21. század elejére teljesen megváltozott a médiapiac, és megváltoztak a nézői szokások. A szóban forgó korosztály »célközönségévé« vált egy sor médiavállalkozásnak: az országos, földi sugárzású kereskedelmi csatornák mellett megjelent egy sor tematikus, csak és kifejezetten gyereknézők érdeklődésére számot tartó tévécsatorna. Mivel ezek műsoridejük jelentős részében a lehető legolcsóbb programokkal, azaz vásárolt (többségében külföldi) rajzfilmekkel szórakoztatják nézőiket, – amelyeknek tudat beszűkítő voltáról, hamis realitásképéről részletesen értekezik az ezzel foglalkozó hazai és nemzetközi szakirodalom –, a[z MTV Rt.] gyermek- és ifjúsági műsorpolitikáját gyökeresen más alapon kellett megszervezni. A köztelevízió feladata, hogy saját gyártású műsorai révén a magyar gyerekeknek elsősorban róluk szóló, a magyar kultúrában, környezetben, élményekben gyökerező műsorokat készítsen. Kiemelten fontosnak tartj[á]k, hogy műsorai révén a[z MTV Rt.] ráerősítsen az iskolai oktatásban megjelenő – általánosságban elfogadott – értékekre, sőt, ezen felül támogassa a tehetség, a kezdeményezőképesség kibontakozását is.”
A tájékoztatás tartalmazta azt is, hogy az MTV Rt. korszerű, a fiatal nézők figyelmét megragadni képes műsorok létrehozására és sugárzására törekszik. Az illetékes szerkesztőség számos – a kiskorúak testi, lelki és erkölcsi fejlődését, érdeklődését szolgáló, ismereteit gazdagító műsorszámokkal kapcsolatos – terve, elképzelése mellett „szembe kell nézni azzal a ténnyel is, hogy a gyerek- és ifjúsági műsorok drágák: a felnövekvő generációk vizuális kultúráját meghatározó műsorokon nem lehet takarékoskodni, ezeknek képileg igényesnek és a fantázia működését elősegítőnek kell lenniük. Pénz hiányában azonban egyetlen felelős szerkesztői, műsorkészítői hozzáállás lehetséges: a rendelkezésre álló kevés anyagi eszközből inkább kevesebb, de némiképp igényesebb műsor készül.”
Az MTV Rt. elnöke arra a kérdésemre, miszerint „miként teljesülnek az MTV Rt. [KMSZ-ében] foglalt, kiskorúakkal kapcsolatos kötelezettségei?” a következőket válaszolta: „Előre kell bocsátani, hogy a[z MTV Rt.] KMSZ-e jól tükrözi a magyar társadalomnak, azon belül kiemelten a politikának a gyerekekkel és a fiatalokkal kapcsolatos általános gyakorlatát: a Társadalomintegráció fő témái között a tizenhatból a tizedik a gyerekekre és fiatalokra vonatkozó passzus, a Műsorszolgáltatás tíz pontja között pedig a kilencedik helyen szerepelnek a Kiskorúakkal kapcsolatos kötelezettségek (ennél hátrább már csak a fogyatékossággal élő személyekkel kapcsolatos kötelezettségek sorolódtak, előttük szerepeltek viszont a körzeti adások, a nemzeti és etnikai kisebbségek, valamint a vallások). Teljesen egyértelmű, hogy a[z MTV Rt.] KMSZ-e nem televíziós szakmai, hanem »külső« szempontok alapján foglalkozik a gyermek- és ifjúsági nézői rétegekkel. A[z MTV Rt.] jelenleg a KMSZ. I./9./b-d. pontjainak maradéktalanul eleget tesz. A KMSZ. I./9./a. pontjával kapcsolatban el kell ismerni, hogy – elsősorban külső körülmények, nevesítve: elégtelen költségvetési források miatt – csak részlegesen teljesíti kötelezettségét.”
Az MTV Rt. elnöke részletesen ismertette a 3-18 éves korosztálynak szóló műsoraikat, valamint statisztikai adatokkal alátámasztva bemutatta, miként változott a gyermek- és ifjúsági műsorok aránya a műsorstruktúrában. Ez ugyan mindössze a műsoridő mintegy 5 %-a, valójában a 2005. évi műsorstruktúra-váltás óta emelkedő arányt mutat.
Az MTV Rt. elnöke a gyermek- és ifjúsági korosztálynak megfelelő időpontra vonatkozó kérdésemre az alábbiakat válaszolta:
„A hazai és nemzetközi gyakorlat egyaránt azt mutatja, hogy a gyermek- és ifjúsági műsorok számára a következő időpontok a legalkalmasabbak:
- hétköznap délután 15.00 és 18.00 óra között,
- a hétköznap kora esti időpont (18.30),
- valamint a hétvége reggel és délelőtt (07.00-től 10.00-ig, 11.00-ig), illetve a késő délután, kora este (17.00 és 19.00 óra között).
Szakmai szempontból természetesen a legfontosabb a hétvége lenne, azonban a szombat és vasárnap reggeli műsorsávban jelenleg – a Magyar Televízió Közalapítvány Kuratóriuma által megkötött szerződés alapján –, […] politikai műsorszám szerepel. […]”

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

A vizsgálat megállapításai
I. Elsőnek hatáskörömet vizsgáltam az ügyben. Az OBH 4170/2004. számú ügyben – mint közszolgáltatást végző szervet – már vizsgáltam a Magyar Televízió Rt.-t. Az MTV Rt.-t érintő vizsgálati hatáskörömet a következőkkel indokoltam: „Elsőként tehát azt vizsgáltam, hogy közszolgálati műsorszolgáltatók eljárására, döntéseire, vagy ezek elmaradására kiterjed-e az ombudsman vizsgálati jogosultsága. Amint azt az OBH 6501/2001. számú ügyben kifejtettem, az Obtv. hivatkozott 29. § (1) bekezdése csak a hatóság fogalmát határozza meg pontosan. Ezen túlmenően »az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket«, különösen pedig azokat, amelyek esetében az érintettnek nincs reális lehetősége annak megválasztására, hogy az igényelt szolgáltatást kitől vegye igénybe, tekintettel arra, hogy »azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.« Mindezekre tekintettel, valamint a közszolgálati műsor és a közszolgálati műsorszám Médiatv. 2. § 18-19. pontjaiban meghatározott fogalmára is figyelemmel megállapítottam, hogy hatásköröm kiterjed a közszolgálati műsorszolgáltatók – mint közszolgáltatást végző szervek – eljárásának vizsgálatára.” 

II. Ezt követően megállapítottam, hogy önmagában az a tény, miszerint az ORTT megkeresésemre, nem teljes körűen és nem érdemben válaszolt, alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza. Arra tekintettel azonban, hogy az MTV Rt. elnökének tájékoztatása alapján vizsgálatomat megalapozottan befejezhettem, az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság olyan csekély fokú volt, hogy a további vizsgálatot ez irányban, valamint az ombudsmani intézkedést mellőztem. 

III. Abból indultam ki a következőkben, hogy az MTV Rt. elnöke részemre adott válaszában maga is elismerte, hogy – elsősorban az elégtelen költségvetési források miatt – a KMSZ I. 9. a) pontjában foglalt kötelezettségét nem teljesíti, a „szakmai szempontból legfontosabb” hétvégi időpontokban nem tud gyermek- és ifjúsági műsorokat közzétenni.
Az Alkotmány 16. §-a értelmében „a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit”. Az Alkotmány azonban nem határozza meg a 16. § alapján szükséges védelem és gondoskodás jogintézményeit és mértékét. „Az alkotmányi előírások megvalósítása – számos feltételtől függően – változó és folyamatos törvényhozási, kormányzati, önkormányzati és társadalmi feladat [… a] törvényi intézkedéseknek széles skálája van, s a különböző szabályozási módok közül a jogalkotó – az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva – szabad belátása szerint választhat” (422/B/1991. AB határozat). Az Alkotmánybíróság tehát nem ismeri el alapjogként az Alkotmány 16. §-ában foglalt tételt, hanem azt államcélnak tekinti, ekként önmagában az Alkotmány 16. §-ával összefüggő visszásságról nem beszélhetünk. Nem mellékes azonban, hogy a jogalkotó, valamint az egyes állami szervek a Médiatv.-ben, valamint a KMSZ-ben meglehetősen pontosan meghatározták, hogy mi módon kell(ene) az MTV Rt.-nek e kötelezettségét teljesítenie. Vizsgálatom kulcskérdése azonban nem az volt, hogy tulajdonítható-e bármilyen kötelező erő az Alkotmány 16. §-ának, hanem az volt, hogy van-e alkotmányjogi relevanciája annak, ha egy szerv bármilyen okból nem valósítja meg a jogalkotó által „aprópénzre váltott” államcélokat, vagyis a megvalósítás mikéntjét részletező szabályokat – bármely okból – nem teljesíti. 
Ezen kérdés tisztázásában pedig mellékes, hogy alapjog, vagy valamely államcél megvalósítására irányuló szabály, esetleg azokkal csak távoli kapcsolatban álló szabály teljesítése marad-e el: a végrehajtásra irányuló jogszabályban megállapított kötelezettség teljesítésének elmaradása objektíve alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon.
Ezen túlmenően az Alkotmány 67. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A gyermek gondoskodáshoz való joga azonban nem kizárólag a szociális gondoskodást jelenti, hanem azon messze túlmutat. Gyermekeink megfelelő fejlődéséhez elengedhetetlen, hogy igényes, a XXI. század audió-vizuális technikájára és a globalizáció kihívásaira választ adó, nemzeti kultúránk értékeit figyelembe vevő gyermek- és ifjúsági műsorok kerüljenek a médiába. Ennek hiányában, ugyanis gyermekeink (és az eljövendő generációk) behozhatatlan (gazdasági és társadalmi) hátrányba kerülnek azon kortársaikkal szemben, akiknek megadatik, hogy ilyen műsorok befogadói (nézői) legyenek.
Túlzás nélkül kijelenthetjük, hogy mindebben az elektronikus médiumoknak, mindenekelőtt pedig a közszolgálati televízióknak és rádiónak kiemelkedő szerepe és felelőssége van, melynek azonban kellő forrás hiányában nem, vagy csak igen csekély arányban tudnak eleget tenni. Úgy is összefoglalhatnám, hogy a feladat megjelölését nem kísérte az annak megfelelő források hozzárendelése.
Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy mivel az MTV Rt. – döntően költségvetési okokból – a szakmailag indokoltnak tartottnál kevesebb gyermekműsort készít, a jogállamiság elvével, az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint a gyermek gondoskodáshoz való jogával, és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza. 

IV. Jelen vizsgálatomnak még érintőlegesen sem célja az MTV Rt. valamint a Magyar Televízió Közalapítvány jogrendszerben elfoglalt helyének elemzése. Nem tekinthetek el azonban attól, hogy felhívjam a figyelmet arra, hogy – amint azt az MTV Rt. elnökének válasza is kiemelte – a gyermekek szempontjából kiemelkedő jelentősége van a hétvégi délelőtti műsoridőnek. Az MTV Rt. ebben az időszakban azonban nem sugároz gyermekeknek szóló műsorszámot, annak ellenére, hogy az MTV Rt.-t KMSZ-éből eredő kötelezettség terheli arra, hogy műsorszolgáltatása során rendszeresen és számukra kedvező időpontban programot biztosítson a gyermek- és ifjúsági korosztályok részére. Azzal, hogy az MTV Rt. ezen kötelezettségét megszegi, ugyancsak a jogállamiság elvével, az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint a gyermek gondoskodáshoz való jogával, és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggő visszásság közvetlen veszélye keletkezik.

V. Megállapítottam azt is, hogy az ORTT kezelésében álló Műsorszolgáltatási Alap (a továbbiakban: Alap) – a honlapján található információk szerint – 2003. évben (a fogyatékkal élők integrált társadalmi létének előkészítésével, a felnövő generációk gondolkodásmódjának alakításával foglalkozó gyermek- és ifjúsági televíziós műsorszámok készítésének támogatására) kettő; 2005. évben pedig (a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma kötelezettségvállalására pályázati felhívást bocsát ki hazai alkotók gyermek- és ifjúsági tárgyú irodalmi műveinek televíziós feldolgozása készítésének támogatására) egy pályázatot írt ki. Ezen pályázatok eredményeként összesen 16 pályázati kérelem részesült támogatásban. Úgy vélem, hogy a magyarországi televíziózásban bemutatott gyermek- és ifjúsági műsorok számához képest a támogatott műsorszámok aránya alacsony. Amint az jelentésem III. pontjából is kitűnik, kiemelkedő jelentőségűnek tartanám, hogy színvonalas és korszerű gyermek- és ifjúsági műsorok készüljenek valamennyi műsorszolgáltató, így az MTV Rt. adásaiba. Sajnálatos módon erre nem pusztán a műsorszolgáltatók forrásai nem elegendőek, hanem az Alap – költségvetésének korlátai miatt – sem tud elegendő támogatást nyújtani. Ez a – döntően pénzügyi okokra visszavezethető – helyzet szintén alkalmas tehát arra, hogy a gyermek gondoskodáshoz való jogával, és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggő visszásságot okozzon.

Intézkedéseim
Korábban már több jelentésemben tettem – az Obtv. 25. §-a alapján – javaslatot a Médiatv. módosítására. Tekintettel arra, hogy azokat jelen jelentésem is alátámasztja, a Médiatv. módosítására irányuló korábbi javaslataimat változatlanul fenntartom, azt megismételni nem kívánom.
Az Obtv. 25. §-a alapján – jelen jelentésemre hivatkozva – javaslom az Országgyűlésnek, hogy vizsgálja felül a közszolgálati műsorszolgáltatók finanszírozásának rendszerét annak érdekében, hogy azok maradéktalanul elláthassák törvényi kötelezettségüket.
Az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem az ORTT-nél, úgy is, mint a Műsorszolgáltatási  Alap kezelőjénél, hogy vizsgálja meg, miként lenne biztosítható, hogy az MTV Rt. a Médiatv.-ből, és a KMSZ-ből eredő, gyermekeknek és az ifjúságnak szóló műsorok készítésével, illetve adásba kerülésével kapcsolatos kötelezettségét teljesíteni tudja, az ehhez szükséges intézkedéseket pedig tegye meg.
Az Obtv. 21. §-a alapján ugyancsak kezdeményezem a Magyar Televízió Közalapítvány Kuratóriumánál, hogy vizsgálja meg, miként lenne biztosítható, hogy hétvégén, a délelőtti műsorsávban gyermekeknek szóló műsorszámokat is bemutathasson az MTV Rt. 

Budapest, 2006. december 

Takács Albert sk.