Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
adatvédelmi biztos
Jelentése
az OBH 5910/2005. számú ügyben
Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Egy társadalmi szervezet elnöke panasszal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, amelyben azt sérelmezte, hogy a Magyar Televízió Rt. „Apa csak egy van” című filmsorozata 2005. szeptember 6-i adásának egyik jelenetében fiatalok kábítószeres cigarettával kínálták egymást, majd látható volt, ahogy élvezettel „elszívták a jointot”. A panaszos ezt követően az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) panaszbizottságához fordult, amely hatásköre hiányában a beadványt áttette az ORTT-hez. A panasz szerint az ORTT nem indított közigazgatási eljárást, arra hivatkozva, hogy a „filmben megjelenő részletek nem érinthették hátrányosan a kiskorúak erkölcsi fejlődését […] önmagában a marihuánás cigaretta megjelenése nem indokolja a magasabb korhatári kategóriát, valamint a filmben nem jelennek meg a kábítószer-fogyasztás előnyei sem”. A panaszos az ORTT eljárását és döntését is sérelmezte.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a panasz előterjesztéséhez (Alkotmány 64. §), a gyermekek védelemhez (Alkotmány 67. § (1) bekezdés), a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § (1) bekezdés) sérelmének, valamint az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés) elmulasztásának, illetve ezek közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, a panasz alapján vizsgálatot rendelt el az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese. Annak eredményes befejezése érdekében az ORTT elnökét vizsgálat tartására, valamint iratok megküldésére kérte.

A megállapított tényállás
Megállapítottam, hogy a panaszban foglaltakkal ellentétben a sérelmezett műsorszám pontosan „Az apa csak egy van” című francia film (és nem filmsorozat, eredeti címe: Père et fils) volt, amelyet az M-RTL Televízió Zrt. (a továbbiakban: RTL-Klub) vetített.
A panaszos 2005. szeptember 7. napján panasszal élt az ORTT Panaszbizottságához (a továbbiakban: Panaszbizottság) azt kifogásolva, hogy a koradélutáni filmben bemutatott, kábítószer-fogyasztás hátrányosan befolyásolja a kiskorúak személyiségfejlődését.
A Panaszbizottság a panaszt hatásköre hiányára hivatkozva, további vizsgálatra megküldte az ORTT-nek. Az ORTT elnökétől kapott tájékoztatás szerint az áttétel a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) 48. § (2) bekezdése alapján kiadott panaszbizottsági ügyrenden alapult. Az ORTT Irodájának Jogi Igazgatósága arról tájékoztatta a panaszbizottság soros elnökét és a panaszost, hogy az ORTT a műsorszám megtekintése után nem indított a sérelmezett műsorszámmal kapcsolatban tartalmi vizsgálatot, mert nem tartja indokoltnak a magasabb korhatári besorolást, „mert a műsorrész nem lépte túl semmilyen szempontból a II. kategóriába sorolt műsorszámok esetében elfogadható mértéket”. 
A hatósági ellenőrzés indokolatlanságával kapcsolatban az ORTT arra is hivatkozott, hogy a filmet Svájcban a 10 éves kategóriába sorolták, Finnországban pedig a 7 éven felülieknek besorolást kapta.
Az ORTT megkeresésemre adott tájékoztatása szerint a szóban forgó, ún. „egyéb panasz” ügyekben az eljárás nem tartozik a Panaszbizottság hatósági döntési jogkörébe. A törvénysértés megállapítására a Médiatv. 112. §-a értelmében az ORTT-nek van hatásköre, ezért tette át a Panaszbizottság az ORTT-hez a konkrét törvénysértést kifogásoló beadványt.
Az ORTT elnöke az általános helyettes biztosnak adott válaszában – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 29. §-ára hivatkozva – kifejtette azt is, hogy a műsorszolgáltató törvénysértését kifogásoló állampolgári bejelentés alapján anyagi jogszabály „nem teszi az ORTT kötelezettségévé a hatósági eljárás megindítását, ezekben az esetekben az ORTT mérlegelési jogkörben hozza meg e döntését. E mérlegelés értelemszerűen még nem része a hatósági eljárásnak, és annak eredményeképpen meghozott döntés is csupán annyiban, amennyiben hatósági ellenőrzést rendel el.” A panasszal érintett ügyben ezért nem hatósági határozatot hozott, hanem azt olyan – a hatósági eljárást megelőző – testületi döntésként hozta meg, amellyel szemben nincs helye jogorvoslatnak. A döntés előkészítésében az ORTT irodájának munkatársai vettek részt.
Az ORTT elnökének tájékoztatása – a megismételt általános helyettesi kérdés ellenére – nem tért ki arra, hogy döntése meghozatalában és előkészítésében közreműködők közül ki rendelkezett az egyes műsorszámok kiskorúak személyiségfejlődésére gyakorolt hatásának vizsgálatához szükséges szakképzettséggel? Ennek hiányában pedig miért nem vettek igénybe szakértőt?

Érintett alkotmányos jogok
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

A vizsgálat megállapításai
1.	A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. § (3) bekezdése b) pontja értelmében az ORTT autonóm államigazgatási szerv, ekként – mint közigazgatási feladatot ellátó szervre – az ORTT és szervei eljárásaira az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. § (1) bekezdése alapján – döntése jellegétől függetlenül – kiterjed az országgyűlési biztos hatásköre. 
2.	Az ORTT helytállóan hivatkozott arra, hogy a nem ügyféltől származó bejelentés alapján a Ket. 29. § (1) bekezdése alapján nem indult hatósági eljárás. A panaszos beadványának elintézése során nem volt figyelemmel az ORTT az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: Panasztv.) rendelkezéseire, amely – egyebek mellett – „A közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárás”-t is szabályozza. Az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket a Panasztv. szerint kötelesek elintézni. (A közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.) A közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. Ha az elbírálást megalapozó vizsgálat előreláthatólag harminc napnál hosszabb ideig tart, erről a bejelentőt a bejelentés beérkezésétől számított tizenöt napon belül – az elintézés várható időpontjának egyidejű közlésével – tájékoztatni kell. A panaszos beadványát 2005. szeptember 7. napján terjesztette elő az ORTT-nél. A rendelkezésemre álló iratokban nem találtam utalást arra, hogy a panaszost tájékoztatták volna arról, hogy bejelentésének elintézése hosszabb időt vesz igénybe. Mindez pedig alkalmas volt arra, hogy a panasz előterjesztéséhez való joggal (Alkotmány 64. §) összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza.
3. 	A jelentésem 2. pontban kifejtettek azonban nem jelentik egyszersmint azt is, hogy az ORTT-nek ne lett volna lehetősége a hatósági eljárást – éppen a közérdekű bejelentés alapján – megindítani. Az ORTT 2212/2005. (XI. 3.) számú határozatával nem rendelte el a műsorszám tartalmi vizsgálatát. A panaszost e tényen túl arról is tájékoztatta az ORTT jogi igazgatója, hogy a „a műsorszolgáltató a műsorszámot II. kategóriába sorolta, és ennek megfelelő piktogrammal látta el. A[z ORTT] megtekintette a kifogásolt műsorszámot, és nem tartja indokoltnak a magasabb korhatári kategória alkalmazását, mert a műsorrész nem lépte túl semmilyen szempontból a II. kategóriába sorolt műsorszámok esetén elfogadható mértéket. […] A film az IMDB (Internet Movie Database) adatai szerint Svájcban 10-es jelölést kapta, így a műsorszolgáltató helyesen járt el, amikor a filmet II. kategóriába sorolta.” 
A panaszosnak nyújtott tájékoztatás így túlmutatott az ORTT határozatán. A határozat csak arról rendelkezett, hogy az ORTT nem indít hatósági eljárást. Ezzel szemben a tájékoztatás érdemben értékelte a bemutatott műsorrészt, továbbá azt is megállapította, hogy a műsorszolgáltató a műsorszámot megfelelően klasszifikálta. Véleményem szerint annak eldöntése, hogy a műsorszolgáltató helyesen sorolta-e az adott műsorszámot valamely kategóriába, kizárólag a műsorszám tartalmi vizsgálata alapján lett volna megállapítható.
Az ORTT-hez intézett közérdekű bejelentés a Médiatv. azon rendelkezésére utalt, amelyet a panaszos szerint a műsorszámmal a műsorszolgáltató megsértett, ezért annak alapján az ORTT elrendelhette volna az eljárás megindítását. Az OBH-1052/2003.; OBH-1458/2003.; OBH-2012/2003. számú együttes jelentésében (a továbbiakban: Együttes Jelentés) az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese is utalt arra, hogy a közigazgatásnak alkotmányos kötelessége, hatáskörét gyakorolni, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozni. Álláspontom szerint, a műsorszolgáltatási szerződés megsértését valószínűsítő beadvány alapján az ORTT-nek el kellett volna rendelnie a műsorszám tartalmi vizsgálatát, melynek nyomán – az eljárás eredményéhez képest – a klasszifikáció helytálló, vagy akár téves voltát is megállapíthatta volna. A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy az ORTT alkotmányos kötelezettségét nem teljesítette (objektív alapjogvédelmi kötelezettség) a gyermekek fejlődésének védelme érdekében, vagyis nem járt el hivatalból olyan ügyben, melyben a panaszos a kiskorúak védelméről szóló törvényi rendelkezések megsértését valószínűsítette. Az ORTT ezen alkotmányos kötelességét nem teljesítette, így mulasztásával a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggő visszásságot okozott.
4.	Együttes Jelentésében az általános helyettes azt is kifejtette: úgy a Médiatv., mint a[z ORTT 1494/2002. (X.17.) sz. határozata] (A továbbiakban: Klasszifikációs Állásfoglalás) a kiskorúak fizikai, szellemi vagy erkölcsi fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására alkalmas műsorszámok jellemzőit példálózóan (a „különösen azáltal” kifejezés erre utal) jelöli meg, előfordulhatnak olyan esetek is, amelyeket sem a Médiatv., sem pedig a klasszifikációs állásfoglalás nem nevesített. Arra is felhívta a figyelmet, hogy azokat az eseteket, amelyeknek a megfelelő minősítése nem (esetleg nem megfelelően) történt meg, hanem a műsorszám nem a megfelelő jelzéssel, nem a megfelelő időpontban került közzétételre – az erőszakhoz, illetve a szexualitáshoz hasonlóan –, mind a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának érvényesülése, mind pedig az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének teljesítése érdekében, az ORTT-nek felügyeleti és ellenőrzési jogkörében minden alkalommal vizsgálnia kell.
Az általános helyettes, az OBH 6086/2004. sz. ügyben vizsgálta azt is, hogy az ORTT miként ellenőrzi a Médiatv. kiskorúak védelméről szóló rendelkezéseinek betartását. Rámutatott, hogy a kérdéssel foglalkozó három, igen magasan képzett, tapasztalt és a tudományos közéletben is intenzíven résztvevő köztisztviselő közül, egyik sem rendelkezik (gyermek)pszichológus, vagy (gyermek)pszichiáter szakképzettséggel. A jelen ügyben sem az ORTT, sem annak szervezeti egységei nem kértek fel (gyermek)pszichológust, vagy (gyermek)pszichiáter szakorvost annak vizsgálatára, hogy az adott műsorszámban bemutatott kábítószer-fogyasztás okozhatott-e pl. morális bizonytalanságot a nézőkben, vagy azok meghatározható korcsoportjában. Megjegyezni kívánom, hogy a Klasszifikáció Állásfoglalás mindössze egy helyütt utal a drog-fogyasztásra: a III. kategóriába (16 éven aluliaknak nem ajánlott) sorolás szempontjainál megfogalmazott utolsó bekezdés szerint „Különleges óvatosság ajánlott az értékorientációk területén, mint például a kábítószerfogyasztás, a politikai radikalizmus vagy az idegengyűlölet esetében.” (Elgondolkodtató, hogy az IMDB oldalon a filmhez tartozó 12 kulcsszó közül az egyik a „Hasis”...) E „különleges óvatosságot” az ORTT elmulasztotta akkor, amikor nem vett igénybe a hatósági eljárás elrendeléséről szóló döntését megelőzően – annak indokoltságát, vagy indokolatlanságát alátámasztó – (gyermek)pszichológust, vagy (gyermek)pszichiátert. 
Az ORTT ezen eljárásával, a jogállamiság elvével, és az abból fakadó jogbiztonság követelményével (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával (Alkotmány 67. § (1) bekezdés) összefüggő visszásságot okozott, továbbá az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségének (Alkotmány 8. § (1) bekezdés) sem tett eleget.
5.	A Fővárosi Ítélőtábla 4.Kf.27.01l/2005/4.számú ítéletében a „Macska-jaj” című film megtekintése után megállapította, hogy az „bemutat egy – a drogfogyasztás során ténylegesen felhasználható technik[át], más technikákra utal, azaz végső soron oktat, s így eleve alkalmas a 16 éven aluliak fizikai, erkölcsi fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására.” Az ORTT elnöke szerint a „Macska-jaj” című filmben „[…] a droghasználat direkt módon jelent meg, útmutató jelleggel. A droghasználat a jóléttel, a hatalommal, a luxussal kapcsolódott össze. Az Apa csak egy van c. filmben ugyan megjelenik a drog, de annak élvezetét, »útmutató jellegét« a fiatalok nem láthatták így – a nemzetközi (Svájc: 10 éves kategória, Finnország: 7 éven felülieknek) besorolásra is figyelemmel nem volt indoka a hatósági ellenőrzésnek.”
Mindezekkel kapcsolatban indokolt rámutatni a következőkre: nem vonható le messzemenő és pontos következtetés arról, hogy egy műsorszámot egy másik – eltérő erkölcsi, kulturális, történelmi hagyományú – országban miként klasszifikáltak. A „Macska-jaj” című filmet az IMDB adatai szerint más államokban többnyire a magyar II. és III. kategóriának megfelelő csoportba sorolják. (Megjegyzem Svájcban 12 éves, Németországban 6 éves kategóriába sorolták, igaz, hogy az Amerikai Egyesült Államokban 17 éven aluliak csak szülői felügyelettel tekinthetik meg.) Ezzel szemben az ORTT hatósági eljárásban állapította meg, hogy a műsorszám a IV. kategóriába tartozik (vagyis 18 éven aluliaknak nem ajánlott), ezen álláspontját pedig a Fővárosi Ítélőtábla is osztotta. A panasszal érintett alkotást pedig Argentínában 13 éves, Chilében 14 éves kategóriába sorolták. (Az előzőeknél nagyobb szórás is megfigyelhető egyes műsorszámoknál.) Mindebből kitűnik, hogy önmagában egy műsorszám külföldi klasszifikációja meglehetősen komoly fenntartásokkal fogadható el a magyarországi besorolás indokaként. Amennyiben a műsorszolgáltató a klasszifikáció során, vagy az ORTT a műsorszám tartalmi vizsgálata során kizárólag, illetve elsősorban az alkotás külföldi korhatári besorolására alapozva hozza meg döntését, eljárása – éppen az országonként jelentősen eltérő szociális, kulturális és szocializációs háttér miatt – alkalmas lehet arra, hogy a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggő visszásságot okozzon.
6.	Vizsgálatom nem terjedt ki arra, hogy a panasszal érintett műsorszám gyakorolt-e bármilyen hatást a kiskorúak személyiségfejlődésére, azonban szeretném felhívni a figyelmet a következőkre:
– Magyarországon az elmúlt másfél évtizedben radikálisan megemelkedett a drogot kipróbáló és a drogfogyasztó kiskorúak száma;
– a tiltott szerek kipróbálásának indokaként a kiskorúak a kíváncsiságot jelölték meg;
– a tiltott szerek kipróbálására egyre fiatalabb korban kerül sor, átlagosan 14-15 éves kor között, azonban nem ritkák az ennél (esetenként 12 évesnél is) fiatalabban valamilyen kábítószert kipróbáló gyermekek. (Egy kutatás adatai szerint a fiatalok 13,9%-a 14 éves kor előtt és a legtöbben (43%) 15-16 évesen találkoztak először a kábítószerekkel. (Elekes Zsuzsanna: Helyzetelemzés);)
– a kiskorúak legnagyobb arányban marihuánát (vagy annak származékát) próbálnak ki.
Mindezek alapján a kábítószerfogyasztás bemutatását indokolt – amint azt a Klasszifikációs Állásfoglalás is megfogalmazta – különleges óvatossággal vizsgálnia mindenkinek. A vizsgálódás tárgya elsősorban nem az kell legyen, hogy az adott műsorszám egy drog fogyasztásának technológiáját részleteiben bemutatja-e (ekként IV. kategóriás), vagy sem (ezért pedig II. vagy III. kategóriába kell sorolni), hanem hogy a műsorszám, vagy annak részlete a kábítószerfogyaszatással kapcsolatban milyen üzenetet hordoz. Így különösen: kitűnik-e belőle, hogy a kábítószerfogyasztás illegális, milyen káros következményei lehetnek, hogy a kábítószerek jelentős része kábítószerfüggőséghez vezethet, hogy a leszokás milyen gyötrelmekkel járhat stb. Ennek megfelelően akár egy, a kábítószerfogyasztást naturálisan, és részletesen bemutató műsorszám is sorolható II. vagy III. kategóriába, ha a műsorszám nem okoz morális bizonytalanságot, kitűnik belőle, hogy a kábítószerfogyasztás veszélyes, a társadalom helyteleníti, annak milyen – akár rövid távon megjelenő – kockázatai vannak. 
Ezzel ellentétben azonban, ha a kábítószerfogyasztás bemutatásának nincs dramaturgiai jelentősége, vagy a bemutatás célja nem tűnik ki a műsorszámból, a drogfogyasztással kapcsolatos személyes és társadalmi problémákat nem jeleníti meg, vagy semleges vagy éppen pozitív színben tűnteti fel (függetlenül attól, hogy a drogfogyasztás technikáját, technológiáját bemutatja-e), alkalmas arra, hogy a kiskorúak személyiségfejlődését hátrányosan befolyásolja. Amennyiben e kérdést nem kellő körültekintéssel vizsgálják a klasszifikáló műsorszolgáltatók, valamint az ORTT, eljárásukkal a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggő visszásságot okozhatnak.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem az ORTT elnökénél, hogy minden olyan ügyben gyakorolja hatáskörét, amelyben felmerül, hogy a műsorszolgáltatók megsértették a Médiatv. rendelkezéseit; 
A kiskorúak védelmére vonatkozó rendelkezések alkalmazása során legyen figyelemmel a – más államoktól eltérő – magyarországi körülményekre; 
Az egyes műsorszámok korhatár-besorolás szempontjából történő tartalmi vizsgálata során vegyenek igénybe (gyermek)pszichológus, vagy (gyermek)pszichiáter szakértőt is; 
A Klasszifikációs Állásfoglalás kiegészítésével biztosítsa, hogy a kábítószerfogyasztást bemutató műsorszámokat a műsorszolgáltatók valóban a kiskorúak személyiségfejlődésére gyakorolt hatásoknak megfelelően tudják kategóriákba sorolni.

Budapest, 2007. augusztus 21.

Dr. Péterfalvi Attila sk.