Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5639/2005. sz. ügyben
Előadó: dr. Fogarassy Edit

Az eljárás megindulása
A Pálhalmai Bv. Intézetben fogva tartott panaszos beadványában sérelmezte, hogy súlyos beteg hozzátartozója meglátogatására irányuló kérelmeit elutasították, ill. az egyik kérelmére beadott fellebbezést nem bírálták el. Kifogásolta továbbá, hogy az elutasítás indoka a rendőrség által készített környezettanulmány volt. 
Az ügyben alkotmányos jogokat érintő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot rendeltem el, melynek keretében a büntetés-végrehajtás országos parancsnokától a panaszban foglaltak kivizsgálását és a vonatkozó iratok megküldését kértem. Tájékoztatást kértem továbbá a rendőrségi „környezettanulmány” készítésének jogalapjáról is.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok
1979. évi 11. tvr. a büntetések és az intézkedések végrehajtásáról (Bv. tvr.)
2. § (5) Az elítélt fontos okból - személyi vagy családi körülményei, egészségi állapota miatt - a büntetése végrehajtásának félbeszakítását kérheti.
22. § (1) A szabadságvesztés végrehajtása fontos okból - közérdekből, illetőleg az elítélt személyi, családi körülményei, egészségi állapota miatt - félbeszakítható. A szabadságvesztés félbeszakítását a) egy évben tíz napig terjedő időtartamra a büntetésvégrehajtási intézet parancsnoka; b) egy évben tíz naptól három hónapig, öt évet meghaladó szabadságvesztés esetén harminc napig terjedő időtartamra a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka; c) a b) pontban szabályozottnál hosszabb időre az igazságügyminiszter engedélyezhet. (2) A félbeszakítás tartama, valamint az engedély nélkül a büntetésvégrehajtási intézeten kívül töltött idő a szabadságvesztésbe nem számít be. (3) Az elítélt felügyelettel vagy anélkül meglátogathatja a súlyos beteg hozzátartozóját, részt vehet a hozzátartozója temetésén. A büntetés-végrehajtási intézet parancsnoka elrendelheti bilincs használatát, kivételes esetben megtagadhatja a látogatás, illetőleg a temetésen való részvétel engedélyezését.

6/1996. (VII. 12.) IM rendelet a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól:
6. § (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fogvatartottnak a fogvatartással összefüggő ügyében - hivatalból vagy kérelemre - azon intézet kijelölt szervezeti egységének a vezetője dönt, ahol a fogvatartott a büntetés vagy intézkedés végrehajtása céljából tartózkodik. A fogvatartott a fogvatartással összefüggő ügyében - a kérelem, bejelentés tárgyának a megjelölése nélkül - személyes meghallgatást kérhet az intézet szervezeti egységeinek a vezetőitől vagy a parancsnoktól, hozzájuk írásban közvetlenül is fordulhat. (2) A fogvatartott az (1) bekezdés szerinti döntés (intézkedés, határozat) ellen, vagy annak elmulasztása esetén panasszal fordulhat a parancsnokhoz. Ha a döntést a parancsnok, vagy jogszabályban meghatározott esetekben a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága (a továbbiakban: Országos Parancsnokság) kijelölt szervezeti egységének a vezetője hozta, a panaszt az országos parancsnok bírálja el. (3) Ha jogszabályban meghatározott esetekben a fogvatartott ügyében első fokon az országos parancsnok döntött, a panaszt az igazságügyminiszter bírálja el. (4) A panaszt a fogvatartott a döntés közlésétől, illetve a döntés elmulasztásától számított tizenöt napon belül terjesztheti elő. Ha a fogvatartott a panasz megtételében akadályoztatva volt, a tizenöt napos határidő az akadály megszűnésétől számít. (5) A kérelmet, illetve a panaszt harminc napon belül - ha az ügy jellege szükségessé teszi, soron kívül - kell elbírálni, e határidő indokolt esetben harminc nappal meghosszabbítható. A kérelem, illetve a panasz elbírálásáról, valamint a határidő meghosszabbításáról a fogvatartottat tájékoztatni kell. (6) A parancsnok, az országos parancsnok, illetve az igazságügyminiszter döntése - ha jogszabály kivételt nem tesz - végrehajtható. (7) Érdemi vizsgálat nélkül el lehet utasítani az ugyanazon ügyben, három hónapon belül, ismételten előterjesztett kérelmet, illetve panaszt, ha az új tényt, adatot nem tartalmaz. Ez a rendelkezés nem alkalmazható a fogvatartott egészségi állapotának kivizsgálására, gyermekének nevelésére, elhelyezésére irányuló, megismételt kérelem, illetve panasz esetében.
178. § (1) A szabadságvesztés végrehajtásának félbeszakítása iránti kérelmet az elítéltet fogvatartó intézet parancsnokához kell benyújtani.
179. § (1) A kérelmezőnek igazolnia kell, hogy a kérelem indoka a valóságnak megfelel. A kérelem indokoltságát az intézet ellenőrizheti, az indokok tisztázását kezdeményezheti. Ennek során az intézet megkeresheti az elítélt által megjelölt tartózkodási hely szerint illetékes pártfogó felügyelői szolgálatot környezettanulmány készítése céljából. (2) Ha a félbeszakítást az elítélt közvetlen hozzátartozójának súlyos, életveszélyes betegsége vagy temetése miatt kérik, a kérelemben foglaltak valódiságáról az intézet rövid úton meggyőződik. A betegségről, illetve a temetésről szóló igazolást az elítélt a félbeszakítás ideje alatt köteles beszerezni és azt az intézetbe való visszaérkezésekor átadni.

17/1997. (V. 9.) IM rendelet a szabadságvesztés kezdő és utolsó napjának megállapításáról:
16. § Az elítélt a súlyosan beteg hozzátartozója meglátogatása vagy a hozzátartozója temetésén való részvétel céljából [Bv. tvr. 22. § (3) bekezdés] a bv. intézetet legfeljebb az eltávozás napját követő második nap végéig hagyhatja el.

Megállapított tényállás
A kapott tájékoztatás és a megküldött iratok alapján az alábbiakat állapítottam meg: A panaszos 2005. május 31-én nyújtott be 3 napos büntetés-félbeszakítási kérelmet, bírósági ill. hagyatéki ügyek intézésére hivatkozva. A kérelmet június 6-án azzal egészítette ki, hogy súlyos beteg édesanyját, aki agyvérzés miatt kórházba került, meg kívánja látogatni. Az intézet parancsnok-helyettese az eredeti kérelmet június 20-án elutasította; a Kapuvári Rendőrkapitányságtól beszerzett rendőri információ szerint ugyanis a megadott lakcímen a ház tulajdonosai nem tudják fogadni a panaszost. 
A kiegészített kérelemhez kapcsolódó szakterületi vélemény szerint a panaszos édesanyja a Mosonmagyaróvári Kórház Belgyógyászatán fekszik, állandó felügyeletet igényel. A lakcím ellenőrzése érdekében megkeresték a Kapuvári Polgármesteri Hivatalt is; az eredeti kérelméhez beszerzett rendőri információ ugyanakkor rendelkezésre állt. Az utazáshoz szükséges pénzzel a fogvatartott nem rendelkezett. A beteg hozzátartozó felügyelet nélküli meglátogatására irányuló kérelmet az intézetparancsnok – a panaszos végrehajtásra váró ítéleteire, távoli szabadulási idejére, a „környezettanulmányok” tartalmára tekintettel – július 8-án kelt határozatában elutasította. A fogvatartott a határozatot július 20-án vette át. 
A panaszos időközben, július 12-én panaszt nyújtott be a vele július 11-én, szóban közölt határozat ellen a bv. országos parancsnokához. Panaszában előadta, hogy méltánytalannak tartja az elhúzódó eljárást, melynek során hetekig bizonytalanságban tartották. Kifogásolta azt is, hogy csak július 11-én hozták a tudomására, hogy saját költségére, felügyelettel meglátogathatja beteg édesanyját. Az országos parancsnok a július 28-án továbbított panaszt augusztus 10-én kelt határozatában elutasította, tekintettel arra, hogy a fogvatartott kísérettel nem kívánta igénybe venni a rendkívüli eltávozás lehetőségét. 
A panaszos július 13-án egy napos eltávozást kért súlyos beteg édesanyja meglátogatására. A kórháztól kapott felvilágosítás szerint a beteget június 24-én a krónikus elfekvő osztályra helyezték át, majd július 6-án az otthonába bocsátották. A kérelmet az intézetparancsnok büntetés-félbeszakítási kérelemként bírálta el, és július 29-én kelt határozatában – a korábbi kérelem elutasítására hivatkozva – elutasította.  A fogvatartott augusztus 5-én panaszt tett az elsőfokú határozat ellen, amit az intézetből augusztus 10-én továbbítottak az országos parancsnokságra. A levélre augusztus 16-án kézzel azt írták rá, hogy a panasz tulajdonképpen elbírálást nyert. 
Az országos parancsnok tájékoztatása szerint a rendőri információ kérésének célja elsősorban, hogy a fogvatartott életét, testi épségét a büntetés-félbeszakítás ne veszélyeztesse. A rendőri információt néhány esetben tévesen nevezik környezettanulmánynak, annak elkészítése ugyanis kizárólag a pártfogó felügyelői szolgálat feladata. Az esetleges félreértések elkerülése érdekében – az intézeti gyakorlat egységesítése céljából – az országos parancsnok 2005 decemberében körlevélben hívta fel az intézetparancsnokok figyelmét a rendőri információkérés és a környezettanulmány elhatárolásának szükségességére. Az országos parancsnok 2006. május 25-én kelt, a bv. intézetek parancsnokainak címzett levelében – az időközben felmerült kifogásokra figyelemmel – úgy foglalt állást, hogy miután a rendőri információkérésnek nincs jogszabályi alapja, indokolt a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelt módosítása, melynek előterjesztését elkészítik. A rendőri információkérésre továbbra is szükség van, mert a Pártfogó Felügyelő és Jogi Segítségnyújtó Szolgálat jelezte, hogy a hivatkozott IM rendelt 179. § (1) bek. alapján kizárólag büntetés-félbeszakítási ügyekben tudnak környezettanulmányt készíteni. 
Az országos parancsnok összességében megállapította, hogy a panaszos ügyében a jogszabályi előírások betartásával jártak el, a kérelmeit megalapozottan utasították el.

A vizsgálat megállapításai
A büntetés-félbeszakítási kérelmet a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 178. § /1/ bek. értelmében a bv. intézet parancsnokánál kell benyújtani. A büntetés félbeszakítását – az 1979. évi 11. tvr. (Bv. tvr.) 22. § (1) bek. a, pontja alapján – 10 napig terjedő időtartamra a bv. intézet parancsnoka engedélyezi. A Bv. tvr. 22. § (3) bek. értelmében az elítélt felügyelettel vagy anélkül meglátogathatja súlyos beteg hozzátartozóját. A kérelem elbírálására a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 6. §-ában foglaltak az irányadók. A 6. § (5) bek. szerint a kérelmet, ill. a döntés elleni panaszt 30 napon belül kell elbírálni; ez a határidő egyszer, 30 nappal meghosszabbítható. Az elbírálásról, valamint a meghosszabbításról a fogvatartottat tájékoztatni kell. 
A 35/1999. OP intézkedés 103. pontja szerint „ha a hozzátartozó súlyos, életveszélyes betegsége, ill. a hozzátartozó temetésén való részvétel miatt kért büntetés-félbeszakítási kérelmet elutasították, a bv. osztály az elítéltet írásban tájékoztatja, hogy felügyelettel történő előállítást, vagy ha annak feltételei fennállnak, a Bv. tvr. 22. § (3) bek. szerinti eltávozást kérhet.” A 17/1997. (V. 9.) IM rendelet 16. §-a szerint az elítélt a Bv. tvr. 22. § (3) bek. alapján az intézetet legfeljebb az eltávozás napját követő második nap végéig hagyhatja el (maximum 3 nap). A gyakorlatban ez az idő a szabadságvesztés-büntetésbe beszámít, míg a büntetés-félbeszakítás nem. 
A panaszos első, súlyos beteg hozzátartozója meglátogatása céljából benyújtott, 72 órás „eltávozásra” irányuló kérelmét az előterjesztéstől számított egy hónap elteltével utasították el első fokon. A másodfokú döntés szintén közel egy hónap elteltével született meg. A panaszos második, 24 órás „eltávozásra” vonatkozó kérelmét - büntetés-félbeszakítási kérelemként kezelve - két hét elteltével bírálták el; az ügyben ugyanakkor – arra hivatkozva, hogy a panaszt már korábban elbírálták – nem született másodfokú határozat.
Vizsgálatom során megállapítom, hogy az eljárás elhúzódása visszásságot okozott a fogvatartott tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben. Az ombudsmani gyakorlat szerint a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének fogalmi körébe tartozik a jogszabályok méltánytalan alkalmazása. A 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet nem ír ugyan elő speciális eljárási határidőket a súlyos beteg hozzátartozó meglátogatására (vagy a temetésén való részvételre) irányuló kérelem elbírálására, de ilyen esetekben nyilvánvalóan „sürgős” eljárásról van szó.
Temetésen való részvétel esetén természetszerűleg a temetés időpontja előtt kell elbírálni a kérelmet, de álláspontom szerint a hozzátartozó súlyos, életveszélyes betegségére tekintettel benyújtott kérelem is soron kívüli elbírálást igényel. Mindkét esetben tájékoztatni kell a fogvatartottat arról, hogy amennyiben a felügyelet nélküli eltávozást nem engedélyezik, kérheti a felügyelettel való előállítását, és nyilatkoztatni kell a költségviselésről is.
A második kérelem esetében – miután az első fokú határozat ellen benyújtott panaszt másodfokon nem bírálták el – megállapítom, hogy az országos parancsnokság illetékes szervének mulasztása visszásságot okozott a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben. 

Ajánlás
A feltárt visszásságokra tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bek. alapján ajánlást teszek a bv. országos parancsnokának, intézkedjen, hogy a súlyos beteg hozzátartozó meglátogatására, illetve a temetésen való részvételre vonatkozó kérelmeket soron kívül bírálják el, és a fogvatartottakat megfelelően tájékoztassák arról, hogy milyen lehetőségeket – büntetés-félbeszakítás, felügyelet nélküli ill. felügyelettel való eltávozás – vehetnek igénybe.
Az Obtv. 21. § (1) bek. alapján kezdeményezem továbbá az országos parancsnoknál, gondoskodjon arról, hogy az elsőfokú határozatok ellen benyújtott panaszokat minden esetben határozattal bírálják el. 
Megállapítom továbbá, hogy sem a Bv. tvr., sem a hivatkozott IM rendeletek szabályaiból nem derül ki a büntetés-félbeszakítás és a Bv. tvr. 22. § (3) bek. szerinti eltávozás közötti, a gyakorlatban érvényesülő jelentős különbség (ti. a büntetés-félbeszakítás időtartama nem számít be a szabadságvesztébe, az eltávozás viszont igen).
Mindezekre tekintettel vizsgálatom során megállapítom, hogy a vonatkozó jogi szabályozás hiányossága visszásságot okoz a jogállamiságból levezethető jogbiztonság elvével összefüggésben. Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom ezért az igazságügy-miniszternek, hogy a készülő bv. kódexben egyértelműen különítsék el a Bv. tvr. 22. § (3) bek. alapján benyújtott „rendkívüli eltávozási” kérelmeket a büntetés-félbeszakítási kérelmektől, továbbá rögzítsék, hogy az ilyen eltávozás időtartama a szabadságvesztés-büntetésbe beszámít. 
A rendőri információkéréssel kapcsolatban a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet módosításának szükségességével egyetértek.

Budapest, 2006. május 31.
Takács Albert sk.