Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
jelentése
az OBH 5543/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
A panaszos a farkasréti temetőben tudomása szerint évtizedek óta zajló sírhelyfelszámolásokkal kapcsolatban kérte vizsgálatomat beadványában. Rendelkezésemre bocsátott egy névsort is, amely arról tanúskodott, hogy történeti emlékeinkben helyrehozhatatlan károkat okozhat – a foglalkozásra és politikai nézetre tekintet nélkül – kiemelkedő, példaértékű életutat bejárt őseink sírhelyének adminisztratív felszámolása.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült –a kegyeleti jogok kapcsán – az emberi méltósághoz való jog sérelmének gyanúja. A vizsgálat előre haladásával, a rendelkezésemre bocsátott információ alapján elemzésemet a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonsághoz való jog érvényesülésének vizsgálatára is kiterjesztettem. 
A beadványban foglalt panasszal összefüggésben tájékoztatást kértem az Budapesti Temetkezési Intézet Zrt. (a továbbiakban: BTI Zrt.) vezérigazgatójától, és a Nemzeti Emlékhely és Kegyeleti Bizottság (a továbbiakban: Kegyeleti Bizottság) elnökétől.

Az érintett alkotmányos jogok
2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. 
Egyéb kapcsolódó jogszabályok

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről
15. § (1) Nemzeti sírkerthez - ezen belül a nemzeti panteonba - tartozó temetőket, hősi temetőket, hősi temetési helyeket, temetkezési emlékhelyeket, kegyeleti emlékhelyeket, temetési helyeket a Nemzeti Emlékhely és Kegyeleti Bizottság határozza meg.
22. § (1) A temetési hely felett - a nemzeti sírkertbe tartozó temetési hely kivételével - az rendelkezik, aki megváltotta. (2) A rendelkezési jog gyakorlása a temetési helyre helyezhető személyek körének meghatározására, síremlék, sírjel állítására és mindezek gondozására terjed ki. (3) A temetési hely újraváltásában elsőbbséget élvez az eltemettető, halála esetén pedig a törvényes öröklés rendje szerint soron következő közeli hozzátartozója. (4) A temetési hely feletti rendelkezési jog időtartamát jogszabály határozza meg, amely hamvasztásos temetés esetében nem lehet kevesebb 10 évnél, egyéb esetekben nem lehet kevesebb 25 évnél.

2001. évi LXIV. törvény a kulturális örökség védelméről
5/C. § (2) A történeti és nemzeti emlékhelyek nyilvántartásáról, helyszíni megjelölésükről, állapotuk figyelemmel kíséréséről a Nemzeti Emlékhely és Kegyeleti Bizottság gondoskodik. 

146/1999. (X. 1.) Korm. rendelet a Nemzeti Kegyeleti Bizottság szervezetéről és feladatairól
1. § A Nemzeti Kegyeleti Bizottság (továbbiakban: bizottság) a Kormány döntési joggal rendelkező, szakmai véleményező, koordináló és ellenőrző testülete.

A megállapított tényállás
A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 15. § (1) bekezdése alapján egy sírhely úgy válhat védetté, hogy azt a Kegyeleti Bizottság a Nemzeti Sírkert (a továbbiakban: Sírkert) részévé nyilvánítja. A BTI Zrt. a Sírkert részévé nyilvánításban fokozottan érintett, hiszen valamennyi budapesti temető a Zrt. kezelésében van, és országos viszonylatban a legtöbb védett sírhely szintén a fővárosi temetőkben található (2002 óta a Farkasréti temetőben 1643 sírhely lett védetté nyilvánítva).
A jogszabályok által rájuk rótt hasonló feladatok teljesítésében érdekelt két vizsgált szerv, a BTI Zrt. és a Kegyeleti Bizottság között tehát már eleve ellentét volt feltételezhető, majd vált nyilvánvalóvá. Ezen ellentét feloldására törekedve végeztem vizsgálatomat, különös tekintettel arra, hogy vajon jogalkotói mulasztás, jogtechnikai hiba, vagy csupán pénzhiány-e az eredője a vizsgálat alá vont szervek aggályos cselekvési törekvéseinek.
Nem mulaszthattam el annak kivizsgálását sem, hogy a Bizottság 50/2003. (XI. 20.) NKB határozatában a temető kezelőjétől kért – a Farkasréti temetőben lejáró sírokat felsoroló – jegyzéket a vizsgálat megindulásáig miért nem kapta meg.

A vizsgálat megállapításai
1.1. A BTI Zrt. és a Bizottság közti relatív érdekellentét
A történelmi emléket is jelentő sírhelyek védetté nyilvánítását, ennek koordinációját a Bizottság végzi. A hatályos jogszabályban foglaltak szerint egy sírhely úgy válhat védetté, hogy azt a Bizottság a Nemzeti Sírkert (a továbbiakban: Sírkert) részévé nyilvánítja. A Bizottság jogosult dönteni temető, hősi temető, hősi temetési hely, temetkezési emlékhely és temetési hely Sírkert részeként történő nyilvántartásba vételéről, illetve a Sírkertbe tartozó temetők, temetési helyek meghatározásáról. A Bizottság értelmezése szerint a Sírkert nem egy konkrét temetőhöz vagy parcellához köthető, hanem egy Magyarországon fekvő valóságos, de nem összefüggő sírkert, amelybe a nemzet jeles halottainak temetési helyei tartoznak. A Sírkert részévé minősítés minden esetben az elhunyt életművének megítélése alapján történik, és e minősítésnél döntő szempontnak az számít, hogy a szóban forgó személy jelleme, cselekedetei, műveltsége és tehetsége révén a közélet, a politika, a tudomány, a kultúra, a vallás, a gazdaság vagy a sport területén maradandót alkotott, illetve a hazát önfeláldozóan szolgálta, amely által elvitathatatlan és a közösség által is elismert érdemek tulajdoníthatóak neki.
A kegyeleti jellegű védettség egy jogi konstrukcióval megvalósított védettséget jelent. Alapesetben ugyanis minden temetési hely esetében érvényesül a rendelkezési jog időbeli megkötöttsége a temetkezési törvény rendelkezéseinél fogva. Ez a védettség sírhely esetén 25 év, sírbolt esetén megállapodástól függően 60 vagy 100 év, urnafülke és urnasírhely esetén 10 év, végezetül urnasírbolt esetén megállapodástól függően 20-60 év. Ily módon a rendelkezési jog időtartamának lejártát követően a sírokat újraváltás elmulasztása esetén a felszámolás veszélye fenyegeti.
A Bizottság azáltal, hogy egy sírt a Sírkert részévé nyilvánít, jogosultságot kap a rendelkezési jog gyakorlására. A rendelkezési jog gyakorlása a temetési helyre helyezhető személyek körének meghatározására, valamint síremlék, sírjel állítására, sírbolt építésére, megváltoztatására, áthelyezésére és lebontására, illetőleg mindezek gondozására terjed ki. Rendkívül fontos az, miszerint a Sírkert részét képező síremlékkel, sírjellel kapcsolatos mindennemű módosítás kizárólag külön jogszabályi rendelkezés szerint, illetve a Bizottság hozzájárulásával történhet, úgy, hogy a módosításra irányuló kérelmet a temető tulajdonosához (üzemeltetőjéhez) kell benyújtani.
Amennyiben tehát panaszos, vagy bármely állampolgár a BTI Zrt. kezelésében lévő sírkertben lévő sírhelyet szeretne védetté nyilváníttatni, akkor a Bizottsághoz kell fordulnia az erre irányuló kérelemmel. A BTI Zrt. a kezelésében lévő védetté nyilvánított sírhelyekről nyilvántartást vezet, de nem áll rendelkezésre olyan nyilvántartás, amelyből az elhunytak életútjára lehetne következtetni, illetve, ilyen irányú nyilvántartás vezetésére kötelezve sem a Bizottság, sem a temetők üzemeltetője nincs. A sírhelyek használati időt követő felszámolása pedig a jogszabályban meghatározottak szerint történik, amennyiben a rendelkezési jog megszűnt, nem történt újraváltás, áttemetés vagy védetté nyilvánítás.
A Bizottság birtokában olyan különleges nyilvántartás van, amelyet a Bizottság Titkársága készíttetett. Ez a nyilvántartás egy komplex adatbázis kiépítését teszi lehetővé. A közigazgatási szervek, szakmai és társadalmi szervezetek, tudományos és kulturális intézeteket, valamint az egyházak megkeresésével, a tőlük kért információk és a velük való folyamatos egyeztetés révén jelentős mértékben bővült a nevezetes személyek nyughelyeit tartalmazó adatbázis. E nyilvántartás teljessége – hiányossága azonban nagyban függ attól, hogy a megkeresett szervek, szakmai kamarák vagy civil tömörülések hogyan éltek a felkérés adta lehetőséggel, mennyire vették a fáradságot, és közöltek jól használható, teljességre törekvő listát a Bizottsággal, vagy sem. Annak idején ugyanis a Bizottság megkereste az egyes szakmák, művészeti csoportok, tudományágak érdekképviseleti szervezeteit, és felkérte őket az általuk fontosnak, kiemelkedőnek tartott személyek felsorolására. A kérésnek eltérő intenzitással és körültekintést tanúsítva tettek eleget az egyes szakmák, művészeti ágak képviselői; például míg az Írószövetség, a Magyar Tudományos Akadémia vagy a Magyar Orvosi Kamara részletes listát állított össze, addig például egyes ügyvédi kamaráktól a megkeresésre nem is érkezett válasz.
A BTI Zrt. vezérigazgatója a tájékoztatás nyújtásán túl élt a lehetőséggel, és elém tárta a Sírkerttel, illetve a Sírkert részévé történő nyilvánításra irányuló eljárással kapcsolatos aggodalmait, észrevételeit. Álláspontja szerint az, hogy a Bizottság korlátozás nélkül nyilváníthat sírhelyeket a Sírkert részévé, komoly gondokat okozhat hosszú távon, hiszen a védettség lehetetlenné teszi, hogy a BTI Zrt. az adott sírhelyet felszámolja. A jogszabály azonban elmulasztotta rendezni azt a kérdést, hogy a védett sírhelyekre eső temető-fenntartási költséget (amit egyéb sírhelyek esetében az újraváltási díj fedez) ki, mely szervezet, vagy társaság fizesse meg. Nehezen megoldható gyakorlati kérdésként merült fel az is, hogy amennyiben a beadványt tevő által megküldött példálózó listán szereplő valamennyi sírhelyet védetté nyilvánítanák, az új, folyamatosan szükséges sírhelyek biztosítása egy „túlzsúfolt” temetőben ellehetetlenülne. A BTI Zrt. vezérigazgatója társaságuk fokozott érintettsége mellett is érvelt, hiszen valamennyi budapesti temető a Zrt. kezelésében van, és a legtöbb védett sírhely szintén itt található. Mindemellett a vezérigazgató is elismerte, hogy az arra valóban érdemesek sírhelyét védetté kell nyilvánítani.

1.2. Az 50/2003. (XI. 20.) NKB határozatban foglaltak teljesítése
A 2004. évi I. számú Magyar Közlönyben közzétett 50/2003. (XI.20.) NKB határozatban foglaltak érvényesüléséről kértem a Bizottság elnökének tájékoztatását. A határozatban arra kérték a budapesti temetők kezelőjét, hogy a Farkasréti temetőben nyugvó kiemelkedő személyiségek sírjait a Bizottság előzetes engedélye nélkül ne szüntessék meg, ne bontsák le (moratórium), továbbá felkérték a Farkasréti temető vezetőjét, hogy juttassa el a Bizottsághoz a 2003. és 2004. évben lejáró, egyes kiemelkedő személyiségek sírjának jegyzékét. A Bizottság írásbeli tájékoztatója szerint a farkasréti temető vezetője e kérésnek nem tett eleget. 
Mindazonáltal a Bizottság e fenti moratóriumában közölt, majd a szóban kapott tájékoztatás szerint telefonon is kért lista megküldésére technikai okok miatt nem kerülhetett sor: a BTI Zrt-nek, illetve az egyes temetőknek nincsen olyan nyilvántartása, amelyből megállapítható lenne, hogy az egyes elhunytak életükben milyen szakma, tudományterület vagy élethelyzet kapcsán érdemelhetik ki a „jeles személy”, „kiváló személy” titulust. Kétségtelen, hogy a temetkezési intézet sem e kisebb személyi kört érintő listát, sem pedig az egyes években lejáró sírhelyek listáját nem küldte meg a Bizottságnak. Az első megküldését objektív akadályok zárták ki, az összes lejáró sírhely listájára azonban nem vonatkozott a kérelem. Valóban egyszerűbb megoldás lett volna a BTI Zrt-től, ha évente megküldte volna a lejáró sírhelyek listáját, de mulasztása egy teljesíthetetlen kérés kapcsán nem értékelhető olyan mértékűnek, hogy az alkotmányos joggal összefüggő visszásság megállapítására alapot szolgáltatna. 
Megjegyzem, hogy a kereskedelmi forgalomban kaphatók Tóth Vilmos történész könyvei, az 1999-ben megjelent egykötetes munka a Kerepesi úti temető, majd a 2003-ban megjelent 3 kötetnyi anyag a Farkasréti temető kiemelkedő síremlékeiről. E könyvek használata jelentős segítséget jelenthetett volna a temető kezelőjének a fenti lista elkészítéséhez, ám sem erre vonatkozó kötelező előírás nincsen, továbbá vélhetően erre fordítható, felszabadítható anyagi és humán kapacitása sem. 

1.3. A védetté nyilvánított sírhelyek feletti rendelkezési jogról
A vonatkozó jogszabályok álláspontom szerint nem szabályozzák méltányosan a hozzátartozó státuszát sem arra az esetre nézve, amikor egy sírhely feletti rendelkezési jog a Bizottságra száll, amikor az a temetkezési helyet a Sírkert részévé nyilvánítja. A Ttv. rendelkezése szerint ugyanis rendelkezési joga annak van, aki a sírhelyet megváltotta, ez a szabály azonban nem vonatkozik a Sírkertbe tartozó temetési helyre (Ttv. 22. § (1) bekezdés). A sírhely védetté nyilvánítása tehát azzal a következménnyel jár, hogy abba temetkezni, azt átalakítani csak a Bizottság engedélyével lehet, tehát a Bizottság a rendelkezési jogosultságot elvonja. Fájdalmasan érintheti a hozzátartozót tehát, ha az általa megváltott sírhely feletti rendelkezési jogot, ezáltal a jogot arra nézve, hogy a sírhelybe temethessen, vagy temetkezzen, egyszeriben elveszíti, még akkor is, ha a védetté nyilvánítással elhunyt hozzátartozójának kap méltatást. Tekintve azonban, hogy jelenleg ilyen témájú jogvitáról nincs tudomásunk, csupán feltételezhetjük, hogy az ilyen irányú kérelmeket a Bizottság méltányosan, rugalmasan bírálja el. Tekintve azonban, hogy a szabályozás ilyetén mivoltának oka feltehetően kifejezetten az a jogalkotói akarat, hogy a védett sírhelyek feletti rendelkezési jog – akár a közeli hozzátartozó azonos sírhelyre történő temetésének megakadályozása is – egészében a Bizottságra szálljon, annak megváltoztatása is szintén kifejezetten a jogalkotó hatáskörébe tartozik. A helyzet alkotmányosan visszás voltát éppen az ilyen jellegű panaszok hiánya okán nem látom megállapíthatónak, mindazonáltal a jelen vizsgálati jelentés „Kezdeményezés” című pontjában tárgyalandó kérdéskörnek tartom a védett sírhelyek feletti rendelkezési jog gyakorlati kérdéseinek megvitatását.
Hasonlóképpen, nem szabályozott expressis verbis az az eset, amikor az adott sírhelyet nem az elhunyt hozzátartozója, hanem egy szakmai vagy civil szervezet váltja meg. Ilyenkor a rendelkezési jog a szervezetet illeti, a hozzátartozó a rendelkezési jogosult szándékától függően temetkezhet, vagy temettetheti egyéb hozzátartozóját az elhunyttal egy sírba. A kegyeleti jogok, illetve a kegyeleti érzés esetében azonban az ilyen „nehéz jogi esetek”, illetve több értelmezési lehetőséget kínáló jogszabályi környezet elkerülendő.

1.4. Egyéb megállapítások
Sírkövet – eredeti funkcióját tekintve – nemcsak a halott védelmére emeltek, hanem jelként, a földművelés alól kivett terület jelzéseként használták, majd a temetkezési hely szakrális jellegének következtében lett a sírhely szent és sérthetetlen.  Egyrészt tehát elválasztotta az élők és a holtak világát, másrészt azonban generációk közti kapocsként funkcionált, az emlékek és emlékezés által értékeket közvetítve. Az emberben ősidők óta él a késztetés az emlékezésre, a tudat, hogy nem feledkezhet meg a gyökereiről, mindarról, amit elődeitől kapott. A gyász és emlékezés fizikális és lelki síkon egyaránt teret követel magának; ahogyan lélekben gyászolunk, úgy állítunk tárgyiasult emléket hozzátartozóinknak, országos, nemzeti szinten pedig nagyjainknak. Az emlékezés objektivációi nemcsak a sírhelyek, síremlékek, de a szobrok, emléktáblák, akár utcanevek is.
A rendhagyó történelmi helyzetekben, például háborúban a hazáért adott életekről emlékezve a falvak, városok lakóközösségei feljegyzik az adott közösség elhunytjainak nevét, de az sem ritka, hogy egy csata helyszínén, ami nagy számban követelt emberéletet, emlékmű, emléktábla emlékeztesse a halálra a leszármazókat.
Békeidőben nem a hazáért odaadott élet, hanem a kisebb közösség, a lakóhely, vagy a nagyobb közösség a haza, életének javítása, szebbé tétele, vagy hírnevének öregbítése adhat okot arra, hogy az utókor az elhunytnak ne csak szellemét, emlékét őrizze meg, hanem magát a sírt is. Szükséges a tárgyiasult emlékeket védeni, a gyökereket megőrizni ahhoz, hogy a jövő nemzedéke példát láthasson és fogódzót találjon felmenőire emlékezvén.
Kétségtelen azonban az is, hogy határvonalat kell húzni, kik azok a jeles személyek, akik sírhelyének megőrzése nemcsak igényelt, elvárt, hanem olyannyira elvárt, hogy az állam és a civil szféra arra pénzügyi keretet biztosít. Továbbá költségvetési kérdés az is, hogy e keret mekkora, és milyen módon használható fel, továbbá az is, hogy pusztán a műemlék jellegű sírhelyek megóvása, megőrzése az, amelyre fordítható, vagy az összes levédett sírhely „újra-váltására” is fordítani kell belőle. Erre nézve eligazító jogi normát azonban nem találtam.

1.5. További cselekvési lehetőségek
Kétségtelen az is, hogy nem pusztán az államtól várható el, hanem akár a területi alapon szerveződött, települési, vagy a szakmai, illetve érdekélődési irányultság alapján szerveződött civil szervezetektől is örvendetes kezdeményezés, illetve áldozatvállalás lenne, ha a tevékenységi, érdeklődési vagy irányultsági körükbe tartozók emlékét őriznék, sírhelyüket újraváltanák, arról gondoskodnának. Ezt azonban jogi normával előírni nem lehetséges, illetve ki nem kényszeríthetősége okán nem szükséges. Mivel azonban a fenti megállapítások a jövőre nézve hasznosíthatóak lehetnek szakmai, illetve civil szervezeteknek, a jelentést tájékoztatásul megküldöm a Nemzeti Civil Alapprogramot is felügyelő Szociális és Munkaügyi miniszternek.
Ezenkívül, a finanszírozási helyzet szabályozatlansága, illetve nem kellő kidolgozottsága jelen estben csak a BTI Zrt., illetve országos viszonylatban bármely más temető működtetőjének okoz – még áthidalható – nehézséget, de 20-30 év elteltével, a sírok, sírkövek, szobrok állagának romlásával a restaurálás, helyreállítás költségei lényegesen túl fognak mutatni azokon a kereteken, amelyet most a temető üzemeltetője a sírhely környezetének kertészeti és egyéb szempontú karbantartásával vállalni képes.

Kezdeményezés
Mivel a jelentésben alkotmányos visszásságot nem tártam fel, konkrét kezdeményezéssel nem élek. Felkérem azonban az érdekelt szerveket, így a BTI Zrt-t, a Kegyeleti Bizottságot és Budapest Főváros Önkormányzatát, hogy kezdjenek és folytassanak egymással párbeszédet a jelentkező ellentét gyökereinek megszüntetéséről, és amennyiben lehetséges, dolgozzanak ki megoldási javaslatokat az évek múltán jelentkező, már alapjogi visszásság előidézésére képes helyzet előretekintő szabályozására. Kérem továbbá, hogy megbeszéléseik során legyenek különös tekintettel a védetté nyilvánított sírhelyek feletti rendelkezési joggal kapcsolatban megállapítottakra, a hozzátartozók méltányolható igényeire.
A munkában való közreműködésre a Miniszterelnöki Hivatal koordinálása mellett – 
jogszabály által meghatározott érintettsége okán – az oktatási és kulturális minisztert, illetve az önkormányzati és területfejlesztési minisztert is felkérem. Kérem, hogy a kegyeleti érzés ápolása és a nemzeti kulturális örökség kiterjesztett védelme érdekében – hasznosítva a Nemzeti Emlékhely- és Kegyeleti Bizottság és a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt. javaslatait – tekintsék át a Nemzeti Sírkertre vonatkozó jogi szabályozást annak pontosítása és továbbfejlesztése érdekében. 

Budapest, 2006. szeptember 25.

Lenkovics Barnabás sk.