Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5468/2005. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte, hogy a család tulajdonát képező, Hosszúpályi községben lévő, viharkárt szenvedett ingatlan helyreállítása érdekében Hosszúpályi Nagyközség Önkormányzatától nem kapott segítséget. A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A településen 2005. május 18-án vihar pusztított, az ingatlant súlyosan megrongálta. Az ingatlant a vihar előtt újították fel, de a cserép és gerendák súlyos károsodása következtében a szépen felújított ház tönkrement. Az önkormányzattól azt a felvilágosítást kapták, hogy semmilyen kárenyhítésre nem jogosultak, mivel állandó lakhelyük nem a településen van. A panaszos erre úgy reagált, hogy „akkor miért kötelességem a község pénzbeli támogatása községfejlesztés címén, ha nem vagyok ott állandó lakos, és az önkormányzatnak nincs semmi kötelezettsége felénk, még súlyos katasztrófa esetén sem.” Álláspontja szerint hátrányos megkülönböztetés érte, ezért kéri panasza vizsgálatát.
Hosszúpályi Nagyközség Önkormányzatának jegyzője megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy panaszos Debrecen-Józsa településen lakik, ott rendelkezik állandó bejelentett lakcímmel. Hosszúpályi Nagyközségben a tulajdonát képező viharkárosult ingatlan lakóház-udvarként van nyilvántartva.  Hosszúpályiban a 2005. május 18-ai vihar a lakóházban és a melléképületben kárt okozott. A május 20-i gyorsfelmérés a lakóépületben 150.000 Ft, a melléképületben 50.000 Ft becsült kárt állapított meg úgy, hogy az ingatlanra a kárfelmérést végző nem tudott bemenni.
Az elsődleges kárfelmérő lapot a szembe szomszéd írta alá. Az ingatlan üresen állt és áll jelenleg is. Az ingatlanba természetes személy sem állandó, sem tartózkodási hellyel megjelölve nincs bejelentve. A tulajdonos a családjával együtt Debrecen-Józsa városban élt és él állandó jelleggel. A július 15-e előtti kárfelmérési adatlapot úgy hozták vissza, hogy „nem lakott”. Ezért az önkormányzat – mint nem lakott lakásra – nem igényelt kármentesítésre kárenyhítési összeget. A 99/2005. (V. 28.) sz. Korm. rendelet 1. §-ának (2) bekezdése értelmében a támogatás feltétele, hogy „az ingatlan a káresemény idején életvitelszerűen lakott volt”. Ennek a feltételnek a jelzett ingatlan nem felelt meg. A tulajdonos utólag – októberben – jelentkezett az önkormányzatnál, személyesen kereste a jegyzőt, kérve, hogy valamilyen kárenyhítést állapítsanak meg részére. Ekkor a jegyző tájékoztatta a panaszost, hogy az életvitelszerűen nem lakott lakásra támogatás nem állapítható meg.
Hosszúpályi nagyközségben 2005. évben a magánszemélyek kommunális adóját a lakott lakások esetében 12.000 Ft-ban, a nem lakott lakások éves kommunális adóját 6.000 Ft-ban állapította meg a képviselő-testület. A panaszos évek óta, mint nem lakott lakás után fizeti a magánszemélyek kommunális adóját. Személyes megkeresés során a panaszos felvetette, „hogy most utólag, május 18-a előtti dátummal jelentkeztessük be az ingatlanába, és akkor legalizálható lesz a támogatás”. A jegyző közölte, hogy ilyen eljárás nem megengedett, és hogy kárenyhítésre az idézett kormányrendelet értelmében nem jogosult. 

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
A 2005. májusi viharkárt követően a Kormány napokon belül kormányrendeletben intézkedett a Hajdú-Bihar és a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyékben a 2005. év május 18-i viharos időjárás, valamint a Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 2005. év május 18-án lehullott nagy mennyiségű csapadék és árvíz miatt keletkezett károk enyhítéséről.
A jogszabály úgy rendelkezik, hogy az egyes károsultak támogatásával, a települési keretösszeg elosztásával kapcsolatos feladatokat a jegyző látja el. Ennek során a jegyző a károsultak egyedi szociális helyzetét és rászorultságát, illetve önerejét, valamint a helyi szociális ellátásokat szabályozó rendelet vonatkozó rendelkezéseit veszi figyelembe.
A kárfelmérés a panaszos esetében is megtörtént, de a kárfelmérő az ingatlanba nem tudott bejutni. Tényként állapították meg, hogy az ingatlan üresen állt, az elsődleges kárfelmérő lapot is a szomszéd írta alá. Ezt követően a panaszos ügyében nem történt semmi, a jegyző kárenyhítési összeget sem igényelt. A panaszos személyesen is megjelent az önkormányzatnál, amikor szóban tájékoztatták, hogy részére nem jár támogatás, mivel a támogatás feltétele – többek között – az, hogy az ingatlan a káresemény idején életvitelszerűen lakott volt. A panaszos szóbeli érdeklődésben előadott kérelméről írásos feljegyzés, jegyzőkönyv nem készült, és a jegyző ezt követően sem értesítette a panaszost, hogy részére, mely jogszabály alapján, miért nem jár támogatás, annak ellenére, hogy a felméréssel az eljárás az ő ügyében is megindult. 
A szóban forgó kormányrendelet és az államigazgatási eljárási törvény ily módon történő értelmezése az Alkotmányban deklarált jogorvoslati joggal, de ezen túl minden alkotmányos jogszabállyal, tehát az akkor érvényben lévő államigazgatási eljárás szabályaival és az azóta hatályba lépett közigazgatási eljárási törvény szellemével is ellentétes. Az eljárás a panaszos ügyében már a kárfelméréssel megindult, és mindenképpen döntést igényelt volna, legkésőbb a személyes érdeklődéskor vagy azt követően rövid határidőn belül. 
A vizsgálat megállapította, hogy a panaszos ügyében döntés nem született. A közigazgatási szerv határozat hiányában az indokolási kötelezettségének sem tett eleget, holott a közigazgatási szerv a határozatát indokolni köteles. Az indokolás a döntést képező rendelkezés magyarázata. A magyarázat tényekre és jogokra vonatkozik: ezek bemutatása az indokolás. A tényállást az annak alapjául elfogadott bizonyítékok szerint kell megállapítani, és ki kell térni az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyításra és a mellőzés indokaira is, valamint ismertetni kell azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta. Az eljárás során a hatóságnak módja lett volna minden tényt bemutatni, felvonultatni a panaszos által felhozott indokokat, hivatkozni kellett volna a kormányrendeletben lévő lehetőségekre stb., és ily módon az összes körülmény figyelembevételével dönteni. Tekintettel arra, hogy ez nem történt meg, a panaszos részéről a szóbeli tájékoztatás ellenére még mindig kétséges, hogy milyen okból nem kaphatott kárenyhítési támogatást, amikor a településen a rá vonatkozó adókötelezettséget teljesíti. A határozat hiányában a panaszos jogorvoslati joga sérül, jogorvoslatért nem fordulhat a határozatban megjelölt felettes közigazgatási hatósághoz, végső soron nem élhet a határozat bírósági felülvizsgálatának lehetőségével.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozat kimondta, hogy: „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények - a polgári perrendtartástól eltérőn - különféle határidőket írnak elő. Az államigazgatási eljárás 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő - az e törvény 60. §-ára figyelemmel - irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet (a felsorolást hosszan lehetne még folytatni) hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében - a hatósághoz fordulni. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak. A hivatalból indult eljárások többsége is kihat számos állampolgárra. A hivatalból kiadott határozat ugyanis többnyire életet, testi épséget, egészséget véd, illetve biztonságot, jogvédelmet nyújt az ügyben érintett kisebb vagy nagyobb közösség számára. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál. A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők - a közigazgatási szerv mulasztásából eredő - be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.”
Az Alkotmánybíróság fenti döntését követően szükségessé vált az államigazgatási eljárás szabályainak módosítása. Ennek eredményeként e törvény kimondja: „Ha a közigazgatási szerv helyett - annak mulasztása miatt - a hatáskörébe tartozó ügyben felettes szerve vagy a felettes szerv által kijelölt más közigazgatási szerv jár el, az eljárás költségeit - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a mulasztó közigazgatási szerv viseli. Az eljárás költségeit a ténylegesen felmerült költségek alapján kell megállapítani.”
A 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott arra, hogy: „A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és -eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes”. Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
A vizsgálatban megállapítottam, hogy Hosszúpályi Nagyközség Önkormányzata a kárenyhítési ügyben a kárenyhítési igény minden részletre kiterjedő elbírálásának és a határozat meghozatalának elmulasztásával az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz, tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Hosszúpályi Nagyközség Önkormányzatának jegyzőjét, hogy a panaszos kárenyhítési ügyében hozzon érdemi határozatot, és annak megfelelő kézbesítéséről gondoskodjon.
Ugyancsak az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a jegyzőt, hogy a hatáskörébe utalt ügyekben mindenkor érdemben döntsön a kérelemről, illetve ha szükséges a szóban előadott kérelmekről készítsen jegyzőkönyvet. 
Kérem a jegyzőt, hogy a kezdeményezéseimmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.
A vizsgálati jelentést megküldöm a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének is.

Budapest, 2006. június 1.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere

99/2005. (V. 28.) Korm. rendelet a Hajdú-Bihar és a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyékben a 2005. év május 18-i viharos időjárás, valamint a Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 2005. év május 18-án lehullott nagy mennyiségű csapadék és árvíz miatt keletkezett károk enyhítéséről
A Kormány a Hajdú-Bihar és a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyékben a 2005. év május 18-i viharos időjárás miatt keletkezett károk (a továbbiakban: viharkárok), valamint a Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 2005. év május 18-án lehullott nagy mennyiségű csapadék és árvíz miatt keletkezett károk (a továbbiakban: árvízkárok) enyhítése érdekében a következőket rendeli el:
1. § (1) A Kormány anyagi támogatást nyújt a viharkárok és az árvízkárok következtében károsodott magántulajdonban lévő lakóingatlanok helyreállításának elősegítése érdekében. A támogatás célja a rendkívüli időjárás következtében károsodott lakóingatlanokban a káresemény időpontjában életvitelszerűen lakó károsultak lakhatási feltételeinek biztosítása, az ingatlan esőzést megelőző műszaki tartalom és komfortfokozat szerinti helyreállításának, újjáépítésének, pótlásának az elősegítése.
(2) A támogatás feltétele, hogy
a) a károsodott ingatlan lakás céljára szolgáló lakóépület,
b) a károsodott ingatlan építési engedéllyel épült, vagy fennmaradási engedéllyel rendelkezik,
c) az ingatlan a káresemény idején életvitelszerűen lakott volt,
d) a kár a rendkívüli időjárással összefüggésben keletkezett, 
e) a tulajdonos nyilatkozik arról, hogy az ingatlanra a kár keletkezésének időpontjában volt-e érvényes biztosítása, illetve az árvízkárok esetében a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alappal (a továbbiakban: WMA) kötött érvényes szerződése.
2. § (1) A település támogatási keretösszege az egyes károsult lakóingatlanok felmért helyreállítási, újjáépítési értékéből számított támogatási összegekből tevődik össze.
(2) A támogatási összeg a helyreállítható lakóingatlanok esetében
a) viharkároknál a helyreállítási érték 50%-a, árvízkároknál a helyreállítási érték 90%-a, amennyiben a tulajdonos érvényes biztosítással, illetve árvízkárok esetében a WMA-val kötött érvényes szerződéssel nem rendelkezik, illetve
b) a helyreállítási érték 100%-a, levonva a biztosításból, illetve árvízkárok esetében a WMA-ból megtérülő összegeket.
(3) A támogatási összeg a statikai vagy gazdaságossági okból helyre nem állítható lakóingatlanok esetében a károsodott lakóingatlan alapterülete - de legfeljebb a külön jogszabályban meghatározott, méltányolható lakásigény felső határának megfelelő lakásnagyság - négyzetméterenkénti bruttó legfeljebb 140 ezer forint összegének
a) viharkároknál 50%-a, árvízkároknál 90%-a, amennyiben a tulajdonos érvényes biztosítással, illetve árvízkárok esetében a WMA-val kötött érvényes szerződéssel nem rendelkezik,
b) 100%-a, levonva a biztosításból, illetve árvízkárok esetében a WMA-ból megtérülő összegeket.
3. § A károsodott lakóingatlanok helyreállítási támogatásának forrásául a helyi önkormányzatok támogatási fejezeten belül „Támogatás rendkívüli időjárás miatt lakossági károk enyhítésének támogatására, valamint az érintett önkormányzatok által e célra felvett hitel kamattámogatására” című előirányzat szolgál.
4. § (1) A helyi lakosok támogatásához szükséges települési keretösszeget a települési jegyző 2005. július 15-ig igényelheti a Magyar Államkincstár illetékes területi igazgatóságán (a továbbiakban: Igazgatóság) keresztül az illetékes megyei területfejlesztési tanács útján. A területfejlesztési tanács javaslata alapján a települési keretösszegről a belügyminiszter dönt, majd gondoskodik a támogatás folyósításáról.
(2) Az egyes károsultak támogatásával, a települési keretösszeg elosztásával kapcsolatos feladatokat a jegyző látja el. Ennek során a jegyző a károsultak egyedi szociális helyzetét és rászorultságát, illetve önerejét, valamint a helyi szociális ellátásokat szabályozó rendelet vonatkozó rendelkezéseit veszi figyelembe.
(3) A támogatási megállapodás megkötésére a károsulttal [a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 139. §-a (1) bekezdésének d) pontjában megállapított jogkörében eljárva] a polgármester jogosult.
(4) A támogatási keretösszeg felhasználásának jogszerűségét az illetékes megyei területfejlesztési tanács vizsgálhatja.
5. § (1) Az egyes károsultak támogatása vissza nem térítendő állami támogatás, amelynek folyósítása készpénzben történik az önkormányzat útján.
(2) A támogatás új lakás építésére, használt lakás vásárlására vagy a károsodott ingatlan helyreállítására fordítható.
(3) A használt lakást vásárló tulajdonosok támogatásának feltétele, hogy a károsodást szenvedett ingatlanok (telek és felépítmény) tulajdonjogát az illetékes települési önkormányzat szerzi meg.

Az eljárás lefolytatásakor hatályos 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól 
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
(3) A külföldi szerv vagy személy megkeresésének, illetőleg kérelmének teljesítéséről kétség esetén a hatáskörrel rendelkező miniszter a külügyminiszterrel egyetértésben nyilatkozik.
Kérelem
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető.
(2) A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet. Mellékletként az ügyféltől nem lehet olyan adat igazolását kérni, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell [27. § (3) bek.].
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
(4) A magánszemély az elsőfokú eljárás megindítására irányuló kérelmét az eljárásra hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szerven kívül a lakóhelye vagy munkahelye szerint illetékes jegyzőnél is előterjesztheti.
Jegyzőkönyv
17. § (1) A szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni.
(2) A jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, a jegyzőkönyv készítésének helyét és idejét, a meghallgatott személy természetes személyazonosító adatait és lakcímét, a jogokra és kötelezettségekre való figyelmeztetést, továbbá az ügyre vonatkozó lényeges nyilatkozatokat és megállapításokat, végül - írásban készült jegyzőkönyv esetén - a meghallgatott személy, a köztisztviselő és a jegyzőkönyvvezető aláírását.
(3) A szóbeli kérelemről nem kell jegyzőkönyvet készíteni, ha a közigazgatási szerv a kérelmet azonnal teljesíti, és az ügy elintézésére vonatkozó szabályok szerint elegendő a teljesítést az iratra feljegyezni vagy a nyilvántartásba bevezetni.
(4) Az (1) bekezdésben felsorolt eljárási cselekményekről feljegyzést kell készíteni, ha jegyzőkönyv nem készül. A feljegyzés a (2) bekezdésben meghatározott adatokat és a nyilatkozatok lényegét tartalmazza.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.