Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5389/2005. sz. ügyben
Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindulása
A Fővárosi Tűzoltóság Szakszervezete azt sérelmezte beadványában, hogy a tűzoltó állomány háromváltásos munkarendben átlagosan heti 58 óra szolgálatot lát el, szemben más – ugyancsak a Hszt. hatálya alá tartozó – szervek állományával.
A jogi képviselővel eljáró panaszos emellett konkrét – egy esetleges munkaügyi vitával kapcsolatos – kérdéseket is megfogalmazott.
Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján a jogállamiság elve, és az abból fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés) az egyenlő munkáért egyenlő bérhez (Alkotmány 70/B. § (2) bekezdés), a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez (Alkotmány 70/B. § (3) bekezdés), a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való jog (Alkotmány 70/B. § (4) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el. Annak eredményes befejezése érdekében a vizsgálatom megindulásakor hivatalban volt belügyminisztert vizsgálat tartására kértem.
Vizsgálatom során figyelemmel voltam az OBH 3182/2003. számú ügyben készült jelentésem megállapításaira, valamint a jelenleg folyamatban lévő, a tűzoltók élet- és munkakörülményeit áttekintő, OBH 4047/2006. számú, hivatalból elrendelt vizsgálatom során beszerzett eddigi információkra is.

A megállapított tényállás
A belügyminisztertől kapott tájékoztatás szerint a háromváltásos munkarendben dolgozó tűzoltók éves munkaidőkerete 2005. december 31-ig 2808 óra (2808:52 = heti 54 óra) volt, amely összhangban állt a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 84. § – panasz előterjesztésekor hatályban volt – rendelkezéseivel. A Hszt. – panasz előterjesztésekor hatályban volt – 84. § (2) bekezdése lehetővé tette az ún. háromváltásos rendszerben a 40 órás heti szolgálatteljesítési időtől való eltérést. Azonban sem a panasz, sem pedig a minisztertől kapott tájékoztatás nem tartalmazott arra vonatkozó, megfelelően alátámasztott adatot, hogy a megengedett eltérésre általában, vagy rendszeresen sor került volna. A Hszt. hivatkozott rendelkezései 2006. január 1. napjával úgy módosultak, hogy a részben vagy egészben készenléti jellegű beosztásokban heti 40 óránál hosszabb, de heti 48 órát meg nem haladó szolgálatteljesítési idő állapítható meg. A szolgálatteljesítési idő ilyen csökkentése a Hszt. módosításáról szóló 2005. évi CLXXIX. törvény 22. §-a értelmében évente, fokozatosan történik, így 2006 évben éves átlagban heti 52 óra. A Hszt. módosítása nyomán megszűnt a háromváltásos rendben az eltérés lehetősége. A 2006. évire vonatkozó szabályok szerint a 2005. évihez képest 4,3 szolgálati nappal, 112,7 napra csökkent a szolgálatteljesítési idő.
A belügyminisztertől kapott tájékoztatás szerint a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK Irányelvet (a továbbiakban: Irányelv) a Magyar Köztársaság az Európai Unióhoz történő „csatlakozás időpontjára jogrendjébe alapjaiban beillesztette.” 
(A Hszt 84. § – panasz előterjesztésekor hatályban volt rendelkezései – (1) A szolgálatteljesítési idő heti 40 óra. (2) A részben vagy egészben készenléti jellegű beosztásokban az (1) bekezdésben meghatározottnál hosszabb, de heti 54 órát meg nem haladó szolgálatteljesítési idő állapítható meg. Ettől eltérni csak a háromváltásos rendszer alkalmazása esetén lehet. (3) A szolgálatteljesítési idő - a heti szolgálatteljesítési idő figyelembevételével - több heti, havi vagy éves keretben is meghatározható. (4) A folyamatos ügyeleti szolgálat ellátására szervezett, valamint a készenléti jellegű beosztásokban a szolgálatteljesítési időt a (2) bekezdésben meghatározott heti szolgálatteljesítési időtartam figyelembevételével több havi vagy éves keretben is meg lehet határozni.)

Érintett alkotmányos jogok
–	a jogállamiság elve (Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
–	a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés)
–	a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés)
–	egyenlő munkáért egyenlő bérhez való jog (Alkotmány 70/B. § (2) bekezdés)
–	a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog (Alkotmány 70/B. § (3) bekezdés)
–	a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való jog (Alkotmány 70/B. § (4) bekezdés)

A vizsgálat megállapításai
1. A tűzoltók háromváltásos szolgálati rendje miatt egy átlagos tűzoltó 2005. évben átlagosan 117 szolgálatot látott el, ami heti 54 órának felelt meg, 2006. évben – a Hszt. rendelkezései értelmében, előreláthatólag – átlagosan 112,7 szolgálatot (heti 52 órát)fog teljesíteni. A még részben sem készenléti jellegű beosztásokban a szolgálatteljesítési idő heti 40 óra. 
A Hszt.-ben meghatározott illetményrendszer és ebből következően a jövedelem azonos a részben vagy egészben készenléti jellegű beosztásokban – így pl. háromváltásos rendszerben – és a hivatali szolgálati rendben foglalkoztatottakéval. Ezért először azt vizsgáltam, hogy ez a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben alkotmányos visszásságot okoz-e. Ennek során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét (Más néven: „általános racionalitási teszt” vagy „ésszerű indok követelménye”) – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. §-a „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlata szerint – szűken értelmezi. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.
A belügyminiszteri tájékoztatás alapján – miszerint az Irányelvet a Magyar Köztársaság „a csatlakozás időpontjára jogrendjébe alapjaiban beillesztette” – úgy vélem, hogy vizsgálatom során nem tekinthettem el az Irányelv figyelembevételétől sem. Az Irányelv értelmében a munkaidő az az időtartam, amely alatt a munkavállaló dolgozik, a munkáltató rendelkezésére áll, és tevékenységét vagy feladatát végzi a nemzeti jogszabályoknak és/vagy gyakorlatnak megfelelően. Ebből az is következik, hogy a részben vagy egészben készenléti jellegű beosztásokban szolgálatot teljesítők teljes szolgálati ideje munkaidőnek számít. 
2. A Hszt. pusztán lehetőségként határozza meg a heti 40 óránál több, de heti 48 (ezévben 52) órát meg nem haladó szolgálatteljesítési idő megállapítását. Erre figyelemmel megvizsgáltam, hogy a parancsnokok szolgálatszervezési eszközeikkel biztosíthatnák-e a heti átlagosan 40 órás szolgálatteljesítési időt a készenléti állomány számára. A hivatásos önkormányzati tűzoltóságok legkisebb létszámáról szóló 28/1996. (XI. 26.) BM rendelet és a tűzoltóság tűzoltási és műszaki mentési tevékenységének szabályairól szóló 1/2003. (I. 9.) BM rendelet 4. számú függelékének összevetésével, valamint az állománytábla szerint rendszeresített létszám alapján megállapítottam, hogy az esetek nagy többségében a hatályos jogszabályok betartása mellett parancsnoki hatáskörbe tartozó intézkedéssel (szolgálatszervezéssel) nem lehet biztosítani a készenléti szolgálatot ellátó tűzoltók számára a heti 40 órás, de még a heti 52 órát meg nem haladó munkaidőt sem. (Ennek az az oka, hogy az 1/2003. (I. 9.) BM rendelet 4. számú függelékében meghatározott napi szolgálati létszámok és az egyes ún. szolgálati csoport létszáma között csekély a különbség, így még az éves rendes szabadságok kiadása – nem beszélve a betegség, felfüggesztés, vagy iskolára, tanfolyamra vezényeltek távollétéről – is szolgálatszervezési nehézségeket okozhat, emellett a készenléti szolgálatot ellátó állomány rendszeres, illetve esetenként állandó „túlóráztatásához” vezet.)
Jelentésem 1-2. pontjaiban írtak alapján megállapítottam, hogy a kialakult – és a hivatkozott rendelkezéseknek megfelelő – gyakorlat a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, valamint az egyenlő bérhez való joggal összefüggő alkotmányos visszásságot okoz. Ezen alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság arra vezethető vissza, hogy a háromváltásos szolgálati rendben szolgálatot teljesítők illetményének megállapítása során a jogalkotó figyelmen kívül hagyta, hogy ez a szolgálati rend jelentősen eltér más, szintén a Hszt. hatálya alá tartozók szolgálati rendjétől. Az, hogy az 1/2003. (I. 9.) BM rendelet 4. számú függelékében meghatározott napi szolgálati létszámok és az egyes ún. szolgálati csoportok létszáma között csekély különbség miatt – szükségszerűen – a pihenőidő, a szabadnapok, valamint a rendes szabadság kiadása sem maradéktalanul biztosított, önmagában a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza.
Fel kívánom hívni a figyelmet arra is, hogy nem az okozza az előbbiek szerint feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásságokat, hogy a háromváltásos szolgálati rendben a heti szolgálatteljesítési idő nem 40 óra, hanem az, hogy a jelentős többlet szolgálati idő ellenére illetményalapjuk megegyezik a heti 40 órás szolgálati rendben dolgozó, a Hszt. hatálya alá tartozó személyekével, és a háromváltásos szolgálati rendben teljesített többlet munkaidő sem szabadidőben, sem illetményben nem kerül maradéktalanul megváltásra.
3. Vizsgálatom során rendelkezésemre állt a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Személyzeti és Oktatási Főosztály által 2006. február 20-án kiadott „Segédlet a munkaidő csökkentéssel összefüggő szolgálati időkeret meghatározására /2006. I. félév/” (a továbbiakban: Segédlet) című dokumentum is. Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata szerint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. […] A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.”
Hivatkozott határozatában az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy „a Jat. – az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként – az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény – eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól -a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat. – figyelembevéve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat – szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.”
Az OBH 4047/2006. számon folyamatban lévő vizsgálatom során tudomásomra jutott, hogy a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok a szolgálatmentes napok számítását általában a Segédlet alapján végzik el, vagyis a gyakorlatban a parancsnokok a Segédletet jogi iránymutatásként alkalmazzák. 
Figyelemmel a kialakult gyakorlatra, és az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatára megállapítottam, hogy a Segédlet, mint a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével alkotott, és a parancsnokok által ténylegesen követett norma, a jogállamiság elvével, és az abból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.
4. A Segédlet egyébként éppen a szolgálati időkeret intézményének lényegével ellentétes számítási módot tartalmaz. A szolgálati időkeret fogalmából ugyanis az következik, hogy kétféle módon keletkezhet túlszolgálat: egyfelől a szolgálati nap letelte után szolgálatban töltött idővel (rendkívüli munkavégzéssel), másfelől a féléves szolgálati időkeret „kimerülése” után teljesített szolgálatokkal. Ezzel szemben a Segédlet szerint (24 órás) szolgálati naponként 1 óra 36 perc túlszolgálat keletkezik. A Segédlet összeállítója nem vette figyelembe a túlszolgálat Hszt. 87-88. §-aiban meghatározott fogalmát sem, miszerint 
„87. § (1) Ha a szolgálat érdeke vagy rendkívüli eset (baleset, elemi csapás vagy súlyos kár megelőzése, illetőleg elhárítása, következményeinek felszámolása, továbbá egyéb előre nem látható körülmény bekövetkezése) szükségessé teszi, a hivatásos állomány tagja a 84. §-ban meghatározott szolgálatteljesítési időn túl, valamint a munkaszüneti és pihenőnapon is kötelezhető arra, hogy szolgálatot teljesítsen (túlszolgálat), illetőleg meghatározott ideig és helyen arra készen álljon. Nem minősül túlszolgálatnak az ügyeleti-, őr- és készenléti szolgálat, valamint a gyakorlaton való részvétel. (2) Az elrendelhető túlszolgálat tartama naptári évenként 300 óra, amely a miniszter által kiadott rendelkezésben további 50%-kal növelhető. (3) A (2) bekezdésben írt korlátozás nem alkalmazható, ha a túlszolgálatra rendkívüli esetben kerül sor.
88. § (1) A (2) és (3) bekezdés szerinti túlszolgálatot az állományilletékes parancsnoknak írásban kell elrendelnie. A teljesített túlszolgálatról nyilvántartást kell vezetni. (2) A hivatásos állomány tagját - az állományilletékes és annál magasabb parancsnok (vezető) kivételével – évi 150 óráig terjedő túlszolgálatért szabadidő, azon felüli túlszolgálatért – beleértve a rendkívüli esetben teljesítettet is – díjazás illeti meg. Az állományilletékes parancsnok a 150 órán belüli túlszolgálat díjazását is engedélyezheti, ha a szabadidő kiadása a szolgálat ellátását veszélyeztetné. (3) A túlszolgálatért annak időtartamával megegyező, ha pedig a túlszolgálatot a heti pihenőnapon vagy munkaszüneti napon teljesítették, a túlszolgálat kétszeresének megfelelő szabadidő, illetőleg díjazás jár. (4) A túlszolgálatért járó szabadidőt a túlszolgálatot követő napon (napokon), de legkésőbb 30 napon belül kell kiadni. Ettől el lehet térni, ha a túlszolgálat havi vagy éves szolgálatteljesítési idő keretében történt. (5) A túlszolgálatért annak idejére távolléti díj jár, amelyet legkésőbb a tárgyhónapot követő 2. hónapban kell kifizetni.”
Ezen túlmenően a 9/1997. (II. 12.) BM rendelet 4. számú melléklete a következők szerint határozza meg a szabadság kiszámítását: 
„1. Megállapítjuk a hivatali munkarendben dolgozók évi munkanapjainak számát, majd a váltásos munkarendben dolgozók egy év alatt teljesítendő szolgálati napjai számát.
2. A váltásos szolgálatiidő-rendben dolgozók szolgálati napjait osztva a hivatali munkarendben dolgozók munkanapjainak számával megkapjuk a két szolgálati rend szerinti szabadságként számfejthető távollétek arányát.”
Az idézett rendelkezésekből az is következik, hogy a szabadságot szolgálati napban, és nem a Segédlet által bevezetett „elméleti szolgálati napi idő”-ben kell számítani és kiadni. (Már csak ezért sem, mert nincs olyan jogszabály, ami az „elméleti szolgálati napi idő” fogalmát meghatározná.)
Összességében a Segédletben foglaltak alkalmazása tehát alkalmas arra, hogy a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez, valamint a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza.

Intézkedéseim:
Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, valamint az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek – a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK Irányelv rendelkezéseire is figyelemmel – a Hszt. olyan módosításának együttes kezdeményezését, hogy a részben vagy egészben készenléti jellegű beosztásokban az alapilletmény 1 szolgálatban töltött órára vetítve megegyezzen a hivatali munkarendben szolgálatot teljesítők alapilletményével. 
Ugyancsak az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok legkisebb létszámáról szóló 28/1996. (XI. 26.) BM rendelet módosításával (szolgálati létszám emelésével) biztosítsa, hogy a részben, vagy egészben készenléti jellegű beosztásban szolgálatot teljesítő tűzoltók számára a pihenőidő és a szabadságok ténylegesen kiadásra kerülhessenek.
Az Obtv. 20. §-a alapján ajánlom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy amennyiben annak Jat-ban foglalt feltételei fennállnak, a felügyelete alatt álló szervek (OKF) az állami irányítás egyéb jogi eszközének kibocsátásával – és ne főosztályvezető által kiadott Segédlet kiadásával – segítsék elő az irányításuk, vagy felügyeletük alatt álló szervek állományának jogszerű vezetését.
Az Obtv. 20. §-a alapján ajánlom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a váltásos munkarendben szolgálatot teljesítő tűzoltók illetménye ne a Segédlet, hanem a hatályos jogszabályok alapján kerüljön számfejtésre, továbbá a korábban számfejtett illetményekkel összefüggésben is végezzék el szükséges korrekciót.

Budapest, 2006. október 18.

Takács Albert sk.