Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5374/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Kiss László

Az eljárás megindulása
H. Csaba miskolci lakos panasszal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert 2004. szeptember 25-én a miskolci DVTK Stadionnál a rendőrök bántalmazták, és ennek következtében nyolc napon túl gyógyuló súlyos sérüléseket szenvedett. Az ügyben a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Ügyészségi Nyomozó Hivatal Ny.370/2004. számon 2 rb., a Btk. 226. §-ába ütköző, hivatalos eljárásban elkövetett bántalmazás vétsége, valamint a Btk. 170. § (2) bekezdésébe ütköző súlyos testi sértés bűntette miatt nyomozást folytatott, de a bűncselekményt elkövető rendőrök kilétét nem sikerült felderíteni, ezért a nyomozást felfüggesztették. A panaszos kártalanítási igényét a főkapitány elutasította. Álláspontját azzal indokolta, hogy a parancsnoki kivizsgálás a rendezőkre és rendőrökre támadó szurkolók megfékezése érdekében tett intézkedéseket jogszerűnek és szakszerűnek minősítette. A panaszos sérelmezte, hogy az Ügyészségi Nyomozó Hivatal nem vizsgálta a bántalmazás helyszínén jelen lévő, parancsnoki feladatokat ellátó rendőrtisztek felelősségét.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 16. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el.

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

Alkalmazott jogszabályok
1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről
11. § (2) A Rendőrség belső szervezetét és működésének részletes szabályait, az utasítás kiadás rendjét úgy kell kialakítani, hogy az utasítás kiadójának és végrehajtójának egyéni felelőssége mindenkor megállapítható legyen.
15. § (1) A rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával.
16. § (1) A rendőr kényszerítő eszközt csak a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén alkalmazhat. Nincs helye a kényszerítő eszköz további alkalmazásának, ha az ellenszegülés megtört és a rendőri intézkedés eredményessége enélkül is biztosítható. (3) A rendőr nem alkalmazhat kínzást, kényszervallatást, kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmódot, az erre vonatkozó utasítást köteles megtagadni. A rendőr az ilyen magatartás tanúsítójával szemben, annak megakadályozása érdekében, a szolgálati beosztására, a rendfokozatára, személyére tekintet nélkül köteles intézkedni.

3/1995. (III. 1.) BM rendelet a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról
51. § (1) A rendőr szolgálata jogszerű teljesítésekor köteles intézkedéseinek érvényt szerezni, ennek érdekében előzetes figyelmeztetés után joga van kényszerítő eszközök alkalmazására. Ha a figyelmeztetést a körülmények nem teszik lehetővé, a kényszerítő eszközök előzetes figyelmeztetés nélkül is alkalmazhatók. (2) A rendőr kényszerítő eszköz alkalmazása során a testi épséghez fűződő jogokat köteles tiszteletben tartani, és a testi épséget csak a legszükségesebb mértékben veszélyeztetheti.
55. § (1) A rendőr vegyi eszközt, elektromos sokkoló eszközt, rendőrbotot, kardlapot, illetőleg más eszközt saját elhatározásából vagy elöljárója parancsára használhat. (6) Az (1) bekezdésben meghatározott kényszerítő eszközöket nem szabad a támadás, ellenszegülés megszűnése, megtörése után alkalmazni.
68. § (5) Tömeggel szemben a csapaterő a következő kényszerítő eszközöket alkalmazhatja: a) passzív ellenállás esetén testi kényszert;
361. § (1) Aki elöljárói kötelességét megszegve a) az alárendelt kötelességszegésének vagy bűncselekményének megakadályozására, illetve a felelősségre vonásra, b) a szolgálati rendet, a fegyelmet vagy a közbiztonságot fenyegető zavar leküzdésére a szükséges intézkedést elmulasztja, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről
3. Cikk - Kínzás tilalma
Senkit sem lehet kínzásnak, vagy embertelen, megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni.
13. Cikk - Hatékony jogorvoslathoz való jog
Bárkinek, akinek a jelen Egyezményben meghatározott jogait és szabadságait megsértették, joga van ahhoz, hogy a hazai hatóság előtt a jogsérelem hatékony orvoslását kérje az esetben is, ha e jogokat hivatalos minőségben eljáró személyek sértették meg.

BH1981. 355. Elöljárói intézkedés elmulasztásának vétségét követi el az az ügyeletes tiszthelyettes, aki nem akadályozza meg az előállított személy bántalmazását [Btk. 361. § (1) bek. a) pont].

EBH2001. 414 Nem tekinthető jogszerűnek az a kényszerintézkedés, amelynek megválasztása és alkalmazása a testi épséget szükségtelen mértékben veszélyezteti [Ptk. 349. § (1) bek., 339. § (1) bek., 340. § (1) bek., Pp. 9. § (1) bek., 1994. évi XXXIV. tv., 3/1965. (III. 1.) BM r. 50. § (2) bek.].

Megállapított tényállás:
A panaszostól, és az ügyben érintett rendőrkapitányságtól beszerzett iratok alapján a következőket állapítottam meg:
2004. szeptember 25-én rendezték meg Miskolcon a Diósgyőr-Győr labdarúgó mérkőzést. A szervezők a rendőrkapitányság többszöri megkeresése ellenére nem kötöttek szerződést a rendőrséggel a mérkőzés ellenérték fejében történő biztosítására, ezért arra külön biztosítási terv nem készült. A Miskolci Rendőrkapitányság a stadion közvetlen környezetének külső ellenőrzésére 10 rendőrt vezényelt ki, akiket a szolgálatirányító parancsnokok igazítottak el, részükre önálló parancsnokot nem jelöltek ki. A mérkőzés napján a rendőrségre érkezett információk arra utaltak, hogy a szurkolók részéről rendbontás várható, ezért a közrendvédelmi osztály vezetője 16.30 körüli időben, telefonon utasította P. Tamás r.századost és H. István r. örnagyot, hogy menjenek a stadionhoz, vegyék fel a kapcsolatot a járőröző rendőrökkel, és szükség esetén mérkőzésbiztosítási feladatokat is lássanak el.
A mérkőzésre látogató hazai és vendégszurkolók között ellenséges hangulat alakult ki, a mérkőzés befejeződésekor kb. 30 diósgyőri szurkoló a kerítésen átugorva bejutott a pályára és támadólag lépett fel a vendégcsapat játékosaival szemben. Visszaszorításukat követően kb. 300 agresszív magatartást tanúsító szurkoló a kordonokat áttörve, köveket dobálva, be akart jutni a vendégek öltözőjébe. Mivel a rendezők meghátráltak, a szurkolók a rendőrök ellen fordultak, és folyamatos kődobálással támadták őket. Az események közelében kb. 200 olyan szurkoló is tartózkodott, akik a rendbontásban nem vettek részt, csak kíváncsiságból maradtak a környéken.
Az ellenőrző parancsnok erősítést kért a kapitányság ügyeletétől, ahonnan 14, pajzsokkal felszerelt rendőr érkezett a helyszínre. A folytatódó kődobálás miatt kilenc rendőr megsérült, egy járőrkocsi hátsó szélvédője betört. A parancsnoki ellenőrző szolgálatot ellátó P. Tamás r.százados ekkor felszólította a tömeget, hogy hagyják el a területet, majd a felszólítás eredménytelensége miatt utasítást adott a tömegoszlatásra, az ellenszegülő, támadólag fellépő személyekkel szemben testi kényszer, könnygáz és gumibot alkalmazására. Az eseményről készült rendőri jelentés szerint a kődobáló, illetve a rendőri felhívásnak nem engedelmeskedő, ellenálló személyek közül hat főt előállítottak a rendőrségre, közülük ketten – H. Csaba és K. Gábor miskolci lakosok - 8 napon túl gyógyuló, egy személy 8 napon belül gyógyuló sérüléseket szenvedett. A sérültek orvosi ellátására intézkedtek. 
Az előállított személyek ellen csoportosan elkövetett hivatalos személy elleni erőszak gyanúja miatt eljárás indult. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Ügyészségi Nyomozó Hivatal bizonyítékok hiányában megszüntette a nyomozást H. Csabával, K. Gáborral és három másik személlyel szemben, mivel több tanú alátámasztotta azt az állításukat, hogy a dobálásban nem vettek részt, csak a tömegben álltak. 
H. Csaba és K. Gábor feljelentést tettek ismeretlen rendőrök ellen, akik előállításuk során bántalmazták őket. Az ügyben ugyancsak a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Ügyészségi Nyomozó Hivatal folytatta le az eljárást Ny. 370/2004. számon.
H. Csaba tanúvallomásában elmondta, hogy a mérkőzés után a stadion melletti parkolóban állt, körülötte nagy tömeg volt, a rendbontásban nem vett részt, de látta, hogy távolabb valakik dobálnak. A rendőrök megjelenésekor a dobálók elmenekültek, de ő – mivel nem volt félnivalója, mert nem csinált semmit – nem futott el. A helyszín elhagyására vonatkozó felszólítást nem hallotta. A parkoló szélén volt, amikor egy sisakos rendőr kivált az alakzatból, feléje lépett, és azt mondta, hogy menjen onnan. Visszakérdezte, hogy „miért, én nem csináltam semmit”, mire a rendőr a gumibottal ütlegelni kezdte. A panaszos vallomása szerint az ütésektől a földre került, ahol tovább ütötték, majd megbilincselték.
A Nyomozó Hivatal beszerezte az egyik kereskedelmi TV csatorna által rögzített felvételek másolatát, amelyen a mérkőzés utáni rendőri intézkedések egyes részletei voltak láthatók. A felvétel szerint H. Csabára egy pajzsot és sisakot viselő rendőr négy gumibot ütést mért, amelyek közül egyet H. Csaba a bal kezét fejmagasságba emelve hárított el, így az ütés az alkarját érte. 
A felvétel egy másik részén látható, hogy egy pajzsot és sisakot viselő rendőr K. Gábort egy gumibotütéssel a földre terítette, ezután egy sisak és pajzs nélküli rendőr futott oda, gumibottal a kezében. A földön fekvő K. Gáborba a sisakos és pajzsos rendőr belerúgott, majd a másik társával együtt a ruházatánál, valamint karjánál fogva húzták a szolgálati autó felé, miközben egy harmadik rendőr is csatlakozott hozzájuk. A földön húzták K. Gábort, és mindhárman gumibottal ütötték.
A későbbi orvosi vizsgálatok látleletei alapján H. Csaba bal alkarja, K. Gábornak az orrcsontja eltört. K. Gábor felső és alsó ajkán, a bal mellkasán, hátán és az ágyékán voltak további zúzódások, repesztett sérülések, amelyek a gumibottal való ütlegeléstől származtak.
A nyomozás során tanúként kihallgatott P. Tamás r. százados és H. István r. őrnagy a felvételen látható rendőröket nem ismerték fel, mindketten azt nyilatkozták, hogy nem tartoztak a közvetlen beosztottaik közé. Az intézkedés módjával kapcsolatban nem nyilvánítottak egyértelmű véleményt. A földön fekvő emberbe való belerúgást úgy ítélték meg, hogy az szükségtelen volt, illetve úgy nyilatkoztak, hogy az ütések többsége esetleg elkerülhető lett volna, ha a fiatalemberek nem tanúsítottak ellenállást. A közrendvédelmi osztályvezető tanúvallomásában szintén nem ismerte fel a rendőröket, és a felvétellel kapcsolatban azt nyilatkozta, hogy ha a földön fekvő emberrel szemben a gumibothasználatra a passzív ellenállás megtörése érdekében került sor – mert az intézkedés alá vont személy nem állt fel, nem hajtotta végre a rendőri utasítást – akkor jogszerűnek és indokoltnak tartja a gumibothasználatot. 
A nyomozás azzal zárult, hogy a nyomozó hatóság – annak ellenére, hogy valamennyi, az intézkedésben résztvevő rendőrt tanúként kihallgatták - a hivatalos eljárásban elkövetett bántalmazás vétségét, és azzal halmazatban a súlyos testi sértés bűntettének elkövetését megvalósító rendőrök kilétét, személyazonosságát nem tudta egyértelműen megállapítani. A Nyomozó Hivatal a nyomozást 2005. augusztus 4-én felfüggesztette.
H. Csaba az elszenvedett sérülések miatt kártérítési igénnyel fordult a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Rendőr-főkapitánysághoz, de a főkapitány az igényét elutasította. Álláspontját azzal indokolta, hogy „A parancsnoki kivizsgálás a magukról megfeledkezett, a rendezőkre és a rendőrökre támadó szurkolók megfékezésének érdekében tett intézkedéseket jogszerűnek és szakszerűnek minősítette.” 

A vizsgálat megállapításai:
1. A rendőrség alkotmányos feladata az állam, és a társadalom különböző szerveinek működését veszélyeztető és sértő cselekmények megakadályozása, az állampolgárok személy- és vagyonbiztonsága, valamint alapvető jogainak védelme. A nézőtéri erőszak - különösen a futballhuliganizmus - megelőzése, illetve visszaszorítása érdekében szükséges intézkedésekről szóló 1071/2003. (VII. 18.) Korm. határozat 4. pontja felhatalmazta a belügyminisztert, hogy utasítsa a rendőrséget arra, hogy minden rendelkezésére álló eszközzel járjon el a nézőtéri erőszak megelőzése, illetve visszaszorítása érdekében.
A rendőri működés alapja az Rtv. 11. § (1) bekezdése szerint az, hogy a rendőr köteles a szolgálati beosztásában meghatározott feladatát a törvényi előírásoknak megfelelően teljesíteni. A rendőri intézkedés eredményessége nem függhet az intézkedés alá vont személy belátásától, ezért az intézkedésben foglaltak szükség esetén kikényszeríthetők. A kikényszerítés az intézkedéssel szembeszegülő ellenállásának a leküzdését jelenti, amely a törvényi előírások alapján történhet és a személyi szabadság átmeneti korlátozásával is járhat (Rtv. 16. §). Ez a korlátozás azonban csak a jogsértő magatartást tanúsítókat érinti. A rendőri kényszerintézkedés alapjait az Rtv. 19. § (2) bekezdése a rendőr jogszerű intézkedésével szembeni ellenállás esetén teremti meg, erre az esetre teszi lehetővé a törvényben meghatározott rendőri intézkedések és kényszerítő eszközök alkalmazását.
Ahhoz, hogy az ország belső rendje és közbiztonsága rendészeti eszközökkel eredményesen védhető legyen, az e felett őrködő szervezet számára hatékony eszközöket kell törvényben biztosítani. Ez indokolja az Rtv. 19. § (1) bekezdésének rendelkezését, mely szerint a jogszabályi előírások végrehajtását szolgáló rendőri intézkedéseknek - ha törvény vagy más nemzetközi megállapodás másképp nem rendelkezik - mindenki köteles magát alávetni és a rendőr utasításának engedelmeskedni. Ezzel összefüggésben az Rtv. 19. § (1) bekezdése második mondata értelmében pedig az intézkedéssel érintett állampolgár a helyszínen csak kivételesen mérlegelheti a rendőri intézkedés jogszerűségét. 
A vizsgált ügyben jelentőséggel bíró rendelkezést tartalmaz az Rtv. 60. § (2) bekezdése, amely szerint a tömeg szétoszlatására irányuló csapaterő alkalmazása során a Rendőrség a helyszínen lévők egyéni felelősségét nem vizsgálja. Ennek figyelembevételével, a panaszossal és társaival szembeni rendőri intézkedés annak ellenére jogszerű volt, hogy az eljárások során nem cáfolt vallomásaik szerint nem követtek el semmit, a rendbontásban, kődobálásban nem vettek részt. A panaszos is elismerte, hogy a hozzá lépő rendőr először felszólította arra, hogy hagyja el a területet. A panaszos a rendőr utasításának nem tett eleget, ezért vele szemben – a Szolgálati Szabályzat 51. § -ban meghatározott előzetes figyelmeztetés után - jogszerűen kerülhetett sor a kényszerítő eszköz használatára. 
A vizsgálat során azonban nyilvánvalóvá vált az is, hogy a kényszerítő eszközök használata indokolatlanná és jogtalanná vált attól a pillanattól kezdve, hogy az intézkedés alá vontak ellenállása megszűnt, és különösen attól kezdve, hogy az ütésektől a földre kerültek. Az Rtv. 16. § (1) bekezdése hangsúlyozza, hogy a rendőr kényszerítő eszközt csak a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén alkalmazhat. Nincs helye a kényszerítő eszköz további alkalmazásának, ha az ellenszegülés megtört és a rendőri intézkedés eredményessége enélkül is biztosítható. Az Rtv. 15. § (1) kiemeli, hogy a rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával. A panaszossal és társaival szemben a többszöri gumibothasználat, ütlegelés és rugdosás sértette az arányosság törvényben meghatározott követelményét. 
A nyomozás során kihallgatott közrendvédelmi osztályvezető véleményével ellentétben, a Rendőrség Szolgálati Szabályzatának 68. § (5) pontja alapján, a tömeggel szemben fellépő rendőrök passzív ellenállás esetén csak testi kényszert alkalmazhatnak.
A vizsgált ügyben a rendőrség a jogállamiságot, illetve az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében meghatározott, emberi méltósághoz való jogot sértő alkotmányos visszásságot okozott azzal, hogy a rendőrségről szóló törvényben meghatározott követelményeket figyelmen kívül hagyva, az ellenállást nem tanúsító személyekkel szemben, az arányosságot meghaladó – önmagában is bűncselekményt megvalósító – módon alkalmazott kényszerítő eszközöket.
2. Az Ügyészségi Nyomozó Hivatal által folytatott nyomozás során nem sikerült megállapítani a bántalmazó rendőrök személyazonosságát, figyelemmel arra, hogy a tanúként kihallgatott rendőrök és parancsnokaik nem ismerték fel az elkövetőket. A büntetőjogi felelősség csak abban az esetben állapítható meg, ha az elkövető kiléte és az elkövetett bűncselekmény tényállási elemei kétséget kizáróan bizonyíthatók. Amennyiben erre nincs lehetőség, a büntetőeljárás szabályai szerint a nyomozást fel kell függeszteni, vagy meg kell szüntetni. 
A nyomozás során feltárt körülmények alapján – különös tekintettel a videofelvételen rögzített eseményekre – megállapítható, hogy a helyszínen jelenlévő rendőri elöljárók nem tettek meg mindent a törvényes mértéket meghaladóan erőszakos rendőri fellépés megakadályozására, ezért velük szemben megállapítható lett volna a Btk. 361. §-ába ütköző előljárói intézkedés elmulasztásának megalapozott gyanúja. 
Minden szintű elöljáró feladata, hogy az alárendeltjeit a rájuk vonatkozó szabályok betartására késztesse, és ehhez a hatáskörébe tartozó valamennyi törvényes eszközt igénybe veheti. P. Tamás r. százados a videofelvétel által bizonyíthatóan az egyik bántalmazott személy közvetlen közelében volt, ezért kötelessége lett volna a közbelépés a bántalmazás megakadályozására, adott esetben – amennyiben valóban nem ismerte személyesen a rendőrt – az elkövető azonosítására. Az elöljárói bűncselekmény megalapozott gyanúja fennállásának vizsgálatát az Ügyészségi Nyomozó Hivatalnak kellett volna kezdeményeznie.
Az Ügyészségi Nyomozó Hivatal – amennyiben tudomásul vette, hogy a bűncselekmény elkövetőinek azonosítását a rendőrök elöljárói nem tudják, vagy nem kívánják elősegíteni és a törvénysértés megakadályozására sem léptek fel - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal és annak szerves alkotóelemét képező jogbiztonsággal összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott azzal, hogy eljárását nem terjesztette ki az elöljárók felelősségének vizsgálatára.
3. A főkapitányság vezetője arról tájékoztatott, hogy az ügy parancsnoki kivizsgálását az akkor rendelkezésre álló adatok, információk, rendőri jelentések alapján hajtották végre. A panaszos kárigényét az intézkedés jogszerűségére hivatkozva utasította el. Az Emberi Jogok Európai Bírósága, a Balogh kontra Magyarország (47940/99 sz. kérelem) ügyben megállapította, hogy, amikor olyan alapvető fontosságú jogról van szó, mint az élethez való jog, vagy a bántalmazás tilalma, akkor a (az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény) 13. cikk – kártérítés fizetésén kívül, ha annak helye van, – megkívánja, hogy olyan alapos és hatékony vizsgálatot folytassanak le, amely alkalmas arra, hogy a felelősöket azonosítsák és megbüntessék. A 13. cikk azt is megkívánja, hogy a panaszos hatékonyan részt vehessen a nyomozati eljárásban (Ld. Kaya v. Turkey, judgment of 19 February 1998, Reports 1998-I, pp. 330-331, § 107). Továbbá, az Egyezmény legalapvetőbb fontosságú rendelkezéseinek számító 2. és 3. cikk megsértése esetén a rendelkezésre álló jogorvoslatok között elvileg a jogsértés miatt bekövetkezett nem vagyoni kár megtérítésének is szerepelnie kell (Z and Others v. the United Kingdom [GC], no. 29392/95, § 108-109, ECHR 2001‑V).
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Rendőr-főkapitányság vezetőjének, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy alárendelt szerveinél a jogsértő cselekmények kivizsgálása megfelelő alapossággal történjen, és érvényesüljenek az elöljárói felelősségvállalás követelményei.
Kérem, hogy ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, intézkedéséről az Obtv. hivatkozott rendelkezése alapján adjon tájékoztatást.
Jelentésemet tájékoztatásul és a szükséges felügyeleti intézkedések megtételére megküldöm a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Főügyészség vezetőjének.

Budapest, 2006. június 1.

Takács Albert sk.