Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5253/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy egy évekkel korábban kiszabott munkaügyi bírság miatt, nem vehetett részt a közbeszerzési eljárásban. A közbeszerzési törvény újonnan hatályba léptetett rendelkezése ugyanis kizárta a közbeszerzési eljárásból azt, akit a jogszabály hatályba lépését megelőző 5 éven belül bírsággal sújtottak.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból levezethető jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Eljárásom során megkerestem az igazságügyi minisztert, valamint Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőséget. 

A megállapított tényállás
A panaszos közétkeztetéssel foglalkozó kft. 2002. december 6-án az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség ellenőrzést tartott a panaszos által üzemeltetett Budai Irgalmasrendi Kórház konyháján. Az ellenőrzés során megállapítást nyert, hogy a konyhán munkavállalási engedéllyel nem rendelkező külföldi állampolgárt is foglalkoztatnak, ezért munkaügyi bírságot szabtak ki. Évekkel később, 2005. szeptemberében a panaszos közbeszerzési pályázaton kívánt részt venni. A pályázaton való részvételhez azonban – a közbeszerzési törvény 2005. augusztus 4. napjától hatályba lépett módosítása értelmében – igazolnia kellett volna, hogy 5 éven belül bírsággal sújtott jogszabálysértést nem követett el. Az igazolás kiadása érdekében kérelemmel fordult az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőséghez. A felügyelőség azonban az általa kiállított hatósági bizonyítványban a jogszabálysértés elkövetését igazolta, így a panaszos a közbeszerzési eljárásban nem vehetett részt.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Alkalmazott jogszabályok
2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésről
1996. évi LXXV. törvény a munkaügyi ellenőrzésről
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
2005. évi CLXXII. törvény a 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. Vizsgálatom során ezért először azt tekintettem át, hogy az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség (továbbiakban: OMMF) a jogszabályoknak megfelelően járt-e el a közbeszerzési pályázathoz szükséges igazolás kiadásakor. Megállapítottam, hogy az OMMF nem követett el jogsértést, amikor az általa kiállított hatósági bizonyítványban a panaszos által korábban elkövetett jogszabálysértést igazolta, hiszen erre a jogszabály rendelkezése kötelezte. A sérelmet valójában a közbeszerzési törvény szövegének visszaható hatályú rendelkezése okozta.
A közbeszerzési törvény (Kbt.) 2005. augusztus 4. napjától hatályba lépett módosítása szerint ugyanis {60. § (1) g) pont} a közbeszerzési eljárásban nem lehet ajánlattevő vagy alvállalkozó, aki: „a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítésére, bejelentésére vonatkozó és a külföldiek foglalkoztatásával összefüggő kötelezettségekkel kapcsolatban - öt évnél nem régebben meghozott - jogerős közigazgatási, illetőleg bírósági határozatban megállapított és bírsággal sújtott jogszabálysértést követett el”. Ez azt jelenti, hogy a törvény adott esetben a jogszabály hatályba lépését 5 évvel megelőző, lezárt jogsértéshez fűzi a közbeszerzési eljárásból való kizárás következményét, azaz visszaható hatályú.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelmét jelenti a Jat. 12. § (2) bekezdésében megfogalmazott azon szabály megsértése, amely szerint „jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé” Az Alkotmánybíróság gyakorlatában ugyanakkor visszaható hatálynak minősül az is, ha a jogszabály hatálybaléptetése „nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell”. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
Mindezek alapján a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye sérelmének, illetve veszélyének gyanúja miatt az igazolások kiadásával kapcsolatban tájékoztatást kértem az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség elnökétől. Az OMMF elnökének tájékoztatása szerint 2005. augusztusától – 2005. novemberig közel kétezer kérelem érkezett a közbeszerzési pályázathoz szükséges igazolás kiadása iránt. Tekintettel azonban arra, hogy az OMMF aggályosnak találta a törvény visszamenőleges hatályú kötelezettséget megállapító rendelkezését, ezért csak a 2005. augusztus 4. napja után elkövetett jogsértések miatt kiszabott bírságok központi nyilvántartása képezte a hatósági igazolások kiadásának alapját.
A törvény szövege és a gyakorlat között kialakult visszás helyzet miatt tájékoztatást kértem az igazságügyi minisztertől.
Az igazságügyi miniszter tájékoztatása szerint a kizáró okok rendszerét már a régi közbeszerzési törvény is szabályozta (Kbt. 60-62. § ), vagyis nem az új közbeszerzési törvény által bevezetett jogintézményről van szó. E rendelkezések határozták meg azokat a tényeket, körülményeket, amelyek fennállása esetén az ajánlatkérő köteles kizárni az ajánlattevőt a közbeszerzési eljárásban való részvételtől. A közbeszerzési törvény vitatott rendelkezése {60. § (1) g) pont} a fekete munka visszaszorítására tett kormányzati intézkedések részét képező, az építőipari kivitelezési tevékenységgel kapcsolatos adatszolgáltatásokkal összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXVI. törvénnyel került be a Kbt-be. Az új rendelkezés beiktatásával a jogalkotó elsődleges célja az volt, hogy a közbeszerzési eljárásokon keresztül is előmozdítsa a fekete munka elleni küzdelmet, és ennek érdekében a foglalkoztatásra irányuló jogviszonyokra vonatkozó kötelezettségek tiszteletben tartását. Ellentmondásos helyzetet eredményezne ugyanis, ha bejelentés nélküli foglalkoztatás miatt munkaügyi bírsággal sújtott vállalkozások nyerhetnének el állami megrendeléseket.
A kizáró ok alkalmazásával kapcsolatos értelmezési bizonytalanságra és az új közösségi közbeszerzési irányelvek – 2004/17/EK és 2004/18/EK – átültetésére tekintettel az igazságügyi tárca időközben előkészítette a Kbt. módosítására irányuló jogszabály tervezetét. Az Országgyűlés elé T/18199 számon beterjesztett törvényjavaslat – a kizáró ok tartalmának módosítása nélkül – pontosítja a rendelkezés megfogalmazását, és egyértelművé teszi, hogy e kizáró okot kizárólag a 2005. augusztus 4-ét, vagyis a Kbt. 60. § (1) bekezdés g) pontjának hatályba lépését követően elkövetett munkaügyi bírsággal vagy befizetésre kötelezéssel sújtott jogszabálysértések kapcsán lehet alkalmazni.
Az Országgyűlés 2005. december 19-én sürgősséggel megtárgyalta és elfogadta a törvénymódosítást, amely 2006. január 15-én hatályba is lépett. Az így elfogadott, a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXII. törvény 132. § (4) bekezdése szerint: „ A Kbt. 60. §-a (1) bekezdésének…g) pontjában foglalt öt évnél nem régebben meghozott határozatára vonatkozó szövegrészt első ízben a 2005. augusztus 4-e után elkövetett és munkaügyi bírsággal vagy befizetési kötelezéssel sújtott jogszabálysértések kapcsán kell alkalmazni.”
Tekintettel arra, hogy az Országgyűlés a közbeszerzési törvény módosításával a jogsérelmet orvosolta ezért ajánlást nem teszek.

Budapest, 2006. február 9.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. (3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.

2003. évi CXXIX. törvény A közbeszerzésekről
60. § (1) Az eljárásban nem lehet ajánlattevő vagy alvállalkozó, aki g) a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítésére, bejelentésére vonatkozó és a külföldiek foglalkoztatásával összefüggő kötelezettségekkel kapcsolatban - öt évnél nem régebben meghozott - jogerős közigazgatási, illetőleg bírósági határozatban megállapított és bírsággal sújtott jogszabálysértést követett el.

2005. évi CLXXII. törvény a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról
132. § (4) A Kbt. 60. §-a (1) bekezdésének - az építőipari kivitelezési tevékenységgel kapcsolatos adatszolgáltatásokkal összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXVI. törvény 5. §-a (2) bekezdésével megállapított - g) pontjában foglalt „öt évnél nem régebben meghozott” határozatára vonatkozó szövegrészt első ízben a 2005. augusztus 4-e után elkövetett és munkaügyi bírsággal vagy befizetésre kötelezéssel sújtott jogszabálysértések kapcsán kell alkalmazni.