Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5019/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
dr. Illisz László
Az eljárás megindulása
Az üzletszerűen bor nagykereskedelemmel foglalkozó panaszos beadványa szerint Országos Borminősítő Intézet ellenőrei ellenőrzést végeztek az általa irányított Kft. (K. Kft.) raktárában. A raktárban fellelhető borkészletből vett mintáról az OBI megállapította, hogy az hamis bor. A bor hamis voltáról a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően az OBI tájékoztatta az ügyben illetékes Kecskeméti Fővámhivatalt, amely a panaszos által irányított Kft-t – hamis bor birtoklása miatt – 1.116.000 Ft jövedéki bírság megfizetésére kötelezte.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, a tulajdonhoz való jog, valamint a közteherviselési kötelezettség sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a Vám és Pénzügyőrség országos parancsnokától, valamint az Országos Borminősítő Intézet igazgatójától.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.

A megállapított tényállás
Az OBI ellenőrei 2004. szeptember 21-én ellenőrzést folytattak le a K. Kft. raktárában, ahol 186 db sértetlen zárású 2 liter PET palack csomagolású (összesen 372 liter) vegyes fehér száraz asztali bor volt fellelhető. Az ellenőrzött bor – az OBI jegyzőkönyv szerint – rendelkezett OBI engedéllyel és származási bizonylattal. Az OBI ellenőre a jegyzőkönyv szerint 3, a panaszos szerint 5 palack bor – mint mintát – vett át ellenőrzésre, 1 palackot pedig lepecsételve a helyszínen hagyott. Az OBI megállapította, hogy a vizsgált borkészlet originális zárású volt.
Az OBI 2004. november 12-én kelt határozatában a vizsgált mintáról megállapította, hogy az hamis, vizezett bor, egyúttal megtiltotta közforgalmazását. Az OBI a hamis bor előállítóját (aki nem a panaszos) minőségvédelmi bírság és élelmiszer-ellenőrzési igazgatási szolgáltatási díj megfizetésére kötelezte.
Az OBI – határozatának jogerőre emelkedését követően – 2004. december 14-én – az akkor már több, mint fél éve hatályát vesztett – jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 1997. évi CIII. törvény 6. § (2) bekezdésére hivatkozva, tájékoztatta a jövedéki jogsértésről a Kecskeméti Fővámhivatalt. A Kecskeméti Fővámhivatal járőre 2005. január 13-án a hamis borkészlet lefoglalása érdekében megjelent a K. Kft. telephelyén, de a borkészlet nem volt ott, ezért azt lefoglalni nem tudta. A Kecskeméti Fővámhivatal 2005. január 27-én kelt határozatával, jövedéki törvénysértés – 372 liter hamis bor birtoklása és értékesítése – miatt 1.116.000 Ft jövedéki bírság megfizetésére kötelezte a K. Kft.-t. A másodfokon eljáró Vám- és Pénzügyőrség Dél-Alföldi Regionális Parancsnokság a K. Kft. fellebbezését elutasította, arra hivatkozva, hogy
– hamis bor birtoklása és értékesítése esetén a jövedéki adóról szóló 2003. évi CXXVII. törvény 86. §-a alapján az elsőfokú határozatban meghatározott jövedéki bírságot kell fizetni, a K. Kft. pedig – mint az az OBI vizsgálatából kiderült – hamis bort birtokolt és értékesített,
– noha a K. Kft.-nek lehetősége lett volna rá, az általa vásárolt – továbbértékesítésre szánt – bort nem vizsgáltatta meg szakhatósággal (az OBI-val), 
– a K. Kft. ügyvezetőjének édesanyja – jövedéki engedélyes kereskedőként – már kétszer 2002.-ben és 2004-ben elkövetett jövedéki bírsággal sújtott törvénysértést, és a K. Kft.-nek csak azért volt ez az első törvénysértése, mert csak 2004. vége óta végzi tevékenységét.
A K. Kft. méltányossági kérelmére 2005. július 20-án kelt határozatában a jövedéki bírság összegét 800.000 Ft-ra mérsékelte. 

A vizsgálat megállapításai
I. Először is a hatásköröm fennállását vizsgáltam.
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Ennek alapján tehát valamennyi adóhatóság – így a Vám- és Pénzügyőrség –, valamint az Országos Borminősítő Intézet, mint az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szerv eljárásának, határozatának, illetőleg intézkedése elmulasztásának vizsgálatára rendelkezem hatáskörrel. Megállapítottam, hogy a panaszos a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket is kimerítette.

II. Vizsgálatom alapvetően a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye érvényesülésének, a tulajdonhoz valóm jog esetleges sérelme, valamint a közteherviselési kötelezettséggel összefüggésben felmerülő adózói jogok vizsgálatára terjedt ki, mind az OBI, mind a vámhatóság eljárása, illetve határozatai vonatkozásában.
A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
Ebből kiindulva a következő kérdésekre kerestem a választ:
1. Elvárható, és ha igen milyen mértékben a borvásárlóktól (köztük a bor nagykereskedőktől) a megvásárolt, vagy megvásárolni szándékozott bor rendszeres minőség-ellenőrzése?
2. Felelőssé tehető-e szankcionálható-e az a vevő (nagykereskedő), aki a bort számla, származási bizonylat, és OBI engedélyszám ismeretében és feltüntetésével vásárolja?
3. Az eljárás során az OBI és a vámhatóság eleget tett-e tényállás tisztázási kötelezettségének?
A vámhatóság határozata szerint a hamis bor megvásárlója akkor is felelősségre vonható a Jöt. 86. §-a alapján hamis bor birtoklásáért, ha ő a hamis bort olyan személytől vásárolta, aki rendelkezik OBI engedéllyel, bor adóraktári engedéllyel, továbbá a megvásárolt bor címkéje tartalmaz OBI engedély számot, a bor rendelkezik származási bizonylattal, és az értékesítésről szabályosan kiállított számlát is kap. A vámhatóság álláspontja szerint ugyanis minden vásárlónak joga, hogy az általa megvásárolt terméket megvizsgáltassa szakhatósággal, a szóban forgó ügyben az OBI-val. Egy ilyen vizsgálat költsége 16.100 – 21.000 Ft, palackos bor esetén további 4.000 Ft. A vizsgálat időtartama sürgős esetben 1 hét, átlagosan 2 hét, de legfeljebb 30 nap.
A vizsgálatom során megállapítottam, hogy a bor bizalmi termék, tekintettel arra, hogy a vásárló – vegyi, kémiai elemzés nélkül – nem feltétlenül tudja megállapítani, hogy az általa megvásárolt bor minősége a vonatkozó jogszabályoknak megfelel-e. Ennek érdekében a hatályos jogszabályi rendelkezések előírják, hogy a bor előállítójának adóraktári és OBI engedéllyel kell rendelkeznie, az értékesített bort – a kiskereskedelmi értékesítést kivéve – származási bizonyítvánnyal, forgalomba hozatali engedéllyel, egyszerűsített kísérő okmánnyal vagy borkísérő-okmánnyal, valamint számlával vagy szállítólevéllel kell ellátni. A szóban forgó ügyben kiderült, hogy a bor értékesítője egyes bizonylatokat (számlát, származási bizonyítványt) kétséget kizáróan átadott a panaszos részére, az értékesítő által hivatkozott forgalomba hozatali engedélyről azonban, amelynek számát a számlán és a bor címkéjén feltüntették, utólag az OBI vizsgálat során az derült ki, hogy nem az ellenőrzés alá vont bortételre vonatkozott. A dokumentumokból nem derül ki, hogy az eljárás tárgyát képező hamisnak bizonyult bor valamilyen kísérő-okmánnyal rendelkezett-e.
Összességében megállapítható, hogy a jogi szabályozás – adózási és minőségbiztosítási okokból – többszörös engedélyezi és bizonylatolási kötelezettség teljesítését írja elő a bor előállítók, forgalmazók és kereskedők számára. E bizonylatok megléte esetén a bor megvásárlója alappal bízhat abban, hogy az általa vásárolt bor a jogszabályi feltételeknek megfelel.
Nem kifogásolható, ha az OBI – hatáskörében eljárva – a borkereskedők raktárában fellelhető borkészletet minőségellenőrzés alá vonja, és esetleg a bor hamis voltát megállapítva, annak forgalmazását megtiltja, és minderről a vámhatóságot értesíti. Alkotmányos követelmény azonban, hogy az ügyben eljáró hatóság – amelynek megállapításait és határozatát a vámhatóság szakhatósági véleményként veszi figyelembe – az általa készített jegyzőkönyvben és hozott határozatban egyértelműen rögzítse, hogy az ellenőrzés alá vont ügyfél a jogszabályokban előírt dokumentumokkal, és bizonylatokkal rendelkezik-e vagy sem. Ennek alapján a vámhatóság az esetleges bírság kiszabása során köteles figyelembe venni azt a körülményt, hogy esetlegesen a vevő részére hamis dokumentumok alapján értékesítettek hamis bort. Az ilyen vevőnek – mint bűncselekmény passzív alanyának – bírságolása a jogállamiság elvével nem egyeztethető össze. Mindezt a vizsgált ügyben sem az OBI, sem a vámhatóság nem vette figyelembe, vagyis a tényállást nem tisztázta egyik hatóság sem kétséget kizáró módon, így nem tett eleget a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 50. §-a, valamint az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art.) 95. § (1) bekezdése és 97. § (4) bekezdésben foglaltaknak.
Megállapítottam, hogy a szóban forgó ügyben mind az OBI, mind a vámhatóság a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy nem tett eleget tényállás tisztázási kötelezettségének, amikor eljárásaikban a jogszabályokban előírt dokumentumok létét és valóságtartalmát teljes körűen nem tárták fel, így azok jegyzőkönyvbe foglalása is elmaradt.
A Jöt. 86. §-a szerint hamis bor birtoklása – mennyiségtől függetlenül – jövedéki törvénysértést eredményez, és kötelezően jövedéki bírsággal szankcionálandó. A vámhatóság e jogszabályi rendelkezésre hivatkozva nem vizsgálta azt sem, hogy a panaszos az általa megvásárolt bortétel igazoló dokumentumait beszerezte-e, hanem – az OBI határozatát kézhez véve, mintegy automatikusan – a jövedéki bírság kiszabásáról rendelkezett. 
Az adójogi szankciórendszer kettős célt szolgál: egyrészt a jogsértés következtében keletkezett anyagi hiány helyreállítását (a szankciórendszer e részét képezik a különböző pótlékok), másrészt az adójogi jogsértést elkövetőket represszív módon való büntetését (e körbe tartoznak a bírságok, köztük a jövedéki bírság). Bármilyen szankciórendszer, így az adójogi szankciók is csak akkor felelnek meg az alkotmányos követelményeknek, ha csak azokat a személyeket érintik, akik szándékosan követnek el jogsértést, vagy nem tesznek meg minden tőlük elvárhatót a jogsértés elkerülése érdekében. A jelenleg hatályos szabályozás szerint, ha valaki egy termelőtől bármilyen kis mennyiségű bort átvesz és azt – a vámhatósági elvárásnak megfelelően – bevizsgáltatja az OBI-val, amely a mintáról esetlegesen azt állapítja meg, hogy az hamis bor, ugyanúgy jövedéki törvénysértést követ el és ezáltal jövedéki bírsággal sújtható, mint aki szándékosan a hamis bort előállította. A Jöt. ugyanis hamis bor birtoklása esetén semmilyen kimentési lehetőséget nem biztosít még annak sem, aki saját maga kezdeményezi a bor minőségének vizsgálatát.
Az adózók ilyen jellegű objektív felelősségét megalapozó szabályozás és a vámhatóság ezen alapuló szankcionálási gyakorlata a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz. Ugyancsak a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz a vámhatóság azon gyakorlata, hogy a bor vásárlóitól elvárja, hogy az általuk megvásárolt bor minőségét saját maguk bevizsgáltassák, és a hamis bor birtoklásáért való felelősségüket akkor is megállapítja, ha a bor megvásárlói a jogszabályokban előírt valamennyi dokumentum birtokában vannak. Az ilyen jellegű vámhatósági gyakorlat ugyanis a hamis bor előállítója által elkövetett jogsértés miatt annak megvásárlóját szankcionálja.
Az általam vizsgált kérdésekre tehát a válasz a következő:
1. A megvásárolni kívánt bor – előzetes – minőségellenőrzését a technikai lehetőségek hiányában nem lehet a vásárlók kötelezettségévé tenni, ugyanakkor a borvásárlók – így különösen a nagykereskedők – kötelesek a bor származását és minőségét megfelelően tanúsító dokumentumokat a vásárlással egyidejűleg beszerezni és azokat megőrizve ellenőrzés esetén a hatóságok rendelkezésére bocsátani.
2. Abban az esetben, ha a borvásárló a törvényben előírt dokumentumokat beszerezte, megőrizte és az ellenőrző hatóság rendelkezésére bocsátotta, a bor – igazolások ellenére – hamis voltáért objektív felelősséggel nem tartozhat, mivel az a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének sérelmét okozná.
3. Az OBI és a vámhatóság – a fentiek alapján nem tett eleget – tényállás-tisztázási kötelezettségének, amellyel szintén a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének sérelmét okozták.

III. Vizsgálatom során összességében megállapítottam, hogy sem a vonatkozó szabályozás – így különösen a Jöt. 86. §-a –, sem az OBI, illetve a vámhatóság gyakorlata nem biztosít megfelelő garanciákat a tekintetben, hogy hamis bor előállítása, birtoklása, és forgalmazása esetén csak a valóban szándékosan, vagy súlyosan gondatlan jogsértés elkövetője legyen felelősségre vonható. A jelenlegi szabályozás és az arra épülő vámhatósági gyakorlat szerint bárki aki – akár tudtán kívül – hamis bort birtokol, akkor is, ha mindent megtett a jogsértés elkerülése végett, objektív felelősséggel tartozik, amely a jogállamiság elvével nem egyeztethető össze, azzal összefüggő visszásságot eredményez.

Javaslatok, ajánlások
Tekintettel arra, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1)) sérelmének közvetlen veszélye a Jöt. 86. §-ára valamint az Országos Borminősítő Intézet és a Vám és Pénzügyőrség eljárásának hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a pénzügyminiszternek a Jövedéki adóról szóló 2003. évi CXXVII. törvény olyan módosításának előkészítését, amely megszünteti a tőle elvárható gondossággal eljáró adózók objektív felelősségét és kimentési lehetőséget biztosít azon adózók részére, akik olyan – megfelelően dokumentált – bort vásárolnak meg, amelyről utóbb kiderül, hogy hamis.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom az Országos Borminősítő Intézet igazgatójának, valamint a Vám és Pénzügyőrség országos parancsnokának, hogy a borhamisítással összefüggő ellenőrzéseik során külön vizsgálják és az ellenőrzési jegyzőkönyvekben, valamint a hozott határozatokban tételesen tüntessék fel, hogy a bor forgalmazásához szükséges, a jogszabályokban előírt dokumentációs követelményeknek az ellenőrzés alá vont személyek miként tettek eleget, vagyis a Ket és az Art. szerinti tényállás-tisztázási kötelezettségüknek maradéktalanul tegyenek eleget. 
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom az Országos Borminősítő Intézet igazgatójának, valamint a Vám és Pénzügyőrség országos parancsnokának, hogy a borhamisítással összefüggő felelősség megállapítása során legyenek figyelemmel arra, hogy az utóbb hamisnak bizonyuló borok megvásárlói a jogszabályokban meghatározott dokumentációs követelményeknek eleget tettek-e, vagy nem, és a bírságolás során ezt a körülményt is mérlegelve határozzák meg a felelősségük mértékét, és a kiszabott bírság összegét.

Budapest, 2007. február 23.

Takács Albert sk.