Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4768/2005. sz. ügyben
Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindulása
Egy Közhasznú Egyesület elnöke panasszal fordult Hivatalomhoz a Mobilitás IFJ-GY-05-E pályázat kezelését, továbbá az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium (a továbbiakban: ICSSZEM) Pályázati Panaszirodájának eljárását sérelmezve.
A beadvány szerint a panaszos a Mobilitás internetes pályázatkezelő rendszerében 2005. április 29. napján pályázatot nyújtott be. 2005. június 13. napján ellenőrizte a pályázatát az interneten. Ekkor értesült arról, hogy a pályázatkezelő hiánypótlásra hívta fel, majd – a hiánypótlás elmaradása miatt – a pályázatát érvénytelennek minősítette. Az internetes pályázatkezelő rendszer szerint a panaszost erről e-mailen is értesítették. A panaszos ezzel szemben azt állította, hogy a pályázatban megadott e-mail címre a Mobilitástól nem érkezett elektronikus levél. A beadványtevő, miután értesült a hiánypótlási felhívásról, pótolta a hiányokat, ez azonban az érvénytelenné minősítés tényén nem változtatott.
A panaszos ezt követően a Mobilitás munkatársaitól kért tájékoztatást, azonban érdemi információhoz nem jutott. Kérte annak bizonyítását, hogy részére az e-mail értesítéseket valóban megküldték, de hiába.
A beadvány előterjesztője 2005. augusztus 9. napján – állítása szerint előzetes szóbeli egyeztetést követően – pályázati eljárással kapcsolatos panaszt nyújtott be a volt Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium Pályázati Panaszirodájához, azonban visszajelzést, választ onnan sem kapott.
Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján a jogállamiság elve, az abból fakadó jogbiztonság követelménye, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el. Annak eredményes befejezése érdekében a volt ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi minisztert vizsgálat tartására kértem.

A megállapított tényállás
A panaszos pályázata a Mobilitás Internetes Pályázatkezelő Rendszerébe (a továbbiakban: IPKR) 2005. április 29. napján érkezett be. Ennek tényéről a panaszos automatikus értesítést kapott az IPKR ún. „üzenőfalán” és e-mailen is. Az üzenet a következőket is tartalmazta: „[…] Az érvényességi ellenőrzés eredményéről hasonló módon értesítjük várhatóan a beadási határidőt követő 10. munkanapig. Kérjük, rendszeresen jelentkezzen be a rendszerbe és figyelje üzeneteit!”
Az említett üzeneten kívül két további üzenetet is küldtek a panaszosnak az IPKR rendszeréből. A 2005. május 18-i üzenet a hiánypótlási lehetőségről, a 2005. május 31-i pedig a pályázat érvénytelenségéről szólt. Az utóbbi üzenetek elküldését valószínűsítette ugyan a miniszter, azok kézbesítése azonban nem volt igazolt. A miniszteri válaszhoz mellékelt táblázat ugyanis csak a „Küldés dátuma”, „Feladó”, „címzett”, „E-mailben is küldve”, „Státusz”, „Levél tartalma”, „Levél tárgya”, „Partner név” rovatokat tartalmazta. Ebben – szemben a miniszteri válaszban foglaltakkal – nincs utalás arra, hogy az üzenetet ténylegesen kézbesíttették volna.
A panaszos beadványához mellékelt, a Mobilitásnak írt, 2005. június 13. napján kelt levele szerint a panaszos „többször ránéz[ett] a honlapjukra, ahol rögtön a saját pályázat[ával] találta szemben mag[át]” és csak aznap értesült a hiánypótlási felhívásról. Ezzel szemben a Pályázati Panaszirodának írt, 2005. augusztus 19. napján kelt levél szerint „2005. június 13-án néz[ett] rá legközelebb a pályázati portálra”, akkor értesült a hiánypótlási felhívásról, és a pályázata érvénytelenné nyilvánításáról.
Ugyanakkor a panaszhoz mellékelt elektronikus levelezés szerint a panaszos 2005. június 13. napján e-mailen fordult első alkalommal a Mobilitáshoz. „Fellebbezésére”, hiánypótlására, valamint észrevételeire minden esetben elutasító választ kapott. A Mobilitás döntését azzal indokolta, hogy a Pályázati Útmutató rendelkezései szerint csak egy alkalommal van mód hiánypótlásra, az erre történő felhívás pedig a panaszos részére „kiment”. A panaszos vitatta, hogy hozzá a felhívás megérkezett. Ezért a Mobilitástól kérte az üzenetek kézbesítéséről fellelhető, ún. olvasási igazolások megküldését. Ilyen tartalmú iratot azonban sem a panaszos, sem a miniszter nem küldött részemre.
A panaszos álláspontja szerint a hiánypótlásnak határidőben eleget tett, mivel a felhívásról történt tudomásszerzést követően 5 napon belül teljesítette. A panaszos hiánypótlását – annak elkésettsége miatt – a Mobilitás nem fogadta el. 

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdéséből csak a hatóság fogalmára lehet következtetni. Ezen túlmenően az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. Jelen ügyben is elvégeztem a szóban forgó közszolgáltató-tesztet, és a következőket állapítottam meg:
Igen széles azon szervezetek, intézmények köre, amelyek jogszabály rendelkezése alapján állami támogatások lebonyolításában (odaítélésében, folyósításában, ellenőrzésében) vesznek részt. Ezen intézmények között – az állami támogatással kapcsolatos feladat tényét kivéve – kevés hasonlóság fedezhető fel: egyesek piaci alapon működő gazdasági társaságok, mások közhasznú szervezetek, megint mások elkülönített állami pénzalapok (illetve azok irányító testületei), minisztériumi célelőirányzatok, vagy – a Mobilitáshoz hasonlóan, közelebbről nem meghatározott típusú – „költségvetési szervek”. 
Általánosságban elmondható a kezelőszervekről, hogy a feladatuk, eljárási szabályaik, működésüket szabályozó jogszabályok alapján általában közszolgáltatónak minősülnek. Álláspontom szerint közszolgáltatást végző szervnek kell tekinteni valamennyi olyan – az előbbiekben konkrétan meg nem jelölt – szervezetet is, amelyekre egy állami támogatásról rendelkező jogszabály, vagy az az alapján hatáskörrel rendelkező szervezet a támogatásokkal kapcsolatos feladatot delegál. Jelen ügyben a Mobilitás – alapító okiratának III. 6. pontja alapján – a miniszter megbízásával kezelte a pályázatot. 
Nem mellékes az sem, hogy a vizsgált ügyben – a rendelkezésre álló dokumentumok szerint – egyértelmű a Mobilitás döntésének „kvázi közhatalmi jellege”. 
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a Mobilitás eljárására, mint közszolgáltatást végző szervre vizsgálati hatásköröm kiterjed.
Hatásköröm megállapítása során figyelemmel voltam arra is, hogy – a közjogtudomány egyöntetű álláspontja szerint – az ún. hatósági jogalkalmazáson túlmenően, a közigazgatás tevékenységi körébe tartozik egyes közszolgáltatások megszervezése is. Az Obtv. 29. § (1) bekezdése a) pontja értelmében a közigazgatási feladatot ellátó szervek hatóságnak minősülnek. Az Obtv. szerinti hatóság-fogalma nem azonos a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) szerinti hatóság-fogalmával, vagyis jelen esetben – annak ellenére, hogy a panasszal érintett ügyben nem a Ket. szerinti eljárásban járt el – hatásköröm az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja alapján, mint hatóságra kiterjedt az ICSSZEM-re.
Megállapítottam, hogy a panasszal érintett Pályázati Panasziroda nem az ICSSZEM volt és nem más hatóság szerve, hanem azt a Gyermek és Ifjúsági Konferencia (GyIK), mint a magyarországi gyermek- és ifjúsági szervezetek érdekképviseleti szerve hozta létre. A GyIK Pályázati Panaszirodája nem hatóság, vagy közszolgáltatást végző szerv, ezért annak eljárását az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján nem vizsgáltam.
2.	A panaszos és a miniszter által rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos a pályázatának benyújtásakor megkapta azt az automatikus üzenetet, amelyben rendszeres bejelentkezésre, és üzenetei figyelésére kérték. A rendelkezésemre álló iratok – és az ellentmondásos panaszosi nyilatkozatok – alapján azonban azt nem lehetett megállapítani, hogy ennek a panaszos ténylegesen eleget tett-e. Az IPKR-be való bejelentkezések időpontjára a minisztertől kapott tájékoztatás sem tartalmazott adatot. Amennyiben a bejelentkezések időpontja teljes bizonyossággal nem állapítható meg, az IPKR működése felvetheti a jogállamiság elvével, az abból fakadó jogbiztonság követelményével, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét.
Az OBH 2593/2004. számú ügyben készült jelentésemben felhívtam már a figyelmet arra, hogy „az utóbbi időben több – többnyire hatáskörömbe nem tartozó – esetben tapasztaltam, hogy a kellő körültekintés, a kellő gondosság elmulasztása miatt jelentős kár érte az állampolgárokat. Korunk társadalmi-, gazdasági viszonyaiban gyakorivá váltak a nagy értékű jogügyletek, azonban ezek megkötését sokszor – sajnálatos módon – a legalapvetőbb gondosság sem előzi meg. A jogügyletek valamennyi szereplőjének elemi érdeke lenne pedig, hogy az ügyletkötés során legalább az adott helyzetben elvárható gondossággal járjanak el.” Úgy gondolom, hogy a pályázati eljárások valamennyi szereplőjét a pályázati eljárás teljes tartama alatt hasonló gondossági kötelezettség kell, hogy terhelje.
3.	Arra vonatkozó dokumentumok hiányában nem sikerült azt sem minden kétséget kizáróan feltárni, hogy ténylegesen elküldték-e és kézbesítették-e a hiánypótlásra felhívó, majd a pályázatot érvénytelenné nyilvánító elektronikus üzeneteket és azt sem, hogy ezeket a panaszos megkapta. Ez pedig önmagában alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével, az abból fakadó jogbiztonság követelményével, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza.
4.	Vizsgálatom során áttekintettem azt is, hogy – a panasszal érintett pályázati eljárás idején hatályban volt – az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter felügyelete alá tartozó fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásáról szóló 2/2005. (III. 4.) ICSSZEM rendelet (a továbbiakban: R.), a Mobilitás Pályázati Útmutató, valamint a pályázati kiírás mennyiben volt egymással összhangban. Ennek során a következőket állapítottam meg:
A R. 7. § (4) bekezdése úgy rendelkezett, hogy „[a] pályázati felhívásban – megfelelő határnap tűzésével – hiánypótlás lehetősége biztosítható.” A pályázati felhívás ezzel szemben nem tűzött megfelelő határnapot, hanem úgy rendelkezett, hogy „a beadási határidőt követően hiánypótlásra van lehetőség a Mobilitás Pályázati Útmutatóban meghatározott eljárás szerint”. A Mobilitás Pályázati Útmutató 9.3. pontja szerint „[a] Pályázatkezelő a pályázat hiányossága esetén a hibák, illetve a hiányok kijavítására, pótlására egy alkalommal szólítja fel a Pályázót oly módon, hogy e-pályázat esetén elektronikus úton, papíralapú pályázat esetén a pályázati adatlapon megjelölt faxszámra vagy e-mail címére értesítést küld a hiányosságok felsorolásával és a hiánypótlási határidő megjelölésével.”
Megállapítottam, hogy sem a pályázati kiírás, sem pedig a Mobilitás Pályázati Útmutató rendelkezései nem voltak összhangban a R. rendelkezéseivel hiszen a hiánypótlásra vonatkozó szabályokat attól eltérően állapították meg, ez pedig a jogállamiság elvével, és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott. „Az ICSSZEM és a GYIA által kiírt pályázatokra vonatkozó Mobilitás Pályázati Útmutató 2006” 9.3. pontja viszont már megfelel a R.-t hatályon kívül helyező, az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter felügyelete alá tartozó fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásáról szóló 2/2005. (III. 4.) ICsSzEM rendeletben (a továbbiakban: Új R.) a R. rendelkezésével megegyező tartalmú 7. § (4) foglaltaknak.
5.	A pályázati eljárás vizsgálata során azt is észleltem, hogy a Mobilitás Pályázati Útmutató annak ellenére biztosította az elmulasztott hiánypótlás esetén a pályázat – pályázatkezelő általi – érvénytelenné nyilvánításának lehetőségét, hogy a R. az „érvénytelenség” fogalmát nem ismerte. Ezzel ellentétben a R. 7. § (5) bekezdése kifejezetten rendelkezett a hiánypótlás elmulasztása esetén követendő eljárásról akként, hogy „[a] pályázati felhívásban meghatározott határidő elmulasztása esetén a pályázatot el kell utasítani.” A panasszal érintett ügyben a Mobilitás, mint a pályázat kezelője a Mobilitás Pályázati Útmutató rendelkezései alapján érvénytelennek nyilvánította a pályázatot, holott – az előbbiekben kifejtettek szerint – erre a R. rendelkezései alapján nem lett volna lehetősége. Megállapítottam, hogy a Mobilitás eljárása – a Mobilitás Pályázati Útmutató rendelkezéseire visszavezethető okból – a jogállamiság elvével, az abból fakadó jogbiztonság követelményével, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott! (Jelenleg a Mobilitás Pályázati Útmutató 2006 az Új R. rendelkezéseivel összhangban szabályozza a panaszhoz hasonló eseteket.)
6. Jelenleg már adottak a technikai és jogszabályi feltételek arra, hogy a jelentésem 2-5. pontjaiban foglaltak a jogbiztonság követelményének megfelelő és a tisztességes eljáráshoz való jogot is szem előtt tartó módon, megnyugtatóan kerüljenek szabályozásra. A panasszal érintett pályázati eljárásra ugyan nem vonatkoznak a Ket., valamint annak 174. § (1) bekezdésének b) pontjában kapott felhatalmazás alapján kiadott, az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX.22.) Korm. rendelet szabályai, ez azonban – amint azt a Ket. Szakértői Bizottságának szakmai véleményét tartalmazó 20. számú módszertani állásfoglalás, a Ket.-nek az állami támogatások odaítélésével kapcsolatos eljárásokban való alkalmazásáról is kifejti – nem lehet akadálya annak, hogy az említett ügyekre vonatkozó jogszabály (szabályzat, pályázati felhívás) a Ket-ből kisebb változtatással vagy anélkül átvegyen egyes rendelkezéseket (pl. a hiánypótlási felhívást vagy az elbírálásra vonatkozó határidő meghosszabbítását). Ugyanígy annak sincs akadálya, hogy jogszabály vagy szabályzat speciális jogorvoslati lehetőséget biztosítson arra az esetre, ha valaki azt sérelmezi, hogy jogszabálysértő vagy a pályázati kiírásba ütköző módon zárták ki a pályázók közül. Hatályos jogunkban arra is van példa, hogy a Ket. hatálya alá nem tartozó eljárásban hozott döntés ellen a Ket. hatálya alá tartozó szervhez lehet jogorvoslattal élni (pl: közbeszerzési eljárásban a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz fordulás).

Intézkedéseim:
Figyelemmel arra, hogy a R. helyébe lépő Új R., a Mobilitás Pályázati Útmutató 2006, valamint az azóta kiírt új pályázatok pályázati kiírásai egymással összhangban vannak, ajánlást nem tettem.
A jogrendszer koherenciájának megőrzése, illetve a jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság megelőzése érdekében azonban az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a szociális és munkaügyi miniszternek, hogy a jövőben a jogkörében kiadott pályázati eljárások szabályait a Ket. rendelkezéseire, az elektronikusan benyújtandó pályázatok szabályait pedig az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX.22.) Korm. rendelet szabályaira figyelemmel állapítsa meg.

Budapest, 2006. június 28.

Takács Albert sk.