Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4765/2005. sz. ügyben

Az eljárás megindulása
A Tolna Megyei Rendőr Szakszervezet titkára hivatalomhoz előterjesztett panaszában azt sérelmezte, hogy előbb a komárom-esztergom megyei rendőr-főkapitány, majd a tolna megyei rendőr főkapitány intézkedése nyomán az érintett megyék rendőri állománya nem fér hozzá a belső számítógépes hálózat (intranet) „Holdudvar” nevű teréhez. A beadvány szerint az érintett megyei rendőr-főkapitányok intézkedései ellentétesek a Rendőrség intranet-hálózatán keresztül nyújtott egyes információszolgáltatások igénybe vételének ideiglenes szabályairól szóló 20/2002. (IX. 2.) ORFK intézkedéssel.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a jogállamiság elve, továbbá a szabad véleménynyilvánításhoz való jog és a hátrányos megkülönböztetés tilalma sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, a panasz alapján vizsgálatot rendeltem el. Annak eredményes befejezése érdekében a belügyminisztert vizsgálat tartására, valamint a rendelkezésére álló dokumentumok megküldésére kértem.

A megállapított tényállás
A Holdudvarhoz való hozzáférést a Komárom-Esztergom Megyei Rendőr-főkapitányág vezetője 2005. június 14-től, a Tolna Megyei Rendőr-főkapitányság vezetője 2005. június 24-től korlátozta, pontosabban megszűntette. A korlátozások indokaiként a belügyminiszter az alábbiakat jelölte meg:
- a Holdudvar egyre gyakrabban adott helyet olyan vélemények megjelenésének, amelyek valóságtartalma erősen megkérdőjelezhető volt, így a téves információk alkalmasak voltak a hozzászólásokból is tájékozódó állomány félrevezetésére;
- a hozzászólások egyre gyakrabban olyan személyeskedő megjegyzéseket tartalmaztak, amelyek esetenként már a becsületsértés, illetve a rágalmazás büntetőjogi tényállásának megvalósítására is alkalmasnak látszottak, vagy mások emberi méltóságát sértették;
- a Holdudvar többször a rendőri szervezethez méltatlan megnyilatkozások színterévé vált;
- túlsúlyba kerültek a nem szakmai jellegű témák, amelyeknek a szolgálat hatékony és eredményes ellátásához még áttételesen sem volt köze, sőt az állományt munkaidejében a munkaköri feladatok ellátásától vonta el.
A belügyminiszter szerint a jelenség egyik kiváltó oka lehetett, hogy a Holdudvar által biztosított fórumon lehetőség volt a név nélküli véleménynyilvánításra is. (Ezt a 2005. június 28. napján tartott országos rendőr-főkapitányi értekezleten született döntés eredményeként megszüntetették, azóta csak regisztrált felhasználók vehetik igénybe a fórumot.)
A belügyminiszter szerint „[t]ényként állapítható meg, hogy a Holdudvar használatának fenti indokok alapján történő korlátozásával megszűnt az érintett rendőri állomány véleménye kifejezésének egyik lehetősége. Megítélésem szerint ugyanakkor ez távolról sem jelenti az érintett állomány Alkotmány 61. § (1) bekezdésében deklarált szabad véleménynyilvánításhoz való jogának alkotmányellenes korlátozását. Ennek oka, hogy a Holdudvar gyakorlatilag a munkáltató önkéntes döntése alapján rendelkezésre bocsátott olyan informális fórum, amely teret engedett a szolgálattal, a rendőri munkával kapcsolatos szakmai hozzászólásoknak, vagy egyszerűen az állományt érintő információk áramoltatásának”.
A miniszteri tájékoztatás kiterjedt arra is, hogy az ORFK intézkedés a Holdudvarra vonatkozó kifejezést nem tartalmaz, így – álláspontja szerint – azzal, a panaszban foglaltakkal ellentétben, a hozzáférés korlátozása sem ellentétes.
A belügyminiszter szerint továbbá „a munkáltató önkéntes döntése alapján elérhetővé tett Holdudvar” alkalmas lehet az állomány véleménynyilvánítási lehetőségeinek bővítésére, az információáramlás javítására. „Ugyanakkor ez a munkáltató által önkéntesen rendelkezésre bocsátott fórum nem szolgálhat eszközül arra, hogy a hozzászólásokban más jogainak – becsületének, emberi méltóságának – megsértésére kerüljön sor. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában is kikristályosodott az az alapelv, hogy az emberi méltóság a véleménynyilvánítási szabadság korlátja lehet.”
A belügyminiszter szerint, „[…] ha a munkáltató azt észleli, hogy az általa rendelkezésre bocsátott fórumon bizonyos személyek nem csak élnek, véleménynyilvánítási jogukkal, hanem azzal […] visszaélnek, akkor ezen jelenség ellen fel kell lépni.”
A belügyminiszter válaszában kiemelte azt is, hogy a hozzászólásoknak meg kell felelniük a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 18. § (4) bekezdésében foglaltaknak is, miszerint „A hivatásos állomány tagja a részére kiadott parancsot, intézkedést – a 69. § esetét kivéve – nem bírálhatja, azokról a jog- és érdekérvényesítő tevékenysége körén kívül véleményt nem mondhat, a szolgálati rendet és a fegyelmet sértő nyilatkozatot nem tehet, a sajtónyilvánosság igénybevételével hivatalos eljárásban magánvéleményt nem nyilváníthat.”
Kifejtette végül, hogy megítélése szerint a panaszban sérelmezett „megszorító intézkedés nem korlátozza a véleménynyilvánítás szabadságát, hiszen az számos egyéb más módon – eligazításokon, értekezleten, állománygyűléseken, stb. – is érvényesíthető.”
A panaszos vizsgálatom során tájékoztatott arról, hogy a tolna megyei rendőr-főkapitány 2005. szeptember 22. napján ismét lehetővé tette a Holdudvar elérését. Döntését azzal indokolta, hogy a Szekszárdi Városi Rendőrkapitányságról érkezett beadvány szerint a bűnügyi munkát végző állomány –a Holdudvar letiltásával – olyan információs lehetőségtől esett el, amely – a beadvány szerint – már többször segítséget nyújtott egy-egy konkrét ügyben.
Tudomásom szerint – hasonló jellegű területek szabályozásával egyidejűleg – a Holdudvar használatának részletes szabályait az országos rendőr-főkapitány állami irányítás egyéb jogi eszközének kiadásával állapította meg.
Megjegyzem, hogy jelentésem írásba foglalásakor a panaszban érintett ORFK intézkedést már hatályon kívül helyezte a Rendőrség internetes honlapja és intranet-hálózata működtetéséről, valamint az Internet rendőrségi igénybevételének szabályairól szóló 3/2006. (II. 23.) ORFK utasítás. Annak rendelkezéseit azonban nem vizsgáltam, mivel nem volt a panasz tárgya.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
70/A. § A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

A vizsgálat megállapításai
I.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már az 1995. és 1996. évi tevékenységéről készült beszámolójában, „A hatóságok hivatásos állományú tagjainak emberi jogi helyzetéről szerzett benyomások” című fejezetben kifejezte azon meggyőződését, hogy a hatóságok képviselőinek emberi jogi helyzete kihat, illetve „visszahat” ügyfeleikre. „Ha az eljáró hatóság tagjai a hierarchikus rendszerben kiszolgáltatottak, akkor ennek megfelelően viselkednek azokkal szemben, akiknek ügyeiben eljárnak, akikről gondoskodni kötelesek, akikről – hatalmi helyzetüknél fogva – döntéseket hoznak.” Legutóbb az OBH 1924/2004. sz. ügyben vizsgáltam átfogóan a rendőrök élet- és munkakörülményeit. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.” Álláspontom szerint a Rendőrség e kötelezettségének teljesítéséről egy pillanatra sem feledkezhet meg, ebből a szempontból közömbös, hogy az állampolgárok (és közösségeik stb.), vagy éppen saját személyi állománya alapvető jogainak megóvásáról van-e szó! Eljárásom során azt vizsgáltam, hogy a Rendőrség a konkrét ügyben érintett személyi állományával szemben miként tett eleget az Rtv. 2. § (1) bekezdésében foglalt kötelezettségének.

II.
Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában tette fel azt a – valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében fontos – kérdést, hogy azokat lehet-e, ha igen milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk (összeütközésük) esetén milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni. A véleménynyilvánítás, illetve az ebbe beletartozó sajtószabadság esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak.
A hivatkozott AB határozat szerint „… a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen „anyajoga” többféle szabadságjognak, az ún. „kommunikációs” alapjogoknak. Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás és a sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. Tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik a művészi, irodalmi alkotás szabadsága és a művészeti alkotás terjesztésének szabadsága, a tudományos alkotás szabadsága és a tudományos ismeretek tanításának szabadsága. Ez utóbbiak tiszteletben tartásáról és védelméről az Alkotmány 70/G. §-ában külön is rendelkezik. A véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik a lelkiismereti és vallásszabadság (60. §), valamint a gyülekezési jog is (62. §).
Ez a jogegyüttes teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Történelmi tapasztalat, hogy mindannyiszor, amikor a véleménynyilvánítás szabadságát korlátozták, sérelmet szenvedett a társadalmi igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent az emberben rejlő képességek kibontakozásának lehetősége. A káros következmények nem csupán az individuum, hanem a társadalom életében is megmutatkoztak és az emberiség fejlődésének sok szenvedéssel járó zsákutcájához vezettek. Az eszmék, nézetek szabad kifejtése, a mégoly népszerűtlen vagy sajátos elképzelések szabad megnyilvánulása a fejlődni képes és valóban eleven társadalom létezésének alapfeltétele.
Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.
Az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett tehát az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog objektív, intézményes oldala nemcsak a sajtószabadságra, oktatási szabadságra stb. vonatkozik, hanem az intézményrendszernek arra az oldalára is, amely a véleménynyilvánítási szabadságot általánosságban a többi védett érték közé illeszti. Ezért a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos határait úgy kell meghatároznia, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi joga mellett a közvélemény kialakulásának, illetve szabad alakításának a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen érdekét is figyelembe vegyék.”
Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény a véleménynyilvánítási jog korlátozásának mikéntjét szabályozza.
Az Egyezmény 10. cikke szerint:
„1. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. E jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és átadásának szabadságát országhatárokra tekintet nélkül, és anélkül, hogy ebbe hatósági szervnek joga lenne beavatkozni. E cikk nem képezi akadályát annak, hogy az államok a rádió, mozgókép vagy televízióvállalatok működését engedélyezéshez kössék.
2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi integritás, a közbiztonság, a zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas információ közlésének megakadályozása, a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.”
A 32/1990. (V. 26.) AB határozat azt is kifejti, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a fentiek szerint nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely „intézmény” közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom)[…]
A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. Egyedül ez felel meg annak az ideológiai semlegességnek, amelyet az Alkotmánynak az 1990. évi XL. törvénnyel való módosítása azzal fejezett ki, hogy törölte az Alkotmány 2. §-ából az 1989. októberében – éppen a pluralizmus példájaként – szerepeltetett fő eszmei irányzatokat is. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt, különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke[…]
Az általa helyesnek tartott véleményeket mindenki – az állam is – támogathatja, s a helytelennek tartott ellen felléphet, mindaddig, amíg ezzel valamely más jogot nem sért olyan mértékben, hogy az előtt a véleményszabadságnak is vissza kell lépnie.”
Az egyes alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a szükségesség, alkalmasság, arányosság hármas követelményét határozta meg. „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” (30/1992. (I. 26.) AB határozat, ABH 1992. 167., 171.) Alapjog elsősorban azért korlátozható, mert más alkotmányos jog védelme ezt kívánja, nem pedig azért, mert valamilyen elvont társadalmi vagy állami érdek – így különösen közérdek – ezt szükségessé teszi. 
A belügyminiszter utalt válaszában arra, hogy az emberi méltóság a véleménynyilvánítási szabadság korlátja lehet. Ezért azt is megvizsgáltam, hogy a megyei rendőr-főkapitányok panaszolt intézkedése a cél eléréséhez a lehetséges legszűkebb körre szorítkozott-e. Megállapítottam, hogy a Holdudvar hozzáférésének letiltása egyik megyében sem lehetett arányban az emberi méltóság védelmének elérni kívánt céljával, mert az intézkedések eredményeként nem pusztán az emberi méltóságot sértő hozzászólások nem jelenhettek meg, hanem semmilyen hozzászólás. Ezen túlmenően sérült az egyéni véleményalkotás lehetősége is, mivel az ahhoz szükséges információk meghatározó része nem volt az érintettek részére megismerhető. Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy a komárom-esztergom megyei rendőr-főkapitány és a tolna megyei rendőr-főkapitány intézkedésével a véleménynyilvánításhoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
Megjegyzem, hogy a Hszt. 18. § (4) bekezdése meglehetősen pontosan határozza meg a Hszt. személyi hatálya alá tartozók véleménynyilvánításának korlátait. Álláspontom szerint a Holdudvar letiltását – a fenti indokokból következően – ez a rendelkezés sem alapozza meg. (Ezt alátámasztja a Hszt-hez fűzött miniszteri indokolás „ennyiben korlátozódik a véleménynyilvánítás szabadsága” fordulata is.)

III.
Ezt követően áttekintettem azt is, hogy miként tehetne eleget a Rendőrség a Holdudvar üzemeltetése során az emberi méltóság megóvására vonatkozó Rtv. 2. §-ából eredő feladatának úgy, hogy közben a véleménynyilvánítást csak a szükségesség/arányosság/alkalmasság követelményeinek messzemenően megfelelő mértékben és módon korlátozzák. Az OBH 4541/2004. számú jelentésemben már vizsgáltam az állami- és önkormányzati szervek fórumai és a véleménynyilvánítási szabadsággal kapcsolatban felvetődött kérdéseket. Álláspontom szerint a hozzászólások ún. moderálására kizárólag utólag, indokolt, konkrét alapjoggal összefüggő sérelem megszüntetése, vagy éppen a Hszt. már idézett 18. § (4) bekezdésében foglalt követelmény biztosítása érdekében, a törlés tényének valamint okának megjelölésével kerülhet sor. (Az ún. előmoderálás, vagyis amikor a hozzászólás kizárólag annak jóváhagyása után jelenhet meg, ugyancsak alkalmas lenne arra, hogy a véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggő visszásságot okozzon!) 
Hangsúlyozom azt is, hogy – éppen a Rtv. 2. §-a alapján – az említett moderálás nem pusztán joga, hanem kötelessége is a Holdudvar üzemeltetőjének. Amennyiben ezt elmulasztja, az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza.
Megjegyzem, hogy régóta adott annak technikai lehetősége, hogy az emberi méltóságot sértő, vagy éppen a Hszt. 18. § (4) bekezdésével ellentétes hozzászólások szerzőjét a Holdudvar üzemeltetője beazonosítsa.

Intézkedéseim:
A megállapított alkotmányos joggal összefüggő visszásságra tekintettel az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem az országos rendőr-főkapitánynál, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a Holdudvar hozzáférésének korlátozására a rendőrség egyetlen szervezeti egységénél sem kerülhessen sor. 
Kezdeményezem továbbá, hogy a moderálás a rendőrség központi, területi és helyi szerveinél sem elvont társadalmi érdekre hivatkozva, hanem indokolt, konkrét alapjoggal összefüggő sérelem megszüntetése, vagy a Hszt. 18. § (4) bekezdésében foglalt követelmény biztosítása érdekében, a törlés tényének valamint okának megjelölésével történjék.

Budapest, 2006. június 27.

Takács Albert sk.