Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4717/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Kováts Beáta
A vizsgálat megindulása

A panaszos egy budapesti mélygarázs építésével kapcsolatban fordult beadvánnyal hivatalomhoz. Arról számolt be, hogy az építkezés „olyan mértékű zajt okozott, ami a környékbeli lakók nyugalmát jelentős mértékben zavarta, az éjjeli órákban nyugodtan aludni, pihenni nem lehetett”. Állítása szerint több ízben fordult az illetékes, VIII. kerületi önkormányzathoz, érdemi intézkedés azonban nem történt az ügyben.
Az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. és 17. §-ai alapján vizsgálatot indítottam. Tájékoztatást kértem a VIII. kerületi önkormányzat jegyzőjétől, illetve a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét is megkerestem.

Megállapított tényállás
A jegyző tájékoztatása és a rendelkezésemre bocsátott iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg az ügyben.
A budapesti IX. kerületi jegyző - mint kijelölt építési hatóság - VIII-288/24/2004. (05.17.) sz. határozatával adta meg az építési engedélyt a mélygarázs építésére. A Budapesti VIII. Kerületi Önkormányzat képviselő-testületének a zaj és rezgésvédelem helyi szabályozásáról szóló 28/2003. (V. 14.) sz. rendelete (a továbbiakban: R.) alapján a kivitelező nem végezhetett volna építési tevékenységet hétköznap 22 és 06 óra között, szombaton 15 óra után, valamint vasárnap és egyéb munkaszüneti napokon egész nap (a R. 7. §-a, összefüggésben a R. 2. §-ával). A R. 7. § (2) bekezdése ezen, a folyamatos munkavégzésre vonatkozó tilalom alól bizonyos kivételeket enged. Ide tartozik többek között az az eset is, ha a környezetvédelmi hatóság a munkavégzéshez - építéstechnológiai okból, az illetékes építési hatóság véleménye alapján - előzetes hozzájárulást ad (a R. 7. § (2) bekezdése összefüggésben a R. 15. §-ával). 
A építtető/kivitelező - információim szerint első ízben - 2005. január 20-án nyújtott be a folyamatos munkavégzés engedélyezése iránti kérelmet. A VIII. kerületi polgármesteri hivatal építésigazgatási osztálya mint elsőfokú környezetvédelmi hatóság (a továbbiakban: H.) január 21-én adta meg a hozzájárulását a január 21-től február 28-ig tartó időszakra. A H. „a kérelem mellékleteként benyújtott technológiai leírásban jelzett munkafolyamatokat indokoltnak minősítette”, felhívta azonban a kivitelező figyelmét arra, hogy mivel az építésigazgatási eljárásban a IX. kerületi építési hatóság a kijelölt eljáró hatóság, a technológiai indokoltságot e hatósággal kell igazoltatni. A H. leszögezte továbbá, hogy a korábbi határozattal megállapított zajkibocsátási határértéket folyamatos munkavégzés esetén is be kell tartani. 
A H. 2005. február 21-én kelt levelében a folyamatos lakossági bejelentésekre hivatkozva felhívta a figyelmet a határértékek betartásának kötelezettségére és arra, hogy ha a lakossági bejelentések folytatódnak, zajmérésre fogják kötelezni a beruházót, és a határérték betartásának igazolásáig a folyamatos munkavégzéshez további hozzájárulást nem adnak. A H. február 25-én pedig azt írta, hogy „a folyamatosan érkező bejelentések miatt csak ellenőrző akusztikai vizsgálat alapján” fog hozzájárulást adni a további folyamatos munkavégzéshez. 
A panaszos beadványa február 28-án, a folyamatos munkavégzési engedély meghosszabbítása iránti kérelem pedig 2005. március 1-én érkezett a H.-hoz. A H. március 2-án megadta a folyamatos munkavégzéshez a hozzájárulást a március 2-től március 31-ig terjedő időszakra. Azzal a kikötéssel azonban, hogy „zajcsökkentő technikai megoldásokat” kell alkalmazni, a „munka szervezése során fokozott figyelmet kell fordítani arra, hogy a nagy zajjal járó munkafolyamatokat ne a 22 óra utáni időszakban végezzék, különös tekintettel arra, hogy a környék lakóinak pihenését biztosítani kell a folyamatos munkavégzés alatt is”, továbbá, hogy március 14-ig ellenőrző zajmérést kell végeztetni a zajkibocsátási határértékek betartásának igazolására. Mindezekről a H. március 2-án kelt levelében tájékoztatta a panaszost. 
Az iratok szerint a H.-hoz érkezett panaszokról értesítették a kivitelezőt, aki hirdetmény útján fordult a környék lakóihoz, kérve türelmüket a kellemetlenségekért.
A kivitelező március 20-án arról tájékoztatta a H.-t, hogy az építkezés zajosságát (és így a lakossági panaszokat) elsősorban okozó résfal-építési munkálatokat március 20-án befejezték, és március végével a még hátralévő nagygépes feladat, az ún. „cölöpözés” is befejeződik.  
A kivitelező március 22-23-án zajméréseket végeztetett. A H.-hoz benyújtott vizsgálati jegyzőkönyv és szakvélemény megállapításai alapján a H. - az építkezésre egyedi határozattal megállapított zajkibocsátási határérték túllépése miatt - április 22-én határozattal zajbírságot szabott ki. A határozatot a másodfokú hatóság július 21-én helyben hagyta.
A H. közben újabb folyamatos munkavégzésre szóló hozzájárulást adott ki az április 1-től április 30-ig terjedő időszakra. 
Május 18-án lakossági levél érkezett a H.-hoz (a levelet 29-en írták alá). A lakosok eredetileg az éjszakai zajt kívánták sérelmezni, ezért kezdtek aláírásgyűjtésbe, de kísérőlevelük szerint az éjszakai pihenést zavaró zaj március végén megszűnt. Mindazonáltal kérték az önkormányzatot, hogy a környék lakói éjszakai nyugalmának biztosítása érdekében továbbra is kísérjék figyelemmel az építkezés szabályosságát. 
A H. az eddig említetteken kívül még két alkalommal adott hozzájárulást a folyamatos munkavégzéshez: június 24-től augusztus 1-ig, illetve augusztus 1-től szeptember 30-ig. A legutolsó esetben azzal, hogy amint lakossági bejelentés érkezik, vagy túllépik a zajkibocsátási határértéket, azonnal visszavonják az engedélyt. 
A panaszos augusztus 17-én fordult ismételt beadvánnyal a VIII. kerületi jegyzőhöz, amelyre a - tájékoztató jellegű - választ augusztus 22-én postáztak neki (a panaszos a levelet ismételt postázást követően szeptember 26-án vette át). 
A jegyző szerint 2005. május 18-át követően - amikor a lakosok bejelentették, hogy megszűnt a zavaró éjszakai zaj - egyéb panaszos beadvány nem érkezett az önkormányzathoz az építkezéssel kapcsolatban. 
Augusztus 30-án az építési területen vízbetörés történt, amely miatt a „kivitelezés üteme megakadt és hónapokon keresztül a havária helyzet megszüntetésén dolgozott a kivitelező napi 24 órában”. A vízbetörés elhárítását 2005. végére fejezték be, a veszélyhelyzet azonban egészen 2006. február 17-ig indokolta a folyamatos munkarendet (tehát a hétvégi és éjszakai munkavégzést). Ezt követően azonban éjszaka nem dolgoztak, és a nagyobb zajjal járó munkavégzéseket általában 20 óra körül befejezték. 
A hatósághoz ebben az időben lakossági panaszbejelentés nem érkezett, ennek ellenére felszólították a kivitelezőt, hogy végeztessen ellenőrző akusztikai vizsgálatot, és a zajkibocsátási határértékek betartását szakvéleménnyel igazolja.
A jegyző tájékoztatása szerint birtokvédelmi eljárás nem indult az ügyben, mivel ilyen tárgyú beadvány nem érkezett a polgármesteri hivatalba.

Az érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. 

Kapcsolódó jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

28/2003. (V.14.) ök. sz. rendelete a zaj és rezgésvédelem helyi szabályozásáról
7. § (1) Tilos a 2.§ (1). bek. e) pontjában meghatározott építési és bontási tevékenységet végezni  a.) zártsorú beépítésű, jellemzően lakó funkciójú épület tömbökben, illetve lakóépületek zajtól védendő homlokzataitól mért 50 m-es távolságom belül b.) Egészségügyi intézmények légvonalban mért 100 m-es körzetében hétköznap 22 és 06 óra között, szombaton 15 óra után valamint vasárnap és egyéb munkaszüneti napokon egész nap. (2) Az (1) bek. tilalma alól kivételt képez: - az előre nem tervezhető műszaki, technológiai okokból szükségessé váló munkavégzés 
- a közérdekből szükségessé váló üzemzavar elhárítás 
- az életveszély elhárító munkálatok 
- a környezetvédelmi hatóság előzetes hozzájárulásával történő munkavégzés 
(3) Az építőipari, kivitelezési tevékenységtől származó zajterhelés határértékeit a (2) bekezdésben foglalt kivételek esetében is be kell tartani (4) az (1) bekezdésben előírt tilalom betartására az építési ill. bontási engedélyben az építtetőt fel kell szólítani. 
15. § (1) A 7. § (2) bekezdés d.) pont szerint a környezetvédelmi hatóság előzetes hozzájárulása kérhető (a továbbiakban: hozzájárulás) - kizárólag építéstechnológiai okokból - pihenőnapon, vagy éjszaka szükségessé váló 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti munkavégzésre. (2) A hozzájárulást az építtető, beruházó, kivitelező kérheti a felelős műszaki vezető műszaki-technológiai szükségességet alátámasztó ellenjegyzésével, a munkafázis pontos megnevezésének, időtartamának, a zajkeltés módjának megadásával. (3) A hozzájárulás csak indokolt esetben, és a területileg illetékes építésügyi hatóság véleményezése alapján adható ki. (4) A hozzájárulást - illetve annak megtagadását is - helyszíni építési napló bejegyzéssel, vagy egyéb írásos formában rögzíteni kell. (5) Az éjjeli - 22-06 óra között - időszakra hozzájárulás csak rendkívül indokolt esetben adható. (6) Amennyiben hozzájárulás nélkül a 7. § (1) szerinti tilalmat megszegik a kivitelezővel szemben szabálysértési eljárás kezdeményezhető. (7) Többszöri - a 7.§ (2)bekezdés a.) pont alá nem eső - hozzájárulás nélküli munkavégzés esetén az eljáró építésügyi hatóság a kivitelezőt, felelős műszaki vezetőt és/vagy az építtetőt az építési engedélyben tett kikötés nem teljesítése miatt végrehajtási bírsággal sújthatja. 

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a H. a 2005. január 21-től április 30-ig, valamint a június 24-től szeptember 30-ig tartó időtartamra engedélyezett folyamatos munkavégzést, tehát - az elismerten folyamatosan érkező lakossági bejelentések ellenére is - összességében több mint 6 hónapi időtartamra. 
Mindenekelőtt le kell szögeznem, hogy annak a vizsgálata, hogy építéstechnológiai okból valóban indokolt volt-e az éjszakai és hétvégi munkavégzést engedélyezni, nem áll módomban. A folyamatos munkavégzés engedélyezésének szakmai indokai tekintetében vizsgálati jogosultságom nincs. 
A H. eljárásával kapcsolatban a következő aggályok merültek fel. 
A H. több ízben leszögezte (pl. a H. 2005. február 21-i és február 25-i levelei), hogy ha a lakossági panaszok folytatódnak, a zajkibocsátási határérték betartásának igazolásáig további folyamatos munkavégzésre szóló engedélyt nem adnak ki. Annak ellenére, hogy bizonyíthatóan érkezett további panasz, mégis adtak ki engedélyt (pl. 2005. március hónapra). Való igaz, e hozzájárulásban azt is előírták, hogy a kivitelező március 14-ig végeztessen ellenőrző zajméréseket. Megjegyzem azonban, hogy a zajmérést a kivitelező csak március 22-23-án végeztette el, miután március 21-én bejelentette a H.-nak, hogy az építkezés zajosságát - és így a lakossági panaszokat - elsősorban okozó résfal-építési munkálatokat március 20-án befejezték. Elgondolkodtató, bár utólag nyilván már nem vizsgálható, hogy ha a zajmérés során még ennek ellenére is zajkibocsátási határérték-túllépést állapítottak meg, vajon milyen mértékű, mennyire zavaró hatású lehetett a zaj korábban? 
Az iratokban maga a H. hivatkozik több alkalommal a folyamatosan érkező lakossági panaszokra. (A rendelkezésemre álló információk szerint a panaszok elsősorban 2005. február-március hónapban érkezhettek, és a jegyző tájékoztatása értelmében 2005. május 18-tól - amikor a lakosok bejelentették, hogy március végén megszűnt a zavaró éjszakai zaj - augusztus 17-ig nem érkezett újabb beadvány az építkezéssel kapcsolatban.) A panaszok nyomán azonban mindössze egyetlen eljárás indult: mint már korábban említettem, kötelezték a kivitelezőt, hogy végeztessen zajmérést, és ennek eredményeképpen jogerősen zajbírságot szabtak ki. Az iratok szerint a panaszokról egyébként értesítették a kivitelezőt azzal, hogy a zajkibocsátási határértékeket tartsa be, illetve fontolja meg zajcsökkentő megoldások alkalmazhatóságát (ami talán egyfajta - a birtokvédelmi eljárásokra jellemző - közvetítési kísérletként értelmezhető). 
Jelen ügy panaszosa többek között 2005. február 28-án és augusztus 17-én fordult bizonyíthatóan az önkormányzathoz, beadványaira az önkormányzat mindkét esetben válaszolt. A panaszos augusztusi beadványával kapcsolatban azonban megjegyezni kívánom, hogy bár a hatóság kikötötte, hogy amint lakossági bejelentés érkezik, a folyamatos munkavégzési hozzájárulást azonnali hatállyal vissza fogja vonni, a panaszos bejelentésének mégsem lett ilyen következménye. (E körben természetesen utalni kell arra is, hogy a 2005. augusztus végi vízbetörés - mint vészhelyzet - jelentősen megváltoztatta a körülményeket, és leszűkítette a H. intézkedési lehetőségeit is.)
A H. a folyamatos munkavégzéshez sohasem határozati formában adott hozzájárulást. Ez azért aggályos, mert a kérelemre adott hozzájárulás - tekintettel a R.-ben megfogalmazott általános hétvégi és éjszakai tilalomra - érdemi hatósági döntésnek tekintendő, amelyet az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 42. § (1) bekezdése értelmében határozatba kell foglalni. 
A kifejtettek alapján összefoglalóan az állapítható meg, hogy úgy tűnik, a környékbeli lakóknak lényegében nem volt lehetőségük az éjszakai, hétvégi pihenésüket zavaró tényezők ellen fellépni. A folyamatos munkavégzést a H. technológiai indokoltságra hivatkozással a lakossági panaszok ellenére mindig engedélyezte, a hozzájárulás ellen pedig a lakók nem fellebbezhettek, hiszen az határozati formában nem jelent meg. Ezen kívül a zavaró éjszakai zaj nem a panaszok nyomán tett hatósági intézkedés eredményeképpen szűnt meg, hanem csak akkor, amikor a kivitelező maga olyan munkafázisba jutott, hogy már nem kellett nagy zajt okozó gépeket működtetnie. 
Ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a H.-nak két érdeket kellett egymással összevetnie: a folyamatos munkavégzés technológiai indokoltságát, illetve a lakosoktól érkezett panaszokat. A döntéshozó mérlegelésének eredménye a munkavégzés engedélyezése lett. E döntést érdemben csak akkor kifogásolhatnám, ha a folyamatos munkavégzés technológiai indokoltságát megkérdőjelezhetném. Erre azonban, mint fentebb említettem, nincs hatásköröm. E körben fel kívánom hívni a figyelmet arra is, hogy a folyamatos munkavégzés engedélyezése természetesen nem jelentett egyben a zajkibocsátási határérték túllépésére vonatkozó engedélyt is, és, hogy a H. a lakosok panaszait nem hagyta figyelmen kívül: közvetíteni próbált a felek között, majd zajmérést rendelt el és ennek eredményeképpen zajbírságot is kiszabott. 
A kifejtettek alapján - nem vitatva, hogy az építkezés zaja valóban zavarhatta a környékbeli lakosok éjszakai pihenését -, a konkrét ügyben a hatóság eljárásával kapcsolatban a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, valamint az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásságot nem állapítok meg. Országgyűlési biztosként ugyanis csak azt vizsgálhatom, hogy valamely hatóság eljárása/mulasztása okozott-e ezen alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot, jelen ügyben azonban ez a felmerült, fentebb említett aggályok ellenére egyértelműen nem állapítható meg. 
Mindazonáltal álláspontom szerint az, hogy a folyamatos munkavégzés engedélyezése során a határozati formát mellőzték, az érdekeltek jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos jogával összefüggő visszásságot okozott. Az ügyben ugyanis olyan, a környékbeli lakókat is érintő döntés született, amelynek az indokai az érintettek számára nem voltak hozzáférhetőek, és amely döntés ellen jogorvoslattal sem élhettek. A feltárt visszásság elsősorban a R. - tehát jogszabály - előírására vezethető vissza. A R. ugyanis csupán azt rögzíti, hogy „a [hétvégi, éjszakai munkavégzéshez történő] hozzájárulást - illetve annak megtagadását is - helyszíni építési napló bejegyzéssel, vagy egyéb írásos formában rögzíteni kell” (R. 15. § (4) bekezdése), de nem ír elő határozati formát. A visszásság orvoslása érdekében az Obtv. 25. §-a értelmében az országgyűlési biztosnak módjában áll jogszabály-módosítást kezdeményezni. E jogommal jelen ügyben azért nem élek, mert megkeresésemre küldött válaszában a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője jelezte, hogy R.-tel kapcsolatos aggályaimmal egyetért, és törvényességi ellenőrzési jogkörében hivatala meg fogja tenni a szükséges intézkedéseket. 
Vizsgálatomat a kifejtettek alapján ezennel lezártnak tekintem. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felkérem azonban a VIII. kerületi jegyzőt, hogy a jövőben a folyamatos (éjjeli, hétvégi) munkavégzési engedélyek meghosszabbítása iránti kérelmek elbírálása során - építéstechnológiai indokoltság esetén is - szenteljen fokozott figyelmet az építési tevékenység zajosságára vonatkozó esetleges lakossági panaszoknak. Kérem továbbá, hogy a R. 15. § (5) bekezdésében foglaltakat alkalmazva - a környékbeli lakosok nyugodt, zavartalan pihenését biztosítandó - az éjjeli időszakra valóban csak rendkívül indokolt esetben adjanak munkavégzési hozzájárulást. 
Fel kívánom hívni továbbá a figyelmet arra is, hogy (összhangban a közigazgatási hatósági eljárás azon alapelvével, amely szerint a kérelmeket tartalmuk szerint kell elbírálni) az építkezések zajosságára vonatkozó panaszokat a jegyző adott esetben birtokvédelmi kérelemként is kezelheti (Ptk. 188-192. §-ai). Ez azért különösen fontos, mert a gyakorlat szerint a birtokháborítás megvalósulhat a határértéket el nem érő, de zavarónak minősülő magatartással is. 

Budapest, 2006. szeptember 18.
Lenkovics Barnabás sk.