Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4686/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben a csapadékvíz-elvezetéssel kapcsolatos ügyében sérelmezte Ábrahámhegy-Balatonrendes-Salföld Önkormányzat Körjegyzőségének eljárását.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A panaszos és szomszédjai csapadékvíz-elvezetési ügyében már 1989-től különböző tanácsi majd önkormányzati intézkedések történtek, legutóbb a hatóság 1994-ben kötelezte a panaszos telekszomszédait arra, hogy az épületük vízelvezetését a saját telkükön oldják meg. A hatóság 1995-ben helyszíni szemle során megállapította, hogy a szomszédok a kötelezésnek eleget tettek, és a probléma megoldódott. A panaszos álláspontja ezzel szemben az, hogy a szomszédok a csapadékvize továbbra is az ő telkére folyik, azért 2005-ben ismételten az önkormányzathoz fordult. Az önkormányzat munkatársa 2005. június 15-én megjelent a helyszínen, ahol jegyzőkönyvben rögzítette a panaszos által előadottakat, mely szerint a vízelvezetés nem történt meg, mert a szomszédok a lezúduló víz alá betonlapokat tettek, és erről a víz az ő telkére folyik. Azt is jegyzőkönyvbe mondta, hogy a telekhatártól 50 cm-re zuhanyzót létesített az egyik szomszéd, és az elhelyezett kőlapokról is átfolyik a víz. Az eljáró előadó megállapította, hogy a panaszolt ingatlanon nyílt vízelvezető árok nincs, az ereszcsatorna lefolyó csöve hiányzik, az esővíz a betonlapokra, illetve a nagy szemű kavicsra esik, és a fröcskölő víz átkerül a bejelentő területére. Rögzítette azt is, hogy a szomszédban egy 200 literes fémhordó-zuhany áll a telekhatártól 1-1,5 méterre. 
Az eljárás során megkerestem a körjegyzőt arra vonatkozóan, hogy 1994-ben vagy azt követően a panaszos mikor kérte a végrehajtási eljárás lefolytatását annak érdekében, hogy a szomszédok tegyenek eleget az önként nem teljesített kötelezettségüknek. Választ kértem arra is, hogy a 2005-ben felvett jegyzőkönyvet követően mikor és milyen formában döntöttek, egyidejűleg kértem megküldeni az ügyben készült dokumentumok másolatát.
A körjegyző csatolta az előzményi iratokat, melyek lényegében 1995-ben a helyszíni ellenőrzéssel befejeződtek. Válaszában közölte, hogy a panaszos 2005. július 15-én jelent meg hivatalukban, ahol ismét a korábbi kérelmének kivizsgálását kérte. A munkatársuk által felvett jegyzőkönyv szerint a panaszos sérelmezte a keletkező csapadékvíz átfolyását. A körjegyző közölte, hogy az 1994. évi határozatok végrehajtása megtörtént, az elmúlt 10 évben esetleges szándékos visszaalakítások vagy a természetes feltöltődés miatt is a vízelvezető árok feltöltődhetett. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény értelmében a korábbi határozatok már nem végrehajthatóak, ezért a körjegyző álláspontja szerint a panaszosnak új kérelmet kellene benyújtania ahhoz, hogy a beadványát kivizsgálhassák. Megjegyezte, hogy a meglevő telkek szintje alapvetően megegyezik, így lényeges csapadékvíz átfolyásról nem beszélhetnek. A tényleges – visszatérő – problémát a Balaton tó jelenlegi magas vízállása okozza, mely nagyban meghatározza a talajvíz szintjét is.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
(Az eljárás lefolytatásakor hatályos)
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja. (3) A külföldi szerv vagy személy megkeresésének, illetőleg kérelmének teljesítéséről kétség esetén a hatáskörrel rendelkező miniszter a külügyminiszterrel egyetértésben nyilatkozik.
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető. (2) A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet. Mellékletként az ügyféltől nem lehet olyan adat igazolását kérni, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell [27. § (3) bek.]. (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával. (4) A magánszemély az elsőfokú eljárás megindítására irányuló kérelmét az eljárásra hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szerven kívül a lakóhelye vagy munkahelye szerint illetékes jegyzőnél is előterjesztheti.
17. § (1) A szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni. (2) A jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, a jegyzőkönyv készítésének helyét és idejét, a meghallgatott személy természetes személyazonosító adatait és lakcímét, a jogokra és kötelezettségekre való figyelmeztetést, továbbá az ügyre vonatkozó lényeges nyilatkozatokat és megállapításokat, végül - írásban készült jegyzőkönyv esetén - a meghallgatott személy, a köztisztviselő és a jegyzőkönyvvezető aláírását. (3) A szóbeli kérelemről nem kell jegyzőkönyvet készíteni, ha a közigazgatási szerv a kérelmet azonnal teljesíti, és az ügy elintézésére vonatkozó szabályok szerint elegendő a teljesítést az iratra feljegyezni vagy a nyilvántartásba bevezetni. (4) Az (1) bekezdésben felsorolt eljárási cselekményekről feljegyzést kell készíteni, ha jegyzőkönyv nem készül. A feljegyzés a (2) bekezdésben meghatározott adatokat és a nyilatkozatok lényegét tartalmazza.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell: a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését, b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást, c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta, d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről
47. § (8) A telek, terület csapadékvíz-elvezetési rendszerét úgy kell kialakítani, hogy a víz a terepen és az építményekben, továbbá a szomszédos telkeken és építményekben, valamint a közterületen kárt (átázást, kimosást, korróziót stb.) ne okozzon, és a rendeltetésszerű használatot ne akadályozza. (9) A csapadékvíz a telken belül elszivárogtatható, ha ez a telek és a szomszédos telkek, továbbá az építmények állékonyságát és rendeltetésszerű használatát nem veszélyezteti. (10) A telekről csapadékvizet a közterületi nyílt vízelvezető árokba csak zártszelvényű vezetékben és az utcai járdaszint alatt szabad kivezetni. Amennyiben a vízelvezető árok a közút tartozéka, úgy abba a környezetéből - a telkekről - csapadékvíz bevezetése csak az út kezelőjének hozzájárulásával történhet.

A vizsgálat megállapításai
A körjegyző a panaszos 2005. évi jegyzőkönyvbe foglalt kérelme tárgyában helyesen állapította meg, hogy a több mint 10 évvel korábban jogerő emelkedett, majd az önkéntes teljesítést rögzítő helyszíni szemle során készült önkormányzati megállapítás tárgyában további végrehajtási cselekmények megtételére nincs lehetősége. Erről azonban a panaszos visszajelzést, határozatot nem kapott. A panaszos 2005. évi személyes megjelentését követően a körjegyzőség munkatársa rögzítette a panaszos minden kérelmét, és egyben a hatóság által tapasztaltakat is, azonban intézkedésre erre vonatkozóan sem került sor. A panaszos nem kapott visszajelzést, nem szólították fel hiánypótlásra, a hatóság nem tartott együttes helyszíni személt, nem hívott össze egyeztető megbeszélést, és határozatot sem kézbesített a panaszos részére. Határozat hiányában a panaszos joggal várta a visszajelzést és annak közlését, hogy ügyében a hatóság milyen döntést hoz. A hatóságnak a jegyzőkönyvben előadott kérelem során azt kellett volna érvényre juttatni, hogy a vonatkozó kormányrendelet szerint a panaszolt telek (telkek) csapadékvíz-elvezetési rendszerét úgy kell kialakítani, hogy a víz a terepen és az építményekben, így a szomszédos telkeken és építményekben, valamint a közterületen kárt (átázást, kimosást, korróziót stb.) ne okozzon, és a rendeltetésszerű használatot ne akadályozza. Amennyiben a hatóság álláspontja szerint a panaszos kérelme alapos, úgy arról is döntenie kell, hogy a csapadékvíz-elvezetésnek az adott esetben mi a legcélravezetőbb megoldási módja. A panaszos azonban sem a végrehajtási eljárás, sem a jegyzőkönyvben előadott kérelme tárgyában határozatot nem kapott, és a hatóság azt sem közölte, hogy mit várnak a panaszostól annak érdekében, hogy ügyében döntés szülessen.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozat kimondta, hogy: „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények - a polgári perrendtartástól eltérőn - különféle határidőket írnak elő. Az államigazgatási eljárás 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő - az e törvény 60. §-ára figyelemmel - irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet (a felsorolást hosszan lehetne még folytatni) hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében - a hatósághoz fordulni. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak. A hivatalból indult eljárások többsége is kihat számos állampolgárra. A hivatalból kiadott határozat ugyanis többnyire életet, testi épséget, egészséget véd, illetve biztonságot, jogvédelmet nyújt az ügyben érintett kisebb vagy nagyobb közösség számára. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál. A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők - a közigazgatási szerv mulasztásából eredő - be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.”
Az Alkotmánybíróság fenti döntését követően szükségessé vált az államigazgatási eljárás szabályainak módosítása. Ennek eredményeként e törvény kimondja: „Ha a közigazgatási szerv helyett - annak mulasztása miatt - a hatáskörébe tartozó ügyben felettes szerve vagy a felettes szerv által kijelölt más közigazgatási szerv jár el, az eljárás költségeit - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a mulasztó közigazgatási szerv viseli. Az eljárás költségeit a ténylegesen felmerült költségek alapján kell megállapítani.”
A vizsgálatban megállapítottam, hogy Ábrahámhegy-Balatonrendes-Salföld Önkormányzatának Körjegyzősége a csapadékvíz-elvezetési ügyben a jegyzőkönyvben foglalt kérelem elbírálásának és a határozat meghozatalának elmulasztásával az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Ábrahámhegy-Balatonrendes-Salföld Önkormányzat körjegyzőjét, hogy a panaszos csapadékvíz-elvezetési ügyében hozzon érdemi határozatot, és annak megfelelő kézbesítéséről gondoskodjon, és a jövőben a hatáskörébe utalt ügyekben a jegyzőkönyvbe foglalt kérelmekről is mindenkor érdemben döntsön.
Kérem, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéséről 30 napon belül értesítsen.

Budapest, 2006. június 14.

Lenkovics Barnabás sk.