Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4553/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Orsolya Ágota
Az eljárás megindulása
A panaszos Üröm Község Önkormányzatának jegyzője által birtokvédelmi ügyben hozott határozat tartalmát kifogásolva, illetve a határozat visszavonása miatt fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához.
A panasz alapján felmerült a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alapján vizsgálatot indítottam, és tájékoztatást kértem az érintett önkormányzat jegyzőjétől.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok és a kapott tájékoztatás alapján megállapítottam, hogy a panaszos 2003. szeptember 29-én Üröm Községben ingatlant vásárolt, melyet ekkor a Budakörnyéki Földhivatal nyilvántartása szerint csak a szomszéd telekre vonatkozó gázvezetési szolgalmi jog terhelt. A szolgalmi jogot 1994. január 1-jén létesítették. A panaszos a telke alatt húzódó egyéb föld alatti közművezetékekről (elektromos áram- és ivóvízvezeték) akkor értesült, amikor Üröm Község jegyzője az általa mint elsőfokú építésügyi hatóság által a panaszos kérelmére 2004. június 22-én kiadott építési engedélyt 2004. július 7-én a szomszéd fellebbezése alapján hozott határozatával módosította, és a panaszost arra kötelezte, hogy a kivitelezés megkezdésének bejelentéséig az ingatlanon húzódó közművezetékeket keresztirányú feltárással pontosan határozza meg. A jegyző a határozatban megállapította, hogy a földhivatali nyilvántartás alapján a panaszos ingatlanára csak gáz-szolgalmat jegyeztek be, az elektromos áram és vízmerítési szolgalom bejegyzése iránti kérelmet a földhivatal 2004. március 11-én elutasította.
A panaszos 2005. március 2-án birtokvédelmi kérelmet nyújtott be Üröm Község jegyzőjéhez, mivel állítása szerint a hátsó telekszomszédja a két telket elválasztó kerítést, a panaszos hátrányára arrébb helyezte. A panaszos kérte továbbá, hogy a jegyző egyúttal intézkedjen a szomszéd által a telkén szolgalmi jog létesítése nélkül kiépített közművezetékek megszüntetésével kapcsolatosan is. A jegyző 2005. május 23-án hozott határozatot. A panaszost az eljárási határidő esetleges meghosszabbításáról nem értesítette.
A jegyző a birtokvédelmi határozatban a kerítés áthelyezésére vonatkozó kérelemnek helyt adott, a birtokháborítás megszüntetésére 15 napos határidőt tűzött, a jogellenesen kiépített közművezetékek vonatkozásában pedig hatáskörének hiányára hivatkozva a kérelmet elutasította. A határozatban nem szerepelt a hatáskör hiányának megállapítására vonatkozó indoklás, és a jegyző arra sem tért ki, hogy a panaszos a problémával kapcsolatban hová, mely szervhez fordulhat. A jegyző 2005. július 19-én a birtokvédelmi határozatot visszavonta, mivel a panaszos szomszédja a későbbiekben arról nyilatkozott, hogy a kerítés áthelyezése miatt vitatottá vált területet már „1990 óta kizárólagos jelleggel háborítatlanul birtokolja”.
A panaszos a határozat visszavonásával szemben fellebbezést nyújtott be a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz mint másodfokú hatósághoz, törvényességi panaszt nyújtott be a Belügyminisztérium Önkormányzati Hivatalához és a Budakörnyéki Ügyészséghez, valamint panasszal fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal 2005. szeptember 9-én a visszavonó határozatot megsemmisítette, az eljárás további folytatásából Üröm Község jegyzőjét kizárta, a kerítés áthelyezésének végrehajtása iránti intézkedésre Budakalász Nagyközség jegyzőjét jelölte ki. A végrehajtás 2005. október 26-án megtörtént.

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Kapcsolódó jogszabályok
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
168. § (2) Elbirtoklással szerzi meg a telki szolgalmat az ingatlan birtokosa, ha a másik ingatlan használata ellen annak birtokosa tíz éven át nem tiltakozott. Szívességből vagy visszavonásig engedett jog gyakorlása nem vezet elbirtoklásra.
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell: a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését, b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást, c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta, d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról
3. § (1) Egyes jogok az ingatlan-nyilvántartásban a tulajdoni lapra történő bejegyzéssel keletkeznek. (2) Az okiraton alapuló bejegyzés keletkezteti az átruházáson alapuló tulajdonjogot, továbbá a szerződésen alapuló vagyonkezelői jogot, földhasználati jogot, haszonélvezeti jogot és a használat jogát, a telki szolgalmi jogot, a jelzálogjogot (önálló zálogjogot).

1960. évi 11. tvr. a Polgári Törvénykönyv hatálybalépésről és végrehajtásáról
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes. (2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
28. § (1) A jegyző határozatát meghozatala után haladéktalanul írásban közölni kell. (2) A határozatot sérelmesnek tartó fél az ellenérdekű fél ellen a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül indíthat keresetet. A határidő elmulasztása esetén igazolásnak van helye; az igazolás felől a bíróság dönt. (3) A keresetlevelet akár a jegyzőnél, akár e szerv székhelye szerint illetékes helyi bíróságnál be lehet nyújtani. A jegyző a keresetlevelet az ügyre vonatkozó iratokkal együtt három napon belül köteles a helyi bírósághoz áttenni. (4) Ha a keresetlevelet a helyi bíróságnál nyújtották be, a helyi bíróság az államigazgatási iratok beszerzése iránt intézkedik.
29. § Amennyiben a Ptk. vagy ez a törvényerejű rendelet eltérően nem rendelkezik, a jegyző előtti eljárásra az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény, a bíróság előtti eljárásra pedig a polgári perrendtartás rendelkezéseit kell alkalmazni.

3/1979. (Ép.Ért. 11.) ÉVM utasítás a közműnyilvántartásról
1. § A fővárosban, a megyei városokban, a nagyközségekben és a községekben (a továbbiakban együtt: települések) – a tanácsok végrehajtó bizottságai építésügyi feladatot ellátó szakigazgatási szervei (a továbbiakban: építésügyi hatóságok) műszaki nyilvántartásának [19/1974. (Ép. Ért. 24.) ÉVM utasítás] részeként – közműnyilvántartást kell rendszeresíteni és folyamatosan vezetni.

A vizsgálat megállapításai
A jegyző birtokvédelemmel kapcsolatos eljárását a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959 évi IV. törvény (továbbiakban: Ptk.) 191. §, valamint a Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (továbbiakban: Ptké.) 26-29. § szabályozza. A Ptk. 191. § (1) bekezdése szerint akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését, a (4) bekezdés szerint a jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani. A Ptké. 26. § (2) bekezdése szerint pedig a jegyzőnek a birtoklás kérdésben hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik. A Ptké. 29 §-nak – a vizsgált eljárás idején hatályban lévő – szövege szerint pedig amennyiben a Ptk. vagy ez a törvényerejű rendelet eltérően nem rendelkezik, a jegyző előtti eljárásra az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban Áe.) […] rendelkezéseit kell alkalmazni. A vonatkozó jogszabályok összevetéséből megállapítható, hogy az eljárás lefolytatására az Áe-ben meghatározott általános – 30 napos – határidő az irányadó, míg a végrehajtásra a Ptk-ban előírt speciális – 3 napos – határidőt kell alkalmazni. A jegyző az eljárási határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja, azonban kérelemre indult eljárás esetén erről az ügyfelet értesítenie kell (Áe. 15. § (1), (5) bekezdések). A végrehajtásról a jegyzőnek kell gondoskodnia, az érdekelt fél külön végrehajtási kérelme nélkül is.
Üröm Község jegyzőjének a jelen birtokvédelmi ügyben hozott határozata tartalmából, valamint a megkeresésemben feltett kérdésekre adott válaszokból megállapítható, hogy a jegyző nem megfelelően értelmezte, és így helytelenül alkalmazta a birtokvédelmi eljárás szabályait.
Megkeresésemre adott válaszában a jegyző elismerte, hogy az ügyben a jogszabályban előírt határidőket nem tartotta be. Mulasztását azzal indokolta, hogy a „panaszbeadványt” követően számára úgy tűnt, a panaszos és az ellenérdekű fél, a „sok évre visszamenőleg visszavezethető ügyben, mint jó szomszédok békésen meg fognak egyezni”, így az eljáró ügyintéző mindvégig a megegyezést szorgalmazta. Ezen túlmenően a panaszos és szomszédja között „az egyeztetési eljárás” során felmerült több olyan kérdés, amelyek az ügy megítélését és a tényállás tisztázását bonyolították. Miután nyilvánvalóvá vált, hogy a két fél között egyezség nem hozható létre, került sor a birtokháborítási határozat meghozatalára. A jegyző azzal, hogy az Áe-ben foglalt eljárási határidőt jelentősen túllépve 2005. május 23-én hozott határozatot, illetve az ügyfél irányában fennálló tájékoztatási kötelezettségének nem tett eleget, az általam vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott.
Meghozott határozatában a jegyző arra kötelezte a panaszos szomszédját, hogy a panaszos tulajdonát képező telekrész használatával hagyjon fel, és az azon elhelyezet kerítést 2005. június 15-ig a saját ingatlanára helyezze át. A jegyző a végrehajtási határidő önkényes, nem a jogszabálynak megfelelő meghatározásával is alkotmányos visszásságot okozott.
A kerítés áthelyezésére végül ekkor azért nem került sor, mert mielőtt a panaszos kérelmére a végrehajtási határozatot a jegyző meghozta volna, a kötelezett olyan nyilatkozatot tett, „mely egyértelműen azt bizonyította, hogy az első fokon meghozott határozat jogsértő volt, tekintettel arra, hogy a jelenlegi állapot, mely a kerítés fennállását illeti, több mint tíz éves állapot”. Ezért a jegyző – az ellenérdekű fél nyilatkozata alapján – észlelve, hogy az általa meghozott birtokvédelmi határozat egy éven túli jogsérelemre vonatkozik, a határozatot visszavonta. Mivel az Áe. a határozatok módosítását és visszavonását a VII. fejezetben a Jogorvoslatok címszó alatt szabályozza, a határozat visszavonása az államigazgatási eljárás szabályai szerint jogorvoslatnak minősül, melyet a Ptk. birtokvédelmi ügyben kizár. A birtokvédelmi határozat visszavonását a hatályos jogszabályok még akkor sem engedik meg, ha egyébként a jegyző hivatalból észleli, hogy a határozatát jogszabályt sértve hozta meg, ebben az esetben is az ügyet bírói útra kell terelnie. A jegyző tehát azzal, hogy a birtokvédelmi határozat végrehajtásáról hivatalból nem gondoskodott, továbbá azzal, hogy a tiltó rendelkezések ellenére birtokvédelmi határozatát visszavonta, szintén súlyosan megszegte az eljárására vonatkozó jogszabályokat.
A panaszos telkén, a szomszéd által kiépített közművekkel kapcsolatban megállapítottam, hogy az ügyben érintett területre mint szolgáló telekre vonatkozó elektromos áramvezetéket és vízmerítési szolgalmat illető jogot a területileg illetékes Budakörnyéki Földhivatal nyilvántartása szerint a tulajdoni lap nem tartalmaz. Ugyanígy a kifogásolt közművek nem szerepelnek Üröm Község építésügyi hatóságának a közműnyilvántartásról szóló 3/1979. (Ép.Ért. 11.) ÉVM utasítás alapján vezetett közműnyilvántartásában sem. Tekintettel arra, hogy az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 3. § (1) bekezdése szerint az egyes jogok az ingatlan-nyilvántartásban a tulajdoni lapra történő bejegyzéssel keletkeznek, a kifogásolt közművekre vonatkozó szolgalmi jogokról megállapítható, hogy azok nem léteznek, tehát a panaszos szomszédja az áram- és a vízvezetéket a panaszos telkén jogellenesen, szolgalmi jog létesítése nélkül építette ki. A szolgalmi jogoknak a Ptk 168. § (2) bekezdésében írt elbirtoklás útján történő keletkezése pedig olyan jogkérdés, mely a bíróság hatáskörébe tartozik, ezért a panaszosnak a jegyző – mint elsőfokú építési hatóság – általi kötelezése a közművek feltárására úgyszintén jogszerűtlen volt.
A jegyző a birtokvédelmi határozatban a közművek áthelyezésére vonatkozó kérelmet azzal utasította el, hogy „jelen birokvédelmi eljárásban a közművekre vonatkozóan döntést – hatáskör hiányában – nem hozható”. A jegyző sem a birtokvédelmi határozatban, sem a megkeresésemre adott válaszában sem szolgált magyarázattal arra, hogy mire alapozta azon álláspontját, mely szerint a panaszos által kifogásolt közművekre nincs hatásköre. Az Áe. 43. § (1) bekezdés c) pontja szerint a határozatnak tartalmaznia kell többek között azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta. Így ugyancsak visszásságot okoz, ha a jegyző – mint közigazgatási szerv – adott kérdésben hatáskörének hiányát állapítja meg, megállapításának jogalapját azonban nem jelöli meg.
Az általam feltárt visszásságok orvoslására, tekintettel arra, hogy a panasz alapjául szolgáló kerítésáthelyezésre vonatkozó határozatot, ha késedelmesen is, de végrehajtották, a közművek vonatkozásában pedig a panaszos bírósághoz fordult, az ügyben külön intézkedést nem tartok szükségesnek.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. § (1) bekezdése alapján azonban felhívom Üröm Közég Önkormányzat jegyzőjét arra, hogy a jövőben úgy elsőfokú építési hatóságként, mint birtokvédelmi ügyben való eljárásai során fokozott figyelemmel gondoskodjon az eljárására vonatkozó szabályok maradéktalan betartására

Budapest, 2006. március 21.
Lenkovics Barnabás sk.