Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4513/2005. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy: OBH 5350/2005)

Előadó: dr. Hajas Barnabás
dr. Halász Zsolt
dr. Bassola Eszter
Az eljárás megindulása
Az OBH 4513/2005. számra iktatott beadványában a panaszos azt sérelmezte, hogy az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) megújította a országos földfelszíni sugárzású kereskedelmi televízió műsorszolgáltatási jogosultságát. A panasz tartalmazta azt is, hogy panaszos a szóban forgó problémájával megkereste az ORTT-t, de választ nem kapott.
Az OBH 5350/2005. számra iktatott beadvány tartalma azonos volt az OBH 4513/2005. számon nyilvántartottal. A panaszos ebben azonban kiemelte azt is, hogy a műsorszolgáltatók – álláspontja szerint – rendszeresen megsértették a Médiatv. kiskorúak védelmére vonatkozó rendelkezéseit. 
Tekintettel arra, hogy a beadványok alapján a jogállamiság elve, és az abból levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, a panaszok alapján együttes vizsgálatot rendeltem el, melynek során megkeresetem az ORTT elnökét.
Áttekintettem az ORTT tevékenységéről szóló éves Országgyűlési beszámolókat és az ORTT honlapján hozzáférhető határozatokat, az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) ORTT és a Műsorszolgáltatási Alap működésének ellenőrzéséről szóló Jelentését, valamint korábbi vizsgálataim során beszerzett egyéb dokumentumokat is.

A megállapított tényállás
Az ORTT elnöke megkeresésemre adott válaszában aggályosnak tartotta vizsgálatom megalapozottságát. Arról tájékoztatott, hogy „[az ORTT] határozott álláspontja az, hogy az ombudsmannak jelen esetben nincs hatásköre, hiszen a[z ORTT] az OBH 4513/2005. számú vizsgálat indítékát jelentő ügyben nem közigazgatási jogkörben járt el, így nem teljesül az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatáskörét megalapozó, az [állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.)] 16. §-ában előírt azon feltétel, miszerint hatóság eljárása során merült fel az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság, illetve annak gyanúja.” Szerinte az ORTT nem minősül az Obtv. 29. § (1) bekezdése a) pontja szerinti közigazgatási szervnek, hanem az Obtv. 29. § (1) bekezdés b) pontja alapján közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervnek kell tekinteni. Az ORTT elnöke arra kért, hogy eljárásomat szüntessem meg, és a panaszt az Obtv. 19. § (3) bekezdése szerint tegyem át az ORTT-hez.
Vizsgálatom során az ORTT egyik tagja írásban jelezte felém, hogy az ORTT válaszában foglaltakkal nem ért egyet, az ügyben különvéleményt fogalmazott meg. Aszerint az ORTT költségvetési függetlensége „2002. novembere óta nem áll fenn, hiszen megszűnt a normatív finanszírozás az üzemben tartási díj kormány általi úgynevezett átvállalásával.” Kifejtette továbbá, hogy „[a]z ORTT működése során számos alkalommal hozott kontroll nélkül olyan döntéseket, amelyek […] jelentősen érintik és befolyásolják a társadalom, az állampolgárok életét és legalapvetőbb érdekeit.” Tájékoztatott arról is, hogy álláspontja szerint „[a] műsorszolgáltatási szerződések megszegésével kapcsolatos vizsgálatot illetően a[z ORTT] ott követte el a legnagyobb hibát, hogy nem tárta fel és nem tisztázta a súlyos és ismételt szerződésszegés [Médiatv.]-i fogalmát, így a meghosszabbításkor nem is vizsgálta azokat. A súlyosság, illetve ismételtség [Médiatv.]-i fogalmainak értelmezésére több kísérletet tett[]. Számos előterjesztéssel és módosító indítvánnyal próbálta[] rászorítani a[z ORTT-t] arra, hogy tisztázza ezeket a fogalmakat. Végül kizárólag a súlyos szerződésszegés fogalmáról mondott a […] mellékelt 1385/2004. (XII. 15.) számú határozatában, valamit a testület többsége. A szóban forgó döntés értelmében: »az Iroda ne tegyen javaslatot a jogosultság megújítására, amennyiben a műsorszolgáltató a jogosultságának időtartama alatt szerződésszegés miatt a [Médiatv.] 112. § (1) b) pontja szerinti szankcióban részesült, továbbá akkor, ha a műsorszolgáltatónak az igénybejelentéskor olyan díjtartozása van, amely nem került rendezésre.«”
Az ORTT elnökének hivatkozott álláspontját nem fogadtam el, és korábbi megkeresésem teljes körű teljesítésére kértem.
Ismételt megkeresésemre adott válaszában az ORTT elnöke kifejtette, hogy az ORTT-nek „továbbra is az az álláspontja, hogy a[z ORTT] műsorszolgáltatási jogosultságokkal kapcsolatos eljárásának vizsgálatára az országgyűlési biztosok hatásköre nem terjedhet ki az Obtv. alapján”. Az ORTT elnöke ismételten kérte eljárásom megszüntetését, de válaszolt is megkeresésemre, melyet azzal indokolt, hogy „az ORTT arra törekszik, hogy tevékenysége átlátható és a nyilvánosság előtt is vállalható legyen.”
Az ORTT elnökének válasza tartalmazta a következőket is: „[a panasszal érintett műsorszolgáltatókat] – csakúgy, mint a hazai műsorszolgáltatók bármelyikét – a[z ORTT] számos alkalommal szankcionálta törvénysértés, és ezáltal szerződésszegés miatt. A szankciók a sérelmezett magatartás megszüntetésére felszólító felhívástól a kötbérig, illetve a műsorszolgáltatási jogosultság gyakorlásának a felfüggesztéséig terjedtek, a[ Méditv.]  112. § (1) b) és f) pontjában meghatározott két legsúlyosabb szankciót soha nem alkalmazta a[z ORTT] e televíziókkal szemben.
A szankciók az esetek többségében elérték a céljukat, és a műsorszolgáltatók felhagytak a jogsértő magatartással, ám az is igaz, hogy újabb típusú törvénysértések időről időre felbukkannak.
A[z ORTT] az [egyik televízióval] szemben jogosultsága eddigi teljes időtartama alatt jogerős, illetve végrehajtható határozataiban összesen 329.954.068 Ft összegű kötbért szabott ki, a [másik televízióval] szemben 427.559.672 Ft-ot.
A[z ORTT] napirendjén a műsorszolgáltatási jogosultságok jogosultságok megújításával kapcsolatban több előterjesztés is szerepelt, az első már a 2005. év 4. hetének napirendi pontjai között megtalálható.
A[z ORTT 2005.] májusában, 780/2005. (V. 4.) számú határozatával értesítette a [panasszal érintett] műsorszolgáltatókat arról, hogy a műsorszolgáltatási jogosultság meghosszabbításával kapcsolatban korábban tett igénybejelentésüket tudomásul veszi, és azokat, mint a hatályos műsorszolgáltatási szerződés változatlan tartalommal történő megkötésére irányuló megújítási kérelmeket bírálja el.
Azon előterjesztés amelynek elfogadásával 2005. július 20-án a[z ORTT] 40 műsorszolgáltató műsorszolgáltatási jogosultságának a megújításáról döntött, a 2005. június 30-i előzetes napirenden jelent meg először.
A jogosultság megújítására egyebekben az annak létesítésére vonatkozó szabályokat alkalmazta a[z ORTT], azzal az eltéréssel, hogy – nem lévén pályázat – a pályázat elbírálására vonatkozó rendelkezések nem érvényesülhettek. A határozatok meghozatala a törvény szerint előírt kétharmados döntéssel született.”
Az ORTT idézett válasza, és annak mellékletei ismeretében vizsgálatomat kiterjesztettem a gyermekek védelemhez való jogával (Alkotmány 67. § (1) bekezdés), és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségének (Alkotmány 8. § (1) bekezdés) teljesítésével kapcsolatos kérdésekre is.

Érintett alkotmányos jogok
a jogállamiság elve, és az abból levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
a gyermekek védelemhez való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés)
az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés)
a véleménynyilvánítás szabadsága (Alkotmány 61. § (1) bekezdés)

A vizsgálat megállapításai

I. Nem vitatom az ORTT elnökének azon álláspontját, hogy az ORTT a műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról született döntéseit nem hatósági jogkörben hozza. Önmagában ez a körülmény azonban nem zárja ki vizsgálati hatáskörömet. Ezt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényre (a továbbiakban: Obtv.) alapozom, amely pontosan úgy rendelkezik, hogy „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva”.
Amint azt az OBH 6501/2001. sz. ügyben kifejtettem, az Obtv. hivatkozott 29. § (1) bekezdése csak a hatóság fogalmát határozza meg pontosan. Ezen túlmenően „az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen pedig azokat, amelyek esetében az érintettnek nincs reális lehetősége annak megválasztására, hogy az igényelt szolgáltatást kitől vegye igénybe, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.” Figyelemmel arra, hogy a Médiatv. 32. § (1) bekezdése értelmében „[az ORTT] az Országgyűlés felügyelete alatt álló, önálló jogi személy, amely a költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó jogszabályok értelemszerű alkalmazásával gazdálkodik, ideértve, hogy számláit a Magyar Államkincstár vezeti… [az ORTT] gazdálkodását az [ÁSZ] ellenőrzi”. A Médiatv. 41. § (1) bekezdésének a) pontja szerint az ORTT „ellátja a műsorszolgáltatási jogosultság és a kormányzati rendelkezésben lévő műsorszolgáltatás céljára biztosított műholdas csatornák pályáztatásának és a pályázat elbírálásának feladatát”. Az előbbiekből kitűnik, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságról történő döntését az ORTT valóban nem hatóságként hozta, azonban olyan állami feladatot lát el (és ezzel szolgáltatást nyújt), amely az ORTT-n kívül egyetlen más szervtől sem vehető igénybe. Mindebből az is következik, hogy az ORTT – kételyeivel ellentétben – a műsorszolgáltatási jogosultság elbírálásakor közszolgáltatást végző szervnek tekinthető, vagyis eljárásának vizsgálatára fennáll a hatásköröm. 

II. Elsőként az ORTT-nek a szóban forgó műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról született döntését megelőző eljárását vizsgáltam. A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy a panasszal érintett műsorszolgáltatók 2002-2003. évektől kezdve rendszeresen kérték műsorszolgáltatási jogosultságuk „meghosszabbítását” az ORTT-től. Ezen kérelmek alapján azonban – a panaszolt döntést megelőzően – nem újította meg az ORTT a műsorszolgáltatók műsorszolgáltatási jogosultságát. Az ORTT az igénybejelentéseket egyszerű levéllel tudomásul vette, és arról tájékoztatta a műsorszolgáltatót, hogy „[a]mennyiben a műsorszolgáltató a[…] Műsorszolgáltatási Szerződés alapján fennálló 10 éves műsorszolgáltatási jogosultság teljes időtartama alatt eleget tesz a[ Médiatv.] 107. § (3) bekezdésében, valamint a Műsorszolgáltatási Szerződés 3.3.3 pontjában támasztott követelményeknek, tehát nem követ el ismételt vagy súlyos szerződésszegést, nincs akadálya a műsorszolgáltatási jogosultság a[ Médiatv.] 107. § (1) és (4) bekezdése, valamint a Műsorszolgáltatási Szerződés 3.3.1., 3.3.2. és 3.3.3. pontja alapján történő meghosszabbításának.”
Az országos kereskedelmi televíziós műsorszolgáltatók szerződéshosszabbításával kapcsolatban hozott 1743/2003. (X. 8.) számú határozatában az ORTT „az országos kereskedelmi televíziós műsorszolgáltatók […] aktuális szerződésmódosítása kapcsán nem járul[t] hozzá a műsorszolgáltatási díj csökkentéséhez, valamint nem kíván[t]a további 5 évvel meghosszabbítani a műsorszolgáltatási jogosultságot.”
Az ORTT 1107/2004. (IX. 1.) számú, az egyik országos kereskedelmi televíziós műsorszolgáltató műsorszolgáltatási jogosultság meghosszabbítására irányuló kezdeményezéséről hozott határozatában úgy rendelkezett, hogy az ORTT irodája „levélben tájékoztassa a műsorszolgáltatót a 778/2004. (VI. 16.) számú határozatában foglalt döntések hátteréről, vagyis arról, hogy a műsorszolgáltatási szerződésnek a műsorszolgáltatási jogosultság további 5 éves időtartamra történő meghosszabbítása […] tárgyában tett műsorszolgáltatói ajánlat vonatkozásában jelenleg érdemben határozni és nyilatkozni nem áll módjában. A levél tartalmazza azt a kiegészítést is, mely szerint a[z ORTT-t] a műsorszolgáltató igénybejelentésével kapcsolatban nem köti a műsorszolgáltatási szerződés 3.3.2. pontjában meghatározott 60 napos döntési határidő.” 
A fentieknek megfelelően az ORTT elnöke 2004. szeptember 1. napján kelt, 2004. szeptember 7. napján postázott, a műsorszolgáltató vezérigazgatójának címzett levelében az előbbi döntéssel kapcsolatban azt is kifejtette, hogy „a[z ORTT] álláspontja szerint a nagy jelentőséggel bíró döntést – annak a médiapiacra vonatkozó esetleges hatását figyelembe véve – minden körülményre tekintettel komoly elemző munkának kell megelőznie. A[z ORTT] a kérdés megfelelő tanulmányozásával a szerződő felek számára optimális döntés meghozatalára és megállapodás létrejöttére törekszik. […]
A[z ORTT] jogértelmezése szerint a [Médiatv.-ben], valamint a műsorszolgáltatási szerződés 3.3.2. pontjában rögzített 60 napos eljárási határidő a műsorszolgáltatási szerződés lejártát megelőző 14. hónapban megjelölt benyújtási határidőhöz viszonyítottan teremt számára 60 napon belüli döntési kötelezettséget.
Erre utal a műsorszolgáltatási szerződés 3.3.1. pontja, melynek értelmében a »A műsorszolgáltató a műsorszolgáltatási jogosultságot annak lejártakor pályázat kiírása nélkül további öt évre szerezheti meg az ORTT-vel megkötendő új műsorszolgáltatási szerződés alapján«, tehát ezt megelőzően semmiképpen.
Emellett a [Médiatv.] 107. § (3) bekezdése is előírja, hogy a jogosultság nem újítható meg, ha a jogosult a szerződést ismételten vagy súlyosan megszegte. A [műsorszolgáltató] műsorszolgáltatási jogosultsága azonban még három évig fenn áll és ez alatt az idő alatt is követhet el olyan szerződésszegést, ami miatt vele e jogosultság nem hosszabbítható meg.” Levelében az ORTT elnöke a műsorszolgáltató kérelmét idő előttinek minősítette.
Az előzőekhez képest merőben új álláspont ismerhető meg az ORTT 324/2005. (II. 17.) számú, „az országos kereskedelmi televíziók műsorszolgáltatási jogosultsága meghosszabbítására irányuló kérelmek elbírálásának ütemterve tárgyában” hozott határozatából. Ebben az ORTT megbízta az Irodát, hogy az alábbi ütemezés szerint készítse el az országos kereskedelmi televíziók műsorszolgáltatási jogosultsága meghosszabbítására irányuló kérelmek elbírálására vonatkozó előterjesztéseket.

„I. Előzetes kérdések tisztázása
- jogi kérdések tisztázása
- a beérkezett tanulmányok értékelése, feldolgozása, különös figyelemmel a műsorszolgáltatási díj mértékére
- a műsorszolgáltatási szerződések tartalmi kérdései az esetleges hosszabbítás időszakára (különös tekintettel az [egyik műsorszolgáltató] helyzetére)
Határidő:	április 22.
II. Az [egyik műsorszolgáltató] szerződésének módosítása (hosszabbítás nélkül)
Határidő: 	július 2.
III. A hosszabbításra irányuló kérelem elbírálására vonatkozó javaslat
Határidő:	szeptember 16.”

Az országos vételkörzetű, földfelszíni sugárzású kereskedelmi televíziók műsorszolgáltatási jogosultságának meghosszabbítása tárgyában született, 780/2005. (V. 4.) számú ORTT határozatban az ORTT „értesíti a […] műsorszolgáltatókat arról, hogy a műsorszolgáltatási jogosultság meghosszabbításával kapcsolatban korábban tett igénybejelentésüket tudomásul veszi, és azokat, mint a hatályos műsorszolgáltatási szerződés változatlan tartalommal történő megkötésére irányuló megújítási kérelmeket bírálja el.
A[z ORTT] nyitott a szerződéses felek között hatályban lévő műsorszolgáltatási szerződések jövőbeni tartalmát illetően konzultáció keretében tárgyalások lefolytatására.”
Az előbbiek két jelentős kérdés megválaszolását tették szükségessé: az egyik az ORTT nem közigazgatási jogkörben hozott határozatainak – perjogi analógiával élve – „alaki jogerejének” kérdése, vagyis az, hogy korábbi döntései mennyiben kötik magát az ORTT-t. A másik pedig a Médiatv. 107. § (1)-(3) bekezdéseinek értelmezése. (Ez utóbbit a III. pontban elemzem.)
Megállapítottam, hogy az ORTT – álláspontom szerint változatlan tényállás mellett, hiszen a műsorszolgáltatási jogosultság lejárta előtt több, mint tizennégy hónappal korábban kérték a műsorszolgáltatók annak megújítását – egymással teljesen ellentétes döntést hozott a két országos földfelszíni sugárzású kereskedelmi televízió műsorszolgáltatási jogosultságának megújítása tárgyában, a korábbi egyöntetű és állandó gyakorlatától történő eltérést azonban nem indokolta meg. (Megjegyzem, hogy az ORTT elnöke érdemben nem válaszolt azon kérdésemre, amelyben a műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról szóló, 2005. július 20-án hozott döntés indokai iránt érdeklődtem.) Álláspontom szerint az ORTT azzal, hogy változatlan tényállás mellett korábbi gyakorlatával ellentétes döntést hozott a műsorszolgáltatási jogosultság megújítására irányuló kérelmek alapján, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

III. Az ORTT műsorszolgáltatási jogosultság megújításával kapcsolatos határozatai két, egymással ellentétes álláspontot tükröznek. Korábban éveken keresztül az erre irányuló igénybejelentéseket az ORTT idő előtti kérelemként kezelte, azokról érdemben nem döntött. Úgy vélem, hogy a Médiatv. 107. § (1) bekezdése teljesen egyértelműen határozza meg az igénybejelentés, a (2) bekezdés pedig az esetleges pályázat kiírásának időpontját. A szavak általánosan elfogadott jelentése szerint – egyetértve az ORTT elnökének 2004. szeptember 1-i, a jelentésem II. pontjában idézett levelében foglaltakkal – a megújításra irányuló kérelmek előterjesztését, és a megújításról szóló döntést idő előttinek tartom. Úgy gondolom, könnyen belátható, hogy a Médiatv. 107. §-ában szabályozott „megújítás” jogintézménye egy olyan kedvezményt jelent a műsorszolgáltatóknak, amely alkalmas arra, hogy – állandó szerződésszerű műsorszolgáltatás esetén, mintegy „bonuszként” – ne kelljen jogosultságukért pályázaton „megküzdeniük”. Nem véletlen tehát, hogy a megújításra vonatkozó igénybejelentésre határidőt állapít meg a Médiatv. Ellenkező esetben a műsorszolgáltatási szerződés megkötését követő napon is módjában állna a műsorszolgáltatónak a megújításra vonatkozó igényét bejelenteni, az alapján pedig az ORTT-nek a jogosultságot megújítani.
Összegezve: helytállónak tartom az ORTT elnökének a műsorszolgáltatási jogosultság megújításának időelőttiségéről szóló indokolását, miszerint a műsorszolgáltató a műsorszolgáltatási jogosultságot annak lejártakor pályázat kiírása nélkül további öt évre szerezheti meg, ezt megelőzően semmiképpen. Egyébként a vizsgálat tárgyát képező műsorszolgáltatási jogosultságok még közel két évig álltak volna fenn, és ez alatt az idő alatt is követhettek volna el olyan szerződésszegést a műsorszolgáltatók, ami miatt jogosultságuk nem lett volna meghosszabbítható. E körülményekre az ORTT sérelmezett döntése meghozatalakor nem volt figyelemmel, vagyis ezen eljárása is a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

IV. Megvizsgáltam azt is, hogy az ORTT mennyiben vette figyelembe a műsorszolgáltatási jog megújításáról hozott döntése során a Médiatv. 107. § (3) bekezdését, melynek értelmében „Nem lehet megújítani a jogosultságot, ha a jogosult a szerződést ismételten vagy súlyosan megszegte.” Megállapítottam, hogy sem a Médiatv., sem pedig a – rendelkezésemre álló – műsorszolgáltatási szerződések – még utalás szintjén sem – nem határozzák meg a súlyos szerződésszegés fogalmát. (A szerződés súlyos megszegésének eseteit a kötelmi jogban általában ún. példálózó felsorolással szokták meghatározni, erre azonban a vizsgált ügyben sem törvényi szinten, sem pedig a műsorszolgáltatási szerződésekben nem került sor.) Önmagában az a tény, hogy a Médiatv. semmilyen formában nem határozza meg a súlyos szerződésszegés fogalmát, alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza. Álláspontom szerint az ORTT azzal, hogy a súlyos szerződésszegés fogalmát egy határozatában a kirótt szankció, nem pedig a jogsértés súlya alapján állapította meg, mivel nincs általános felhatalmazása a Médiatv. rendelkezéseinek értelmezésére, – elsősorban a Médiatv. szabályozásának hiányosságára visszavezethető okból –, a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott. 
Az ORTT elnökétől kapott tájékoztatás és az ORTT Országgyűlésnek szóló beszámolóiban található adatok alapján megállapítottam azt is, hogy az érintett műsorszolgáltatók számos alkalommal megsértették a Médiatv. rendelkezéseit, ezzel a műsorszolgáltatási szerződéseik értelmében szerződésszegést valósítottak meg. Úgy vélem, teljesen egyértelműen rendelkezik a Médiatv. akkor, amikor ismételt szerződésszegés miatt kizárja a műsorszolgáltatási jog megújításának lehetőségét. Úgy gondolom, hogy az „ismételt” kifejezés nem igényel jogszabályi szintű értelmezést, jelentése a magyar nyelvben: újra, még egyszer vagy többször. A szavak általánosan elfogadott jelentése szerint tehát, ismételten szegi meg a műsorszolgáltatási szerződést aki újra, akár többször annak rendelkezéseit megsérti, függetlenül attól, hogy az egyes szerződésszegések alkalmával ugyanazon, vagy más, a szerződésben vállalt kötelezettségét nem (illetve nem megfelelően) teljesítette. A rendelkezésemre álló iratok alapján nem volt megállapítható, hogy az ORTT döntéshozatali eljárása során értékelte-e az esetleges szerződésszegések tényét. Álláspontom szerint a műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról/annak megtagadásáról szóló határozatban meg kell állapítani a Médiatv. 107. §-ában előírt feltételek fennálltát, vagy éppen azok hiányát. Megállapítottam, hogy az ORTT azzal, hogy a műsorszolgáltatási jogosultság megújítása során nem volt figyelemmel a Médiatv. 107. § (3) bekezdésében foglalt feltételek teljesülésére, illetve azokat nem vizsgálta, a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott.

V. Már az, OBH 1052/2003; OBH 1458/2003; OBH 2012/2003. számú ügyekben készült együttes jelentésemben (a továbbiakban: Együttes Jelentés) is vizsgáltam az ORTT rendelkezésére álló szankciórendszer, valamint az annak alkalmazásával kapcsolatban felmerülő súlyosabb problémákat. Együttes jelentésemben megállapítottam, hogy „az ORTT által alkalmazható szankciórendszer, illetve az alkalmazott szankciók nem alkalmasak arra, hogy a műsorszolgáltatókat a Médiatv.-ben, valamint a műsorszolgáltatási szerződésben foglalt kötelezettségek maradéktalan teljesítésére kényszerítse.
[Az adott ügyekben] annak ellenére, hogy az ORTT legalábbis formálisan eleget tett törvényben foglalt kötelezettségének […] megállapítottam, hogy a kialakult helyzet a Médiatv. és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való alkotmányban biztosított alapvető jogával és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggő visszásságot okoz. (E két alapvető jog jelen esetben igen szorosan összefügg, mert amint azt az Alkotmánybíróság a 21/1996. (V.17.) számú határozatában kifejtette, a gyermeknek az a joga, hogy az állam részéről megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemben részesüljön, az állam alkotmányos kötelezettségét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére.)
A jelen pontban bemutatott helyzet – a hosszantartó, elhúzódó eljárások és a ritkán végrehajtott szankciók révén – visszásságot okoz a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben is.”
Idézett korábbi megállapításaimat változatlanul fenntartatom! (Megjegyzem azonban, hogy az amúgy is alkalmatlan szankciórendszert az ORTT tovább erodálta azzal, hogy olyan műsorszolgáltatók jogosultságát újította meg, amelyeket „számos alkalommal” – mondhatni rendszeresen – a Médiatv. 112. §-a szerinti szankcióval sújtott.)

VI. Az ORTT elnöke nem válaszolta meg azt a kérdésemet, amely arra vonatkozott, hogy a panasszal érintett két műsorszolgáltatóval szemben pontosan mikor, milyen szankciót alkalmazott az ORTT. Természetesen nem ismerem az ORTT által a műsorszolgáltatási szerződések egyes rendelkezéseinek megszegését megállapító és a Médiatv. 112. §-ában meghatározott valamely szankciót elrendelő valamennyi határozatát. Figyelembe vettem azonban az ORTT elnökének tájékoztatását, miszerint az ORTT számos alkalommal szankcionálta törvénysértés, és ezáltal szerződésszegés miatt valamennyi (nem csak a panaszokkal érintett) műsorszolgáltatót. Korábbi vizsgálataim során beszerzett iratok, és az ORTT éves országgyűlési beszámolói alapján megállapítottam, hogy az ORTT 2003. évben 19 műsorszolgáltatót összesen 59 alkalommal, 2004. évben 169 alkalommal sújtott a Médiatv. kiskorúak védelmére vonatkozó rendelkezéseinek megsértése miatt szankcióval. Mindezekre, valamint figyelemmel arra is, hogy az elmúlt években a műsorszolgáltatókat leggyakrabban a kiskorúak védelmére vonatkozó szabályok megsértése miatt marasztalta el az ORTT, megállapítottam, hogy a műsorszolgáltatási jogosultság megújítására irányuló eljárása során az ORTT ezekre nem volt tekintettel, vagyis a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozta.

VII. Megvizsgáltam az ORTT műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról szóló döntése során folytatott eljárását is. A Médiatv. 107. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] jogosultság megújítására irányuló eljárásra egyebekben az annak létesítésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni”. Az országos rádió és televízió műsorszolgáltatási jogosultságokra kiírt pályázatok elbírálásának módját a Médiatv. a 45. §-ban szabályozza. Ezzel szemben a körzeti rádió és televízió műsorszolgáltatási jogosultságokra kiírt pályázatok elbírálására a Médiatv. 46. § (1) bekezdése, a helyi rádió és televízió műsorszolgáltatási jogosultságokra kiírt pályázatok elbírálására pedig Médiatv. 46. § (2) bekezdése vonatkozik. Nem lehetett volna tehát ugyanabban az eljárásban dönteni az országos, a körzeti és a helyi műsorszolgáltatók műsorszolgáltatási jogosultságának megújításáról, mivel nem azonos szabályok szerint kell eljárni! Mivel ezt nem vette figyelembe az ORTT, megállapítottam, hogy a pályázatok együttes elbírálásával azzal, hogy egy eljárásban döntött országos, körzeti és helyi műsorszolgáltatók műsorszolgáltatási jogosultságának megújításáról, az ORTT ugyancsak a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott.

VIII. Az ORTT 2005. július 20-i ülésének jegyzőkönyve szerint az ORTT elutasította a Médiatv. 45-46. §-ai szerinti szavazásra irányuló indítványt. Álláspontom szerint a Médiatv. 107. § (4) bekezdése egyértelmű kötelezettséget állapít meg az ORTT-nek a jogosultság megújítására irányuló eljárására vonatkozóan. Nem tudom elfogadni az ORTT elnökének tájékoztatását, miszerint „[a] jogosultság megújítására egyebekben az annak létesítésére vonatkozó szabályokat alkalmazta a testület, azzal az eltéréssel, hogy – nem lévén pályázat – a pályázat elbírálására vonatkozó rendelkezések nem érvényesülhettek.[…]” Álláspontom szerint a Médiatv. 107. § (4) bekezdését helytelenül értelmezte a testület, ugyanis a szavak általánosan elfogadott jelentése szerint az azt jelenti, hogy a 107. § (1)-(3) bekezdésben foglalt különös (az általánostól eltérő, speciális) szabályok kivételével a jogosultság létesítésére, vagyis többek között éppen a pályázat elbírálására vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Ennek értelmében nem kell pályázatot kiírni. A megújított jogosultság időtartama eltér (rövidebb) a pályázattal elnyert jogosultság időtartamától. A Médiatv. 107. § (4) bekezdése tehát ún. utaló szabály, amely nem írja le a megújításról döntő eljárás valamennyi elemét, hanem akként rendelkezik, hogy a jogosultság létesítésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Már csak azért is elfogadhatatlan számomra az ORTT elnökének fentebb idézett válasza, mert a Médiatv. 90. § (1) bekezdése szerint „a műsorszolgáltatási szerződés a Testület és a pályázati eljárásban kiválasztott műsorszolgáltató között jön létre. Műsorszolgáltatási szerződést földfelszíni rendszerű műsorszórás útján megvalósuló, illetve a Kormány rendelkezési jogába tartozó (általa bérelt) műholdas, valamint rádiótávközlő eszközzel végzett műsorszolgáltatás esetén kell kötni”. Mindezek értelmében álláspontom szerint az ORTT-nek eljárása során a Médiatv. 45-46. §-ai szerinti eljárásban kellett volna a műsorszolgáltatási jogosultság megújításáról döntenie. Mivel döntése során az ORTT a Médiatv. 107. § (4) bekezdése alapján irányadó Médiatv. 45-46. §-ait nem alkalmazta, a jogállamiság elvével összefüggő visszásság keletkezett.

IX. Az ÁSZ (a továbbiakban: ÁSZ) 2005. augusztusában közzétett, az Országos Rádió és Televízió Testület és a Műsorszolgáltatási Alap működésének ellenőrzéséről szóló Jelentése szerint „[a] magánszférából befolyt pénzt támogatások formájában az Alap visszaforgatja a magánszférába. Az európai uniós közösségi szabályoknak megfelelően az Alap pénzügyi függetlensége – és közvetetten a közműsor-szolgáltatók függetlensége – az Alap vegyes rendszerű (duális) bevételi forrásai által biztosított. Ebben a vegyes finanszírozási rendszerben nagyobb részt a médiavállalkozások befizetéseiből fedezi működésének költségeit az Alap, illetve az ORTT. A gazdálkodás gyakorlati problémája, hogy a befizetések visszaforgatása bázisszámok alapján történik, viszont a nem megfelelő fizetési fegyelem miatt a magánszférából érkező bevételek egyes elemei nem tervezhetők biztonsággal, mivel csak akkor kerülnek a rendszerbe, ha jogerős végrehajtható határozat alapján ténylegesen be is fizetik.”
Az ÁSZ idézett megállapítását különös megvilágításba helyezi az ORTT korábbi elnökének – az OBH 1061/2003. számú, folyamatban lévő ügyben megkeresésemre adott – tájékoztatása, miszerint a törvénysértések szankcionálása során az ORTT minden esetben mérlegeli az esetlegesen alkalmazandó szankcióinak a szerződéses kapcsolatára való kihatását is. Ezzel szemben álláspontom szerint a hatósági jogviszony jellegéből adódóan az ORTT és a műsorszolgáltatók között természetszerűleg létező alá-fölérendeltségi kapcsolat mellett létrejött szerződéses – mellérendeltségi – kapcsolat, a hatósági feladatok ellátása során nem bírhat különösebb jelentőséggel. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kategorikusan tiltja – egyebek mellett – az egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetést.
A fentiekre tekintettel megvizsgáltam, hogy az említett gyakorlat a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő alkotmányos visszásságot okozhat-e. Ennek során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „általános racionalitási tesztet” – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. §-a „a jogegyenlőség követelményét rögzíti, ami azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” Abban az esteben, ha az ORTT a műsorszolgáltatóval kötött szerződésre esetenként tekintettel lenne, nem egyenlőkként kezelné őket.
Ennek megfelelően a jogállamiság elvével az abból levezethető jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza, ha eljárásai során az ORTT – mellőzve az alkotmányos elvek érvényesülését – mérlegeli eljárásának – különösen az esetlegesen alkalmazandó szankcióinak – a szerződéses kapcsolatára való kihatását is.
Ugyancsak a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz, hogy a jelenlegi finanszírozási rendszerben az ORTT – mint szerződő fél és egyúttal hatóság – működése nagymértékben függ az ORTT felügyelete mellett működő műsorszolgáltatók által befizetett műsorszolgáltatási díjaktól és kötbérektől.

X. Bár a panaszok nem tartalmazták, vizsgálatom során hivatalból észleltem, hogy a Médiatv. 136. §-a jelenleg is a 2005. november 1. napján a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálybalépésével hatályon kívül helyezett, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény alkalmazását rendeli el. Ez pedig – kizárólag a Médiatv. szabályozásának hiányosságára visszavezethető okból – a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz.

XI. Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 10. Cikke rendelkezik a véleménynyilvánítás szabadságáról. Ennek értelmében mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. Ez a Cikk nem akadályozza, hogy az államok a rádió-, televízió- vagy mozgókép vállalatok működését engedélyezéshez kössék. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.
Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában kifejtette, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. […] A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga.”
Az Alkotmánybíróság szerint „[a] »sajtó« a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. Ahogy a sajtószabadság joga a véleménynyilvánításhoz való jogból mint anyajogból vezethető le, úgy a véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett volta is annyiban vonatkozik a sajtó szabadságára, amennyiben az a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja.
A sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtóhelyreigazítás vagy a „nagy nyilvánosság” kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. A tájékozódáshoz való jog, vagyis az információszabadság anyagi és eljárási garanciáit az állam elsősorban másutt, az adatokhoz való hozzájutásnál építi ki, nem sajátosan a sajtóra, hanem bárkire nézve. Demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. Ennek megfelelően az Alkotmány a véleményalkotáshoz nélkülözhetetlen tájékozódáshoz való jogot érvényesíti is a sajtószabaság fent vázolt koncepciója korlátjaként, de csupán az elkerülhetetlen mértékben: kifejezetten kötelezi az Országgyűlést arra, hogy a tájékoztatási monopóliumokat törvénnyel akadályozza meg”.
Az előbbiekhez hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság 36/1994. (VI. 24.) AB számú határozatában is, melyben kifejtette, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt - különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke.
A sajtó szabadságát arra figyelemmel kell garantálnia az államnak, hogy a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. Ahogy a sajtószabadság a véleménynyilvánításhoz való jogból mint anyajogból vezethető le, úgy a véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett volta is annyiban vonatkozik a sajtó szabadságára, amennyiben az a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja.” 
Az előbbieket a 18/2000. (VI. 6.) AB határozat a következőképp foglalta össze: „Az Alkotmánybíróság ez alkalommal is fontosnak tartja annak hangsúlyozását, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt – különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke.
Álláspontom szerint az ORTT – jelentésem II-X. pontjaiban elemzett – eljárása során döntésével a műsorszolgáltatók struktúrájára (médiapiac) olyan hatást is gyakorolt, amely alkalmas lehet arra, hogy a megalapozott véleménynyilvánításhoz elengedhetetlen kommunikációs folyamatot befolyásolja. Ez pedig a véleménynyilvánítás szabadságához való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét is magában hordozza. 
Az ORTT döntésének a hazai médiapiac egészére gyakorolt tényleges hatása versenyjogi megítélésére nem nekem, hanem a Gazdasági Versenyhivatalnak van hatásköre. Ezért ez irányba a vizsgálatomat nem terjesztettem ki.

XII. Fel kívánom hívni a figyelmet arra is, hogy a műsorszolgáltatók kérelmének idő előtti előterjesztése önmagában nem okozott volna alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. Álláspontom szerint érthető a műsorszolgáltatók azon igyekezete, hogy jóval a műsorszolgáltatási jogosultság lejárta előtt megbizonyosodjanak annak megújításáról.

XIII. A vizsgált ügy súlyához képest csekély jelentőségűnek ítéltem az OBH 4513/2005. számú beadvány azon részét, amely az ORTT válaszának elmaradását sérelmezte, ezért azt nem vizsgáltam.

Ajánlás
Korábban már több alkalommal tettem az Obtv. 25. §-a alapján javaslatot a Médiatv. módosítására, de azok eddig nem teljesültek. Tekintettel arra, hogy azok teljesülése ma is aktuális, amit jelen jelentésem is alátámaszt, a Médiatv. módosítására irányuló korábbi javaslataimat változatlanul fenntartom!
Azokat kiegészítve azonban javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Médiatv. módosításával teremtse meg és garantálja az ORTT teljes anyagi függetlenségét a műsorszolgáltatóktól; pontosítsa, egészítse ki a műsorszolgáltatási jogosultság megújítására vonatkozó eljárási szabályokat; határozza meg a súlyos szerződésszegés fogalmát; a Médiatv. 136. §-a szerinti eljárásokban biztosítsa a Ket. alkalmazhatóságát.
Az Obtv. 23. és 24. §-ai alapján kezdeményezem a legfőbb ügyésznél, hogy „A 2006-ban lejáró helyi, illetve körzeti, valamint 2007-ben lejáró országos műsorszolgáltatási jogosultságok meghosszabbítása” tárgyú, 1490/2005. (VII. 20.) számú ORTT határozatot, valamint az azt megelőző eljárást vizsgálja meg, és vizsgálatának eredményéhez képest a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény szerinti hatáskörébe utalt, szükséges intézkedést tegye meg.
Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján kérem a Gazdasági Versenyhivatal elnökét, hogy vizsgálja meg, hogy a műsorszolgáltatási szerződések fentiekben ismertetett módon történő megújítása volt-e a magyarországi műsorszolgáltatási piacra hatással.
Az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem az ORTT-nél, hogy a Ptk. 202. § (2) bekezdése és 243. §-ára figyelemmel ismét tekintse át az 1490/2005. (VII. 20.) számú ORTT határozatát, az azt megelőző eljárást, valamint az annak eredményeként módosított műsorszolgáltatási szerződéseket és a szükséges korrekciókat végezze el.

Budapest, 2005. december 16.
Takács Albert sk.