Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4510/2005. számú ügyben

Előadó: Tomolák Katalin
A vizsgálat megindulása
A panaszos hivatalunkhoz intézett beadványaiban gyermekei apai és nagyszülői kapcsolattartása ügyében illetékes Mezőcsát Város Gyámhivatalának intézkedéseit, és döntéseit sérelmezte. Többek között kifogásolta, hogy a gyámhivatal pénzbírsággal sújtotta Őt az apai kapcsolattartás akadályozása miatt, valamint karhatalmi segítséggel az apa a gyermekeket az időszakos kapcsolattartásra magához vitte. A panaszos összeférhetetlennek ítélte azt is, hogy a gyermekeiről pszichológiai véleményt készítő pszichológus az egyik gyámhivatali ügyintéző ismerőse. A panaszos sérelmezte továbbá, hogy a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Gyámhivatal (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) dolgozója ellen benyújtott kizárási kérelmét a másodfokú hatóság elutasította.
A panasz alapján felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített, a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményének, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog, továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam.
A panasz alapján Mezőcsát Város Gyámhivatalának vezetőjéről tájékoztatást kértem, egyidejűleg bekértem a keletkezett dokumentumok másolatát, és azokat áttanulmányoztam. 

A megállapított tényállás
Az apai kapcsolattartásra vonatkozóan 2003 augusztusától álltak rendelkezésemre iratok. Eszerint a szülők 2003 decemberében a Tiszaújvárosi Városi Bíróságon kötöttek egyezséget az apai kapcsolattartásról. Miután a kapcsolattartás nem működött az egyezségnek megfelelően, az apa több alkalommal kérte a gyámhivataltól annak végrehajtását. Kérelmeire a hatóság a megyei gyámhivatal utasítására hozott döntést, melyben az anyát figyelmeztette a kapcsolattartások során tanúsított magatartása miatt. 
Az anya időközben a kapcsolattartás újraszabályozását kérte a bíróságtól. A Tiszaújvárosi Városi Bíróság 1.P.20.080/2004. sz. 2004. március 12-én kelt. jogerős végzésével a felek egyezségét jóváhagyta. 
Az egyezség értelmében folyamatos kapcsolattartás keretében az apa jogosult minden páros héten szombaton 10 órától 12.15-ig, a kisebbik gyermeket , míg 10 órától 18.30-ig a nagyobbik gyermeket magával elvinni. Időszakos kapcsolattartás keretében a kisebbik gyermeket három éves kor után egy hétre, négy éves kora után két hétre, míg a nagyobbik gyermeket négy éves koráig egy hétre, azt követően két hétre viheti magával az apa.
A rendelkezésemre álló iratok szerint az apa 2004. április 14. és június 16. között öt alkalommal, majd azt követően további két alkalommal (július 12-én és augusztus 30-án) a kapcsolattartás végrehajtását, míg az anya ugyanezen időszakban az apa – kapcsolattartások alatt tanúsított magatartása miatti – figyelmeztetését kérte a gyámhivataltól. A gyámhivatal a szülők kérelmeit, jelzéseit jegyzőkönyvekben, illetve hivatalos feljegyzések formájában rögzítette, eljárást azonban nem indított, döntés a kérelmekre nem született. 
2004. szeptember 8-ra a gyámhivatal egyeztető tárgyalást hívott össze, melyen csak az apa jelent meg, aki ismét kérte az elmaradt kapcsolattartások pótlását. Az iratok között ezt követően újabb jegyzőkönyvben, illetve feljegyzésben rögzített szülői nyilatkozatok találhatók, majd 2004. november 15-én a gyámhivatal megtartotta a következő tárgyalást. Az anya a tárgyaláson úgy nyilatkozott, hogy nincs elmaradt kapcsolattartás, míg az apa négy elmaradt kapcsolattartás végrehajtását kérte.
A gyámhivatal a tárgyalást követően a 70.150-9/2004. számú, 2004. november 22-én kelt határozatával az anyát figyelmeztette az apa által jelzett négy elmaradt kapcsolattartás miatt. A megyei gyámhivatal az anya fellebbezését követően az első fokú döntést megváltoztatta, és az anyát a figyelmeztetés helyett 5.000 forint pénzbírsággal sújtotta. A határozatban megállapította, hogy az első fokú gyámhivatal nem megfelelően alkalmazta a Gyer. kapcsolattartás végrehajtására vonatkozó szabályait, észlelte továbbá azt is, hogy a gyámhivatal az apa 2004 augusztusi, szeptemberi, az anya szeptemberi és novemberi kérelmeire nem folytatott le eljárást, érdemi döntést nem hozott. A gyámhivatal ezen kérelmek ügyében – a rendelkezésemre álló dokumentumok szerint – a későbbiekben sem döntött. 
2005. február 8-án az anya kért végrehajtást, amiért az apa két alkalommal nem az egyezségben foglalt időpontban jelent meg a gyermekekért. Kérelmére a gyámhivatal az apát a 70.165-7/2005. számú, 2005. február 11-én kelt határozatával figyelmeztetésben részesítette. 
Április, május, június hónapban a szülők újabb és újabb – a kapcsolattartás terén jelentkező – problémáikkal keresték fel a gyámhivatalt. Az anya több alkalommal is jelezte és kérte az apa figyelmeztetését, amiért nem időben hozta vissza a kisebbik gyermeket, kérte továbbá, hogy a gyámhivatal az apa lakásán készítsen környezettanulmányt. Az apa az elmaradt kapcsolattartások végrehajtását, valamint a gyermekek pszichológiai vizsgálatát kérte. 
A gyámhivatal 2005. június 24-én az apa új lakóhelyén környezettanulmányt készített. 2005. július 4-én mind az apai, mind a nagyszülői kapcsolattartás rendezése érdekében pszichológus szakértőt rendelt ki, a 2005. július 6-án kelt, 70.165-16/2005. számú határozatával pedig az anya nyilatkozatai alapján az apát 20.000 forint pénzbírsággal sújtotta, amiért a kisebbik gyermeket hét alkalommal nem a végzésben foglalt időben vitte vissza a folyamatos kapcsolattartásokról. 
Az apa fellebbezése folytán a megyei gyámhivatal az 50.499/2005. számú, 2005. augusztus 15-én kelt határozatával a döntést megsemmisítette, és a hatóságot új eljárásra utasította, tekintettel arra, hogy a hatóság elmulasztotta meghallgatni az apát, a tényállást nem kellően tisztázta. A megyei Gyámhivatal ugyanakkor ismét észlelte, hogy a gyámhivatal az apa 2005. április 18-án és 2005. május 2-án előterjesztett kérelmeire érdemi döntést nem hozott, ezért utasította az eljárás lefolytatására.
A gyámhivatal a felettes szerv utasítására az apa végrehajtási kérelmeit elbírálta, az anyát a 70.165-17/2005. számú, 2005. augusztus 18-án kelt határozatában figyelmeztetésben részesítette. A döntés ellen az anya élt jogorvoslattal. A fellebbezési eljárás során a megyei gyámhivatal megállapította, hogy az apa végrehajtási kérelmeiben jelzett elmaradt kapcsolattartások páratlan hétre estek, míg a jogerős egyezség szerint az apát páros héten illeti meg a kapcsolattartási jog, így a gyámhivatal az anya felelősségét érdemben nem vizsgálhatta volna. A megyei gyámhivatal tehát az apa végrehajtásra irányuló kérelmeit elutasította.  
2005. augusztus 1-jén az apa a gyámhivataltól karhatalmi segítséget kért, mert az időszakos kapcsolattartásra a gyermekeket nem tudta magával vinni. A gyámhivatal írásban felkérte a mezőcsáti rendőrőrs parancsnokát, hogy a gyermekek átadás – átvételéhez nyújtson karhatalmi segítséget. Végül a kapcsolattartás realizálódott, rendőri beavatkozásra nem került sor. 
2005. szeptember 8-án az ügyintéző – az anya részéről személyét ért támadások miatt – elfogultságot jelentett be, és kérte az ügyintézésből való kizárását a megyei gyámhivataltól. A megyei gyámhivatal az 50.449-4/2005. számú, 2005. október 8-án kelt határozatával Tiszaújváros Város Gyámhivatalát jelölte ki eljáró hatóságként, így a függőben lévő végrehajtási ügyekben ez utóbbi hatóság hozott döntéseket. 
A nagyszülői kapcsolattartás szabályozása és végrehajtása ügyében folytatott gyámhivatali eljárás részletes leírását mellőztem, mivel az első fokú gyámhivatal törvénysértéseire a megyei gyámhivatal a fellebbezési eljárások során minden esetben rámutatott.

Érintett alkotmányos jog
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatóság döntése ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.

Az ügy jogszabályi háttere
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)
(hatályos: 2005. X. 31-ig)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
19. § (1) A köztisztviselő a saját ügyének elintézésében nem vehet részt. (2) A felsőbb fokú érdemi döntésben nem vehet részt az a köztisztviselő, aki a határozat meghozatalában alsóbb fokon részt vett, valamint az, aki az ügyben tanúvallomást tett, vagy szakértőként járt el. (3) Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.
32. § (1) Szakértőt kell meghallgatni, ha az ügyben jelentős tény vagy egyéb körülmény megállapításához, megítéléséhez különleges szakértelem szükséges, vagy jogszabály írja elő a szakértő meghallgatását. (2) Szakértőként az eljáró közigazgatási szerv megfelelő szakértelemmel rendelkező dolgozóját kell az eljárásba bevonni, vagy a jogszabályban meghatározott szervet kell megkeresni. Ha az eljáró közigazgatási szervnek a szakkérdés eldöntéséhez szükséges szakértelemmel rendelkező dolgozója nincs, más szervet vagy szakértő testületet kell megkeresnie. Szakértőként - indokolt esetben - szakértelemmel rendelkező személy közvetlenül is kirendelhető. A szakértő személyére az ügyfél is tehet javaslatot. (3) Az ügyfél kérelmére a közigazgatási szerv a kirendelt szakértőn kívül - akár véleményének előterjesztése előtt, akár az után - más szakértőt is kirendelhet, feltéve, hogy a szakértő költségét az ügyfél előlegezi és viseli.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti; b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti; c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet; d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.

A gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi igazgatásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm.rendelet (Gyer.) (2005. október 31-ig hatályos szövege)
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (4) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság behajtására az Áe. 79. §-ában foglaltakat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti, adóügyi hatáskörben eljáró jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt. (5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn. (6) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye. (7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.

A vizsgálat megállapításai
Az apai kapcsolattartás ügyében megállapítottam, hogy a gyámhivatal a kapcsolattartás végrehajtására irányuló kérelmek egy részében nem járt el, döntést nem hozott, vagy túllépte az ügyintézési határidőt, továbbá nem alkalmazta megfelelően a Gyer. kapcsolattartás végrehajtására vonatkozó szabályait. Ez az oka annak, hogy a megyei gyámhivatal az első fokú hatóság minden döntését megváltoztatta, és több alkalommal utasította a hatóságot az eljárások lefolytatására, és az érdemi döntések meghozatalára. 
A kapcsolattartási ügyben eljáró gyámhivatal eljárását befolyásolta, hogy a felek egymással és a gyámhivatallal sem voltak képesek együttműködni. A megszámlálhatatlan jegyzőkönyvből és hivatalos feljegyzésből nyomon követhető, hogy a szülők minden vélt és valós problémájukkal – az egymással való kommunikáció hiánya miatt – a hatósághoz fordultak. Ez azonban nem alapozhatta meg a sorozatos jogszabálysértéseket.
Összességében megállapítottam, hogy a gyámhivatal az apai, a megyei gyámhivatal vizsgálata szerint pedig a nagyszülői kapcsolattartásra vonatkozó eljárása során is a felek kérelmeit több esetben az ügyintézési határidőn túl, nemegyszer csak a felettes szerv utasítására bírálta el, és helytelenül alkalmazta az Áe., valamint a Gyer. – kapcsolattartásra vonatkozó – szabályait. Ezzel a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
Megállapítottam továbbá, hogy a panaszos által sérelmezett – Mezőcsát Város Gyámhivatalát érintő – alábbi esetekben nem keletkezett alkotmányos joggal összefüggő visszásság. 
I. Az apai kapcsolattartással összefüggő ügyben a panaszos kifogásolta a gyámhivatal által kirendelt pszichológus szakértő személyét, mert az az egyik gyámhivatali ügyintéző ismerőse. 
Az Áe. 2005. júliusában hatályos rendelkezése értelmében „Szakértőt kell meghallgatni, ha az ügyben jelentős tény vagy egyéb körülmény megállapításához, megítéléséhez különleges szakértelem szükséges, vagy jogszabály írja elő a szakértő meghallgatását. (2) Szakértőként az eljáró közigazgatási szerv megfelelő szakértelemmel rendelkező dolgozóját kell az eljárásba bevonni, vagy a jogszabályban meghatározott szervet kell megkeresni. Ha az eljáró közigazgatási szervnek a szakkérdés eldöntéséhez szükséges szakértelemmel rendelkező dolgozója nincs, más szervet vagy szakértő testületet kell megkeresnie. Szakértőként - indokolt esetben - szakértelemmel rendelkező személy közvetlenül is kirendelhető. A szakértő személyére az ügyfél is tehet javaslatot.” 32. § (1)-(2)
A hivatkozott rendelkezés szerint az eljáró közigazgatási szerv szakértőként elsősorban valamelyik dolgozóját rendeli ki, vagyis a kirendelő és a kirendelt személy valószínűleg ismerhetik egymást, a jogszabály ezt nem tiltja. Erre tekintettel nem látok alkotmányos joggal összefüggésbe hozható visszásságot abban, hogy a gyámhivatal által kirendelt pszichológus szakértő ismeri a gyámhivatali ügyintézőt.
II. Nem okozott alkotmányos joggal összefüggő visszásságot a gyámhivatal azzal sem, hogy a kapcsolattartás végrehajtásához karhatalmi segítséget vett igénybe. Az Áe. 82. § (1) bekezdésének d) pontja ugyanis lehetőséget adott arra, hogy a hatóság a végrehajtást rendőrség közreműködésével kényszerítse ki. Az konkrét ügyben egyébként rendőri beavatkozásra végülis nem került sor. 
Végül a panaszos által sérelmezett – kizárási kérelmét elutasító – másodfokú döntéssel kapcsolatban az alábbiakat állapítottam meg: 
Az Áe. 19. § (3) bekezdése szerint „Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.” A törvény magyarázata értelmében a kizárás intézménye azt biztosítja, hogy az államigazgatási eljárásban tárgyilagos, elfogulatlan ügyintézés folyjon. A törvény a 19. § (3) bekezdésében foglalt kizárási okot, mint relatív kizárási okot nevesítette. A relatív kizárás esetében azonban nem a törvény, hanem az illetékes szerv mérlegelési jogkörében dönt arról, hogy egy adott ügyben a konkrét körülmények között elfogulatlan ügyintézés, tárgyilagos döntés várható-e, vagy sem. A megyei gyámhivatal tehát a panaszos által sérelmezett döntését az Áe. rendelkezéseinek megfelelően, mérlegelési jogkörében eljárva hozta, alkotmányos elvet, jogot nem sértett.
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos visszásságokra tekintettel – a további jogsértések elkerülése végett – az Obtv. 20. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján ajánlást teszek a megyei gyámhivatal vezetőjének arra vonatkozóan, hogy a jövőben fokozottan ellenőrizze és kísérje figyelemmel Mezőcsát Város Gyámhivatalában folyó hatósági munkát, a gyámhivatali ügyintézőknek szükség esetén nyújtson szakmai segítséget.

Budapest, 2006. szeptember 25.

Takács Albert sk.