Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4251/2005. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
A panaszos a Nyugat-Magyarországi Egyetem Geoinformatikai Főiskolai Kara (a továbbiakban: főiskola) nyelvvizsga letételére vonatkozó követelményrendszerét, és annak kapcsán a főiskolai végzettséget tanúsító oklevél kiadásával kapcsolatos eljárást sérelmezve fordult hivatalomhoz.
Beadványában arról számolt be, hogy 2001. októberében, amikor hallgatói jogviszonyt létesített a főiskolával, a beiratkozási eljárás során szóban arról tájékoztatták évfolyamukat, hogy a végzettséget igazoló oklevél megszerzéséhez nincs szükség nyelvvizsgára. Az akkor kézhez kapott írásbeli tájékoztatóban sem szerepelt, hogy az oklevél kiadásának feltétele lesz a nyelvvizsga megszerzése. A panaszos szerint a nyelvvizsga követelményről először 2005. június 14-én, a záróvizsgára történő felkészítéskor értesítették az évfolyamot szóban, de nem hivatalosan. Ezt követően közös kérelemmel fordultak a főigazgatóhoz azt kérve, hogy tekintsen el a nyelvvizsga bizonyítvány bemutatásától, valamint hogy nyelvvizsga hiányában is engedélyezze a 40 év alatti hallgatók számára az oklevél kiadását, ne csak a 40 évesnél idősebbek esetében. Különös indokként azt hozták fel, hogy az oklevél hiányában többen a munkahelyükkel kötött tanulmányi szerződés miatt szerződésszegőkké válnak, nem elegendő ugyanis az iskola elvégzéséről szóló tanúsítványt bemutatniuk.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja.
Felkértem a főiskola főigazgatóját, hogy a panasszal, annak elbírálásával, valamint esetleges hasonló tárgyú panaszokkal összefüggésben keletkezett iratok egyidejű megküldésével adjon teljes körű tájékoztatást, különös tekintettel arra, hogy a panaszos hallgatói jogviszonyának keletkezésekor milyen rendelkezések szerepeltek a főiskola tanulmányi és vizsgaszabályzatában a nyelvvizsga-követelményeket illetően, és hogy ezekről mikor és milyen formában tájékoztatják a hallgatókat.

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 

Kapcsolódó jogszabályok
1993. évi LXXX. törvény a felsőoktatásról (Ftv.)
A panaszos hallgatói jogviszonyának létesítésekor hatályos rendelkezések:
95. § (1) A hallgató tanulmányait az egyetemi és a főiskolai szintű alapképzésben, valamint a szakirányú továbbképzésben záróvizsgával, az akkreditált iskolai rendszerű felsőfokú szakképzésben szakmai vizsgával fejezi be. (2) A záróvizsga a felsőfokú iskolai végzettség megszerzéséhez szükséges tudás (készség) ellenőrzése és értékelése, amelynek során a jelöltnek arról is tanúságot kell tennie, hogy a tanult ismereteket alkalmazni tudja. (3) A záróvizsga a) szakdolgozat (diplomamunka) elkészítéséből és megvédéséből; b) a képesítési követelményekben előírt írásbeli, illetőleg szóbeli vizsgából; c) egyes szakokon meghatározott gyakorlatok elvégzéséből áll. (4) A záróvizsgára bocsátás feltétele: a) a tantervben előírt vizsgák eredményes letétele és más tanulmányi követelmények teljesítése, vagy az előírt kreditértékek megszerzése; b) az intézmény által előírt nyelvismeret megszerzésének igazolása.
2002. 01. 01-jétől 2003. 06. 03-ig hatályos rendelkezés: 
95. § (4) b) külön jogszabályban előírt államilag elismert nyelvvizsga-bizonyítvány megszerzésének igazolása.

146/1998. (IX. 9.) Kormányrendelet az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről (Közlönyállapot, 1998. IX. 9.) 
5. § (1) Ez a rendelet a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba.
1. számú melléklet a 146/1998. (IX. 9.) Korm. rendelethez
Az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak általános képesítési követelményei
5. Az ismeretek ellenőrzési rendszere
Az ismeretek ellenőrzési rendszere a tantervben előírt - részben egymásra épülő, részben egymástól független - aláírások és gyakorlati jegyek megszerzéséből, vizsgák, beszámolók, kollokviumok, szigorlatok, nyelvvizsga, egyes szakokon gyakorlati végszigorlat letételéből, szakmai gyakorlat(ok) elvégzéséből, diplomamunka vagy szakdolgozat elkészítéséből, valamint záróvizsgából tevődik össze.
5.3.1. A záróvizsgára bocsátás feltételei
a) Egyetemi szinten:a tantervben előírt követelmények, különösen - legalább 45 vizsga, - legalább 300 kredit, melyekben a diplomamunka legfeljebb 30 kredit értékű, - legalább egy idegen nyelvből C típusú, középfokú állami vagy azzal egyenértékű nyelvvizsga, - szakmai gyakorlatok, - diplomamunka.
b) Főiskolai szinten: a tantervben előírt követelmények, különösen - legalább 20 vizsga, - legalább 180 kredit, melyekben a szakdolgozat legfeljebb 18 kredit értékű, - legalább egy idegen nyelvből C típusú, alapfokú állami vagy azzal egyenértékű nyelvvizsga, - szakmai gyakorlatok, - szakdolgozat.
Az egyes intézmények a sajátosságokra tekintettel mindkét szinten több, illetve magasabb szintű követelményt is előírhatnak.

187/2000. (XI. 8.) Korm. rendelet az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről szóló 146/1998. (IX. 9.) Kormányrendelet módosításáról
A Kormány a felsőoktatásról szóló, többször módosított 1993. évi LXXX. törvény 72. §-ának d) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a következőket rendeli el:
1. § Az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről szóló 146/1998. (IX. 9.) Korm. rendelet 3. számú melléklete kiegészül az e rendelet mellékletében foglalt főiskolai szintű ingatlan-nyilvántartási szervező szak képesítési követelményeivel.
2. § Ez a rendelet a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba

A megállapított tényállás
Azt, hogy a panaszos hallgatói jogviszonya keletkezésekor (2001. október) szóban milyen tájékoztatást kapott a nyelvvizsga és az oklevél kiadásának összefüggése kapcsán, a rendelkezésemre álló eszközökkel nem vizsgálhattam, a tényfeltárásnál is csupán a birtokomban lévő iratokra hagyatkozhattam. 
A panaszos hallgatói jogviszonyának létesítésekor kezéhez kapott, a tanulmányi kötelezettségekről szóló írásbeli tájékoztatóban nem szerepelt a nyelvvizsga megszerzésének kötelezettsége sem a záróvizsgára bocsátás feltételei, sem az oklevél kiadásának feltételei között. Ezen a tájékoztatón azonban nem szerepelt dátum. Az ezt követő évek során már minden esetben dátummal ellátva adták ki a tájékoztatót, s azokban – hivatkozással a 2002. tavaszán meghozott KT 21/2002. (IV. 10.) Kari Tanácsi határozatra – fel van tüntetve a nyelvvizsgára vonatkozó követelmény is. 
Miután 2005. június 14-én, a záróvizsgára történő felkészítéskor értesítette a főiskola az évfolyamot első alkalommal és csak szóban a nyelvvizsga követelményről, a végzett hallgatók 2005. július 7-én kelt, már hivatkozott közös kérelemmel a főigazgatóhoz fordultak. Kérelmükben az is szerepelt, hogy a nyelvvizsga-követelményre vonatkozó tájékoztatást a záróvizsgára felkészítés időszakában kapták meg, illetve, egyébként sem részesültek főiskolai nyelvi képzésben tanulmányaik ideje alatt.
A beadványra dátum nélküli, 262/2005. iktatószámmal ellátott levelében válaszolt a főigazgató. A kérelmet az Ftv-re, valamint a KT 21/2002. számú Kari Tanácsi határozatra alapítva elutasította. A panaszos ezt követően fordult hivatalomhoz. 

A vizsgálat megállapításai
1. Hatásköri vizsgálat
A rendelkezésemre bocsátott iratok között szerepelt olyan irat, melynek tanúsága szerint egyes hallgatók azonos panaszukkal szakképzett jogi képviselő segítségét igénybe véve felvették a kapcsolatot a főiskolával, és az ügy jogi útra terelését határozták el. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) hatásköri rendelkezései (16. § és 29. § (2) e) pont), valamint az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) AB határozatában foglaltak nem adnak lehetőséget számomra sem a bíróságok eljárásának, sem pedig döntéseik felülvizsgálatára. A bíróság előtt folyamatban lévő ügybe beavatkozó eljárásom tehát sértené a bírák és a bíróság Alkotmányban biztosított önállóságát, függetlenségét, semlegességét, a hatalmi ágak elválasztásának alapvető jogelvét és a jogbiztonság elvét, ezért mindenek előtt arról győződtem meg, kezdeményeztek-e a hallgatók bírósági eljárást a főiskola ellen az oklevelek kiadása ügyében. A főiskola jogi osztályának munkatársa arról tájékoztatott, hogy 2005. szeptember 14-ig nem kaptak értesítést per indításáról, tehát ez az eljárási korlát nem akadályozta vizsgálatom folytatását.
A széles körű autonómiával bíró felsőoktatási intézmények vizsgálata minden esetben különös körültekintést igényel. Az eddigi gyakorlat értelmében az oktatással, képzéssel, vizsgáztatással és a vizsgán nyújtott teljesítmény értékelésével kapcsolatos panaszok alapján vizsgálatot nem folytattam. Azokban az estekben azonban, amikor a panasz a felsőoktatási intézményen belüli jogorvoslati eljárással, szabályozási kérdéssel, vagy oklevél kiadásával kapcsolatosak, rendszerint folytatok alapjogi vizsgálatot, ha annak egyéb feltételei fennállnak.
Jelen panaszbeadvány esetében olyan hatásköri korlátot, amely eljárásomat kizárná, nem találtam, illetve, a panaszban foglaltak alapján alkotmányos joggal összefüggő visszásságra következtettem, ezért folytattam vizsgálatot.

2. A vizsgálat érdemi megállapításai
A vizsgálatom során elsősorban annak feltárására törekedtem, hogy a panaszos hallgatói jogviszonyának létesítésekor milyen – a nyelvvizsga követelményekre vonatkozó – rendelkezések voltak hatályban. Erre azért volt szükség, hogy egyértelműen megállapítható legyen, hogy jogszerű-e a főiskola részéről az oklevél visszatartása, illetve mindez összeegyeztethető-e az alkotmányban foglalt alapjogokkal. Az is felmerült, hogy az egy időben hatályban lévő rendelkezések között összeütközés volt, továbbá vizsgáltam, hogy az esetlegesen később hatályba lépő nyelvvizsgára vonatkozó rendelkezések (akár a főiskola vizsgaszabályzata, akár jogszabály) előírtak-e, és ha igen, alkotmányos módon tették-e kötelezővé az új szabály visszaható hatályú alkalmazását. Vizsgáltam továbbá a főiskola eljárásának alkotmányosságát abból a szempontból, hogy kellően tájékoztatta-e hallgatóit a hallgatói jogviszony létesítésekor a követelményekről, tudni valókról, illetve, hogy a hozzá érkező panaszbeadványok kivizsgálásakor jogszerűen járt-e el.
Először a hallgatói jogviszony létesítésekor hatályban lévő szabályanyagot tanulmányoztam, lévén, hogy az ekkor hatályos rendelkezések, és az ezt követő módosítások során érvényes szabályok összehasonlítása elengedhetetlen volt ahhoz, hogy eldönthető legyen, melyik szabályanyag kedvezőbb a hallgatókra. Ez ugyanis nagyban befolyásolja a visszamenőleges hatály alkalmazásának lehetőségét vagy annak kizártságát.
2001. októberében az Ftv. rendelkezései szerint (95. § (4) bekezdés b) pont) a főiskolai szintű képzésben részt vevő hallgató záróvizsgára bocsátásának egyik feltétele az intézmény által előírt nyelvismeret megszerzésének igazolása volt. Ebben az időpontban, a szóban forgó főiskolán nem volt hatályban ilyen előírás (Kari Tanácsi határozat), ennél fogva nem is szerepelt a hallgatóknak kiadott, a tanulmányi követelményekről szóló tájékoztatóban. A felsőoktatási törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály, az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről szóló 146/1998. (IX. 9.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Kr.) 1. számú mellékletében az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak általános képesítési követelményeit előíró rendelkezései főiskolai szinten a záróvizsgára bocsátás feltételei között szerepeltette a legalább egy idegen nyelvből C típusú, alapfokú állami, vagy azzal egyenértékű nyelvvizsga meglétét. A Kr-t az 2000. XI. 8-án megjelenő, és az ezt követő 8. napon hatályba lépő 187/2000. (XI. 8.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Krm.) módosította úgy, hogy a Kr. követelményeit az ingatlan-nyilvántartási szervező szakon képzésben részt vevő hallgatókra is alkalmazni rendelte. Ezen a szakon volt hallgató a panaszos is.
A két jogszabály (Ftv. és a módosított Kr.) összevetéséből megállapítottam, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály magasabb követelmény, nyelvvizsga meglétét írja elő a záróvizsgára bocsátás feltételeként, míg a törvény csupán az intézet által előírt nyelvi képzés igazolását követeli meg. A vizsgált esetben a főiskola nem írt elő nyelvi követelményt a záróvizsgára bocsátás feltételeként, vagyis a magasabb szintű jogszabály (Ftv.) előírását követő főiskola szabályzata (KT) alacsonyabb követelményt tartalmazott. A törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály, a kormányrendelet viszont magasabb nyelvi szint teljesítését írta elő.
Ez ellentmondani látszik egymásnak, amely helyzet azonban bizonytalanságot teremtett, s utóbb visszatekintve is összeegyeztethetetlen a jogbiztonság elvével. Jogszabály alkotmányellenességét ugyan csak az Alkotmánybíróság jogosult megállapítani, de a bizonytalanságot előidéző helyzetet nem önmagában a két eltérő szintű jogszabály látszólag ellentmondó rendelkezési okozták, hanem a főiskola szabályzata, illetve a pontos normaszöveg megalkotásának elmulasztása. 
Az Ftv-t 2002. január 1-jétől módosította a 2001. évi XCI. törvény, melynek 7. §-a az Ftv. szövegébe beemelte a záróvizsgára bocsátás feltételeként a „külön jogszabályban előírt, államilag elismert nyelvvizsga-bizonyítvány megszerzésének igazolása” kitételt. A 2001. évi XCI. törvény hatályba léptető rendelkezései (10. §. (1) bekezdés) azonban ezt a szabályt csak 2002. január elsejétől rendelte alkalmazni, tehát ez az előírás semmiképpen nem vonatkoztatható a panaszosra és a vele egy időben hallgatói jogviszonyt létesítő hallgatókra sem. Természetesen, a 2002. január elseje után ingatlan-nyilvántartási szervező szakon hallgatói jogviszonyt létesítő hallgatókra az Ftv. előírása, és az ezáltal alkalmazni rendelt Kr-ben foglalt követelmények teljesítése vonatkozik a záróvizsgára bocsátás feltételeit illetően. A 2002. január 1-je előtt hallgatói jogviszonyba lépőkre azonban álláspontom szerint az Ftv. korábbi rendelkezését (intézmény által előírt nyelvvizsga), és az egyes kari szabályzatokat – jelen panasz esetében az erről nem rendelkező szabályzatot – kell alkalmazni.
2002. tavaszán a főiskola Kari Tanácsa meghozta a KT 21/2002. (IV. 10) számú határozatát, amelyben előírta, hogy nyelvvizsgával nem rendelkező hallgatók záróvizsgára bocsáthatók, de oklevelet csak a nyelvvizsga bizonyítvány birtokában kapnak. Ez a rendelkezés álláspontom szerint önmagában is jogszabálysértő. Akármennyire is a hallgatók érdekében hozta meg ugyanis szóban forgó szabályát a főiskola, mivel ez tartalmában ellentétes a törvény által alkalmazni rendelt kormányrendelettel, ilyen rendelkezést érvényesen – az erre felhatalmazó szabály hiányában – nem hozhatott, és nem alkalmazhatott volna.
A panasszal érintett évfolyam – tehát a 2001. őszén hallgatói jogviszonyt létesítők – tekintetében a KT határozat az évfolyamra eredetileg vonatkozó (a fentiek szerint kifejtett) szabályoknál (intézmény által elő nem írt nyelvi feltétel) nehezebb követelmény (alapfokú C típusú nyelvvizsga) teljesítését írta elő az oklevél kiadása feltételeként. Álláspontom szerint az a rendelkezés, amelyik előírta, hogy a 2002. tavaszán született KT határozat rendelkezéseit a 2001. őszén hallgatói jogviszonyt létesítettekre is alkalmazni kell, nem egyeztethető össze a jogbiztonságra vonatkozó követelményekkel. A jogszabály visszahatólagos hatályának alkotmányos megítélésekor ugyanis arra kell tekintettel lenni, hogy az a jogalanyokat nem hozhatja hátrányosabb helyzetbe, mint amilyenben korábban voltak. A jogbiztonságnak minimuma, hogy a megalkotott szabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget (a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdés). Bár jelen esetben a szabály nem korábbi, hanem későbbi időszakra, az oklevél kiadásához állapít meg kötelezettséget, alkotmányossága vitatható. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint ugyanis nemcsak akkor minősül a visszamenőleges hatály tilalmába ütközőnek – s így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvével összeegyeztethetetlennek – egy szabály, ha azt megalkotója visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a szabály rendelkezéseit az annak hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat] 
A jogszabály, illetve egyéb szabály alkotása során messzemenőkig figyelembe kell lenni arra is, hogy a jogalanyoknak kellő idő álljon rendelkezésére, hogy a jogszabály által rendelt helyzetre felkészüljenek. Jelen estben azonban a hallgatókat korábbi státuszuknál nehezebb helyzetbe hozta a szóban forgó KT határozat, és a jogszabály visszamenőleges hatályú alkalmazásának tilalmába is ütközik, így sérti a jogállamiságból származtatott jogbiztonság követelményét.
Mivel a főiskolán az oklevél kiadását nyelvvizsgához kötő KT határozat a panaszos és évfolyamtársai hallgatói jogviszonya létesítésekor nem volt hatályban, így, a magasabb szintű jogszabály (Ftv.) és az abból folyó követelmény (jelen esetben az, hogy nincs nyelvvizsga követelménye az oklevél kiadásának) vonatkozik rájuk, vagyis a sikeres záróvizsgát tett hallgatóknak nyelvvizsga bizonyítvány nélkül is meg kell kapniuk az oklevelüket.
Nem mellőzhetem annak rögzítését sem, hogy amikor a főiskola a Kr. rendelkezéseivel ellentétes módon engedte záróvizsgára a hallgatókat, vagyis figyelmen kívül hagyta a Kr. (a panaszos hallgatói jogviszonya keletkezésekor hatályos) azon rendelkezését, amely szerint a záróvizsgára bocsátás feltétele az alapfokú C típusú nyelvvizsga megléte. Az, hogy hibás jogértelmezése következtében a főiskola záróvizsgára engedte a hallgatókat, nem indokolja, hogy visszatartsa a záróvizsgázott hallgatók oklevelét. Az oklevelek visszatartása – álláspontom szerint – sérti a hallgatók különös méltánylást érdemlő érdekeit, és ellentétes a jogbiztonság követelményével, mert önkényes, méltánytalan jogalkalmazáson alapul. Ebből a szempontból is az a helyes eljárás, ha az oklevelüket a jelen ügyben érintett hallgatók megkapják. Megjegyzem, hogy – bár jogszabályi rendelkezést be nem tartva – mehettek a szóban forgó hallgatók záróvizsgára, a vizsga érvénytelenítése méltánytalan lenne, figyelemmel arra is, hogy az országgyűlési biztoshoz fordulás miatt senkit nem érhet hátrány (Obtv. 16. § (4) bekezdés második mondat).

Kezdeményezés
A feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság a panasszal érintett évfolyam esetében nem orvosolható a tanulmányi és vizsgaszabályzat módosításával. A visszásság álláspontom szerint a főiskola azon intézkedése révén szüntethető meg, hogy a 2001-ben ingatlan-nyilvántartási szervező szakra beiratkozott, és azóta sikeres záróvizsgát tett azon hallgatók oklevelét, akiknek oklevelét eddig nyelvvizsga- bizonyítvány hiánya miatt visszatartotta, kiadná. Ezért az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a főiskola főigazgatójánál, hogy fontolja meg ennek megvalósítását, továbbá gondoskodjon a tanulmányi és vizsgaszabályzat jelentésemben is vizsgált szempontok szerinti felülvizsgálatáról, a szükséges és indokolt módosítások végrehajtásáról.
Kérem a főiskola igazgatóját, hogy kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról, megtett intézkedéseiről harminc napon belül szíveskedjen tájékoztatni.

Budapest, 2005. október 3.

Takács Albert sk.