Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4140/2005. sz. ügyben
(Kapcsolódó ügyek: OBH 2591/2003.; OBH 5226/2003.; OBH 2415/2004.; OBH 1560/2004.; OBH 1957/2004.; OBH 2777/2004.; OBH 6106/2004.; OBH 6673/2004.;.)

Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindulása
Számos olyan panasz érkezett hivatalomhoz, amelyeknek előterjesztői a gépjárművezetői engedélyek kiadásával kapcsolatos – az állampolgárok nagyobb körét érintő – problémákat sérelmeztek.
Több panaszos – köztük hivatásos gépkocsivezető – sérelmezte, hogy a vezetői engedélyeket annak ellenére, hogy az okmányon feltüntetett érvényességi idő (vezetői engedély 4.a. pont) még nem járt le, az egészségi érvényesség (kategória érvényesség, vezetői engedély 11. pont) lejárta miatt nem hosszabbítják, hanem cserélik. Ezzel kapcsolatban többen is felvetették, hogy a vezetői engedélyeken a legkésőbb lejáró „kategória érvényesség” (11. pont) lejártánál több évvel hosszabb érvényességi időt tüntetnek fel (4.a. pont), ami – álláspontjuk szerint – alkalmas arra, hogy az állampolgárokat megtévessze. Sérelmezték továbbá, hogy eltérő életkorú személyek eltérő egészségi érvényességi időre kapnak vezetői engedélyt. 
Az egyik panaszos a „kategória érvényesség” lejártát megelőzően kérte vezetői engedélye meghosszabbítását (tulajdonképpen új vezetői engedély kiadását), de erről csak adatlapot kapott nem ideiglenes vezetői engedélyt.
Hajléktalanok jogvédelmével foglalkozó társadalmi szervezet beadványa szerint egyes okmányirodák csak település, utca, házszám megjelölésű lakcím esetén fogadják be a vezetői engedély iránti kérelmeket, település-szintű lakcím esetén nem, lakcím rovatot azonban a vezetői engedély nem tartalmaz.
Ugyancsak többen sérelmezték, hogy a régi típusú vezetői engedélyeket a lejárt egészségi alkalmassági idejét követően – annak ellenére, hogy az okmányban még van „üres ablak” – új típusúra kell cserélni, nem hosszabbítják meg.
Volt olyan panaszos is, aki az új, illetve a meghosszabbított vezetői engedélyek kiállításának időtartamát hosszúnak tartotta.
Tekintettel arra, hogy a beadványokban felvetett problémák nem zárták ki a jogállamiság elvből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), a tulajdonhoz (Alkotmány 13. § (1) bekezdés), a szabad mozgáshoz való jog (Alkotmány 58. § (1) bekezdés), a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. §), valamint a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúját, vizsgálatot rendeltem el. Figyelemmel az ügyek szoros tárgybeli összefüggésre az ügyeket együtt vizsgáltam.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében a belügyminisztert vizsgálat tartására kértem.

A megállapított tényállás
A közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet) 14. § (1) bekezdése a vezetői engedélyek kiadásának feltételeiről úgy rendelkezik, hogy a „vezetői engedélyt az előírt feltételek teljesülése mellett is csak olyan magyar állampolgár, illetve az Európai Gazdasági Térségről szóló Megállapodásban részes tagállamok (a továbbiakban: EGT) állampolgárai számára kiadott tartózkodási engedéllyel rendelkező kérelmezőnek lehet kiadni, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye (szálláshelye) Magyarországon van, illetőleg nem magyar állampolgár (a továbbiakban: külföldi) kérelmező esetén az engedély kiadását megelőző hat hónapban Magyarországon tartózkodott.” A belügyminiszter tájékoztatása szerint a BM rendelet idézett rendelkezése az Európai Tanács 1991. július 29-i, a vezetői engedélyekről szóló 94/439/EGK Irányelvével (a továbbiakban: Irányelv) összeegyeztetett szabályokat tartalmaz. Az Irányelv vezetői engedélyek kiadásának feltételeiről rendelkező 7. cikkének (1) pontja alapján a képesítési, egészségügyi követelményeken túl a szokásos tartózkodási hely, illetve annak igazolása is feltételként került meghatározásra.
A magyar állampolgárok esetében a lakóhely bejelentésének szabályait a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény állapítja meg, amely alapján a lakcím adatokat a hatóság nyilvántartásba veszi és erről a területileg illetékes jegyző hatósági igazolványt ad ki. A szóban forgó törvény 5. § (2), (3) és (4) bekezdései így szólnak:
„(2) A polgár lakóhelye: annak a lakásnak a címe, amelyben a polgár él. A lakcímbejelentés szempontjából lakásnak tekintendő az az egy vagy több lakóhelyiségből álló épület vagy épületrész, amelyet a polgár otthonául használ, továbbá - a külföldön élő magyar és nem magyar állampolgárok kivételével - az a helyiség, ahol valaki szükségből lakik, vagy - amennyiben más lakása nincs - megszáll.
(3) A polgár tartózkodási helye: annak a lakásnak a címe, ahol - lakóhelye végleges elhagyásának szándéka nélkül - három hónapnál hosszabb ideig tartózkodik.
(4) A polgár lakcím adata: bejelentett lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címe (a továbbiakban együtt: lakcím).”
A már hivatkozott 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) határozza meg, hogy mikor, mely esetben milyen lakcímet kell a polgárnak bejelentenie, illetve a hatóság mely esetben jegyezheti be a település neve mellett a „lakcím nélküli” bejegyzést.
A Vhr. 36. §-a szerint „(1) A mozgószálláson (mozgó lakókocsiban, hajón lévő szálláson, kihelyezett idényszálláson) történt elszállásolást, amennyiben a polgár más bejelentett lakcímmel nem rendelkezik, lakóhelyként, egyéb esetben tartózkodási helyként kell bejelenteni.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szálláshely esetén a lakó- vagy tartózkodási hely címeként a munkáltató székhelyét, ennek hiányában telephelyét kell bejegyezni. E lakcímet a székhely (telephely) szerint illetékes jegyzőnél kell bejelenteni.
(3) A hajléktalanszálláson tíz napot meghaladóan tartózkodó lakcím nélküli személyt a szállásadónak a befogadástól számított tizedik napot követő huszonnégy órán belül be kell jelentenie a szálláshely szerint illetékes települési önkormányzat jegyzőjénél.(4) Az ideiglenes szálláshellyel sem rendelkező hajléktalan személynek lakóhelyeként azt a települést (fővárosi kerületet) kell bejelentenie, ahol szokásosan megtalálható. A nyilvántartásba ebben az esetben a bejelentett település neve (a fővárosban a kerület megjelölése) mellett lakcím nélküli bejegyzést kell tenni.”
A belügyminiszter válasza szerint „a vezetői engedély kiadására irányuló eljárás során lakóhelyként történő igazolásra el kell fogadni a település szintű bejelentést is […] ezért a közlekedési igazgatási eljárás során nem tagadható meg a vezetői engedély kiadása annak okán, hogy az ügyfél lakóhelyét település szintű bejelentést igazoló hatósági igazolvánnyal igazolja.”
A belügyminiszter nem vitatta, hogy előfordulhattak olyan esetek, amikor a közlekedési igazgatási eljárás során egyes okmányirodák csak település, utca, házszám megjelölésű lakcím esetén fogadták be a vezetői engedély iránti kérelmeket, település-szintű lakcím esetén nem. Ezzel kapcsolatban arról is tájékoztatott, hogy „az egységes jogalkalmazói gyakorlat kialakítása, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság, az ügyfél szerzett jogának biztosítása érdekében megtették a szükséges intézkedést annak érdekében, hogy a települési szintű bejelentést igazoló hatósági igazolvány bemutatása esetén a vezetői engedély kiadására irányuló eljárás minden esetben megindításra kerüljön. Felhívták a körzetközponti jegyzők figyelmét, hogy a közlekedési igazgatási eljárás során a magyarországi lakóhely ezekben az esetekben igazoltnak tekintendő, ennek okán a vezetői engedély kiadására irányuló kérelem elutasításának nincs helye.”
A közúti járművezetők egészségi alkalmasságának megállapításáról szóló 13/1992. (VI. 26.) NM rendelet (a továbbiakban: NM rendelet) értelmében közúti járművezetők egészségi alkalmassága vizsgálatának célja annak megállapítása, hogy a közúti járművezető-jelöltnek, illetőleg a közúti járművezetőnek nincs-e olyan betegsége, testi vagy szellemi, illetőleg érzékszervi fogyatékossága, amely őt a közúti járművezetésre egészségi szempontból alkalmatlanná teszi. A közúti járművezető-jelölt előzetes egészségi alkalmassági vizsgálaton, a vezetői, járművezetői engedéllyel rendelkező személyek pedig az NM rendeletben meghatározott időszakos, illetőleg soron kívüli egészségi alkalmassági vizsgálaton kötelesek az alkalmassági vizsgálat elvégzésére első fokon jogosult orvosnál megjelenni és magukat a szükséges orvosi vizsgálatnak alávetni. A belügyminiszter – mivel a kérdés az Egészségügyi Minisztérium hatáskörébe tartozik – válaszához beszerezte és megküldte a hatáskörrel rendelkező minisztérium álláspontját. Az Egészségügyi Minisztérium főcsoportfőnöke álláspontja szerint „a közúti forgalom közhasználatú és változó minőségű utakon zajlik, a közlekedés szerkezetét és sűrűségét az ad hoc tényezők jelentős mértékben alakítják. A közúti gépjárműforgalomban való aktív részvétel előfeltétele a gépjárművezető olyan általános szervezeti, idegrendszeri, érzékszervi és pszichés állapota, amely alkalmassá teszi arra, hogy járművét mások és saját maga életének és testi épségének veszélyeztetése nélkül vezesse. Bizonyos szervi elváltozások fennállása véglegesen kizárhatja, más (múló jellegű) eltérések átmenetileg korlátozhatja a gépjárművezető alkalmasságát.	
A közúti gépjárművezetők egészségi alkalmassága vizsgálatának célja annak megállapítása, hogy a gépjárművezető egészségi állapota, testi szellemi vagy érzékszervi fogyatékossága alapján alkalmas-e vagy sem gépjárművezetésre. Az idős szervezet szomatikus, pszichés és szociális alkalmazkodóképességének csökkenése klinikai, pszichológiai, szociológiai vizsgálatokkal igazolt. A különböző betegségek gyakorisága az életkor előrehaladtával növekszik, az idős ember hamarabb kifárad, a stresszekre az idős szervezet fokozottabb reakciókkal válaszol. A életkor előrehaladtával bekövetkező változások a gépjárművezetés szempontjából fontos észlelési és cselekvési mechanizmusok lelassulásához vezetnek. Az ilyen állapotok gyakran úgy alakulnak ki, hogy az érintett személynek erről nincs tudomása. A fentiekre tekintettel az idősebb gépjárművezetők esetében az alkalmassági vizsgálatok nagyobb gyakorisága szükséges és indokolt.”
Okmánybiztonsági szempontból legmagasabb kategóriába sorolt, a biztonsági feltételeknek megfelelő vezetői engedély kiadása során érvényesül az okirati elvű és közhitelű nyilvántartásokra alapozott ügyintézés. A BM rendelet 4. számú mellékletének C. pontja szerinti kártya formátumú vezetői engedély, az Európai Tanács 96/47/EK irányelvének figyelembevételével határozza meg a vezetői engedély tartalmi elemeit és formai követelményeit. A belügyminiszter tájékoztatása szerint a vezetői engedély két funkciót tölt be: egyrészt igazolja a vezetői engedély jogosultjának vezetési jogosultságát, másrészt alkalmas az engedély jogosultja személyazonosságának igazolására is. A két funkció tartalmát tekintve élesen elválik egymástól. Az okmány kizárólag a megszerzett kategória mellett az okmány 11. pontja alatt feltüntetett időpontig, vagyis az egészségi érvényesség lejártáig jogosult vezetésre. Ezen funkció mellett a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvényben, illetve a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI.24.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Korm. rendelet) foglaltakra figyelemmel a vezetői engedély személyazonosításra a kiállítástól számított tíz évig, a 70. életévüket betöltöttek esetében határidő nélkül alkalmas.
A vezetői engedély a kettős funkcióból adódóan tartalmazza az eltérő időtartamú érvényességi időpontokat.
A vezetői engedély megfelel az „A” kategóriás biztonsági okmányokkal kapcsolatosan – a vonatkozó MSZ ISO 7810 és az MSZ ISO 7816-1 szabványban – meghatározott követelményeknek, ezért nincs lehetőség annak „bepecsételéssel” történő meghosszabbítására. (Vagyis az, az ilyen esetekben cserére szorul.) Amennyiben a járművezető az okmányt nem kívánja a vezetési jogosultság igazolására felhasználni, az az egészségi érvényességi idő lejártát követően is alkalmas személyazonosság igazolására.
Az előbbiekben bemutatott kettős funkció – különösen azok tartalmának különbözősége – miatt szükséges és indokolt a két érvényességi idő külön-külön történő feltüntetése.
A belügyminiszter tájékoztatója tartalmazta továbbá, hogy a BM rendelet 2. §-ában meghatározott, járművezetésre jogosító okmányok: a vezetői engedély, az ideiglenes vezetői engedély, a nemzetközi vezetői engedély. A BM rendelet 96. § (7) bekezdése értelmében a vezetői engedély cseréje esetén az új vezetői engedély kézhezvételét követő nyolc napon belül a lecserélt vezetői engedélyt a közlekedési igazgatási hatóságnál le kell adni. Amennyiben az ügyfél vezetési jogosultságát gyakorolni kívánja az új vezetői engedély átvételéig, az eljárás kezdeményezésekor kiállított „Adatlapon” túl rendelkezésére áll a kiadás alapjául szolgáló vezetői engedély is, amely igazolja az adott járműkategóriába tartozó járművekre vonatkozó vezetési jogosultságát, továbbá az egészségügyi hatóság által kiállított, az NM rendelet melléklete szerinti tartalmú egészségi véleményt is, amely meghatározza a következő időszakos egészségi alkalmassági vizsgálat időpontját, egyben a folyamatban lévő, új vezetői engedély érvényességi idejét. A belügyminiszter álláspontja szerint „a vezetői engedély cseréjének kezdeményezését követően a közúti ellenőrzés során a három okirat együttes bemutatása igazolja a közúti forgalomban történő részvétel jogszerűségét, az „Adatlap” önmagában vezetési jogosultság igazolására nem alkalmas”. A belügyminiszter nem látja szükségesnek ilyen esetekben ideiglenes vezetői engedély kiadását. (Álláspontja szerint többletfeladatot eredményezne anélkül, hogy a közlekedésbiztonságot növelné.)
A megfelelő okmánybiztonságú vezetői engedélyekre történő átállás fokozatosan, felmenő rendszerben 2012. december 31. napjáig történik meg.
Végül a belügyminiszter tájékoztatott arról, hogy a vezetői engedélyek – mint központi kiállítású okmány – kiadása a tapasztalatok szerint a kérelem benyújtását követően 5-7 napon belül megtörténik. (Indokolt esetben mód van a vezetői engedélyek soron kívüli kiadására is, ezekben az esetekben a központi okmányirodában a benyújtást követő második munkanapon a vezetői engedély átvehető.)

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.

A vizsgálat megállapításai
1. A belügyminiszter válaszában nem vitatta, hanem saját hatáskörében észlelve megerősítette, hogy egyes okmányirodákban települési szintű lakcímbejelentéssel rendelkező személyektől valóban nem fogadták be a vezetői engedély kiadása iránti kérelmeket. Az ilyen eljárás pedig a jogállamiság elvével, a szabad mozgáshoz való joggal, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okoz. Ezért a miniszter, az egységes jogalkalmazói gyakorlat kialakítása, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság, az ügyfél szerzett jogának biztosítása érdekében intézkedett arra, hogy a települési szintű bejelentést igazoló hatósági igazolvány bemutatása esetén a vezetői engedély kiadására irányuló eljárás minden esetben meginduljon. Felhívta a körzetközponti jegyzők figyelmét arra is, hogy a közlekedési igazgatási eljárás során a magyarországi lakóhely a szóban forgó esetekben igazoltnak tekintendő, ennek okán a vezetői engedély kiadására irányuló kérelem elutasításának nincs helye. 
2. Vizsgálatom kiterjedt arra is, hogy a különböző életkorú gépjárművezetőkre vonatkozó eltérő egészségi alkalmassági vizsgálatról szóló szabályok okozhatnak-e a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben alkotmányos visszásságot. Ennek során – hasonlóan az OBH 3182/2003., ügyben készült jelentésemhez – az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” (Más néven: „általános racionalitási teszt” vagy „ésszerű indok követelménye”) tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. Az Alkotmány idézett rendelkezése – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV. 29.) AB határozatában is kifejtette – „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlata szerint – szűken értelmezi. (Megjegyzem, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.)
Álláspontom szerint, az eltérő életkorú gépjárművezetők – figyelemmel arra, hogy az életkortól függően jelentős eltérés tapasztalható a járművezetési képességekben beálló változás lefolyásának időtartamában – nem alkotnak homogén csoportot, így közöttük életkoruk és egészségi állapotuk szerint tehető különbség. 
3. Mint már utaltam rá, a belügyminiszteri szerint a lejárt vezetői engedély, az adatlap és a megfelelő egészségi vélemény együttes bemutatása igazolja a közúti forgalomban való részvétel jogszerűségét. A BM rendelet 2. § a)-c) pontjai szerint járművezetésre jogosító okmány a vezetői engedély, az ideiglenes vezetői engedély, valamint a nemzetközi vezetői engedély. A BM rendelet nem szabályozza azonban azt az esetet, amikor csak a vezetői engedély „kategória érvényességének” lejárta után kerül az új vezetői engedély kiállításra. A belügyminiszteri válaszban foglaltak tehát – bármennyire logikus, a szolgáltató állammal szemben támasztott követelményeknek megfelelő, számomra is elfogadható megoldást vetnek fel – nincsenek teljes összhangban a BM rendelet előírásaival. Ezért megállapítottam, hogy a lejárt „kategória érvényességű” vezetői engedélyek cseréje során – a BM rendelet hiányosságára visszavezethető okból – fennállhat a jogállamiság elvével, az abból következő jogbiztonság követelményével, a szabad mozgáshoz való joggal, és – a gépjárművet munkavégzéssel összefüggésben használók esetében – a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye.
4. A vezetői engedélyek meghosszabbíthatóságának hiányát sérelmező panaszokkal összefüggésben vizsgálatom során nem tártam fel alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt.
5. A vezető engedélyek kiállításának időtartamát sérelmező panaszt – figyelemmel arra, hogy az eddigi tapasztalatok szerint ez átlagosan nem haladja meg az 5-7 napot, soron kívüli kiállítás esetén 2 munkanapon belül a vezetői engedély személyesen is átvehető – sem találtam megalapozottnak, így azt elutasítottam.

Intézkedéseim
Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a belügyminiszternek, hogy a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendeletet egészítse ki olyan szabállyal, amelyből egyértelműen következik, hogy a lejárt kategória érvényességű vezetői engedély milyen okiratok együttes bemutatásával, milyen időtartamon belül jogosít a közúti közlekedésben való részvételre.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján pedig azt kezdeményezem a belügyminiszternél, hogy visszatérően ellenőrizze a Központi Okmányirodában és a körzetközponti okmányirodákban azon felhívása érvényesülését, miszerint a közlekedési igazgatási eljárás során a magyarországi lakóhely települési szintű lakcímbejelentés esetében is igazoltnak tekintendő, ennek okán a vezetői engedély kiadására irányuló kérelem elutasításának (átvétel megtagadásának) nincs helye.

Budapest, 2005. december 23.

Takács Albert sk.