Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4011/2005. sz. ügyben

Előadó: Nagy Tiborné
dr. Kováts Beáta
Az eljárás megindítása
A panaszos több ízben fordult beadvánnyal az országgyűlési biztos hivatalához, arról számolt be, hogy szomszédja engedély nélkül és szabálytalanul épít melléképületet. Az épület - álláspontja szerint - túlnyúlik a telekhatáron, és olyan közel helyezkedik el házához, hogy azon a szükséges karbantartási és felújítási munkálatokat nem tudja elvégezni. Az építési hatóság elrendelte a szabálytalanul épített épület bontását, azonban a Nógrád Megyei Bíróság a határozatot megsemmisítette és új eljárás lefolytatását rendelte el. A megismételt eljárásban az építési hatóság kiadta a fennmaradási és továbbépítési engedélyt. 
A panaszból egyértelműen megállapítható volt, hogy a másodfokú eljárás még folyamatban van. Tekintettel azonban arra, hogy az ügyben - megítélésem szerint - a panaszos alkotmányos jogai sérelmének közvetlen veszélye fenyegetett, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. valamint 17. §-ai alapján vizsgálatot indítottam, és - hivatkozással az Obtv. 18. § (2) bekezdésére - tájékoztatást kértem a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjétől. 

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Kapcsolódó jogszabályok
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
31. § (1) Az építmény elhelyezése során biztosítani kell: a) az építmény, továbbá a szomszédos ingatlanok és építmények rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságát, b) az építmény közszolgálati (tűzoltó, mentő stb.) járművel történő megközelíthetőségét, c) a környezetvédelem és a természetvédelem sajátos követelményeit és érdekeit, d) a közhasználatú építmények esetében a mozgásukban korlátozott személyek részére is a biztonságos és akadálymentes megközelíthetőséget; e) a rendeltetésszerű telekhasználatot.
(2) Az építmények és azok részeinek (önálló rendeltetési egység) építése, bővítése, felújítása, átalakítása, helyreállítása, korszerűsítése során érvényre kell juttatni az országos építési szakmai követelményeket, különösen a) az értékes táj- és településkép, építészeti-beépítési jellegzetesség és látvány védelmét, továbbá b) a kedvező tájolás, c) a mechanikai ellenállás és stabilitás, d) a tűzbiztonság, e) a higiénia, egészség- és környezetvédelem, f) a használati biztonság, g) a zaj és rezgés elleni védelem, h) az energiatakarékosság és hővédelem, i) az életvédelem követelményeit.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (2) Fennmaradási engedély az (1) bekezdésben foglaltak érvényesítése mellett kiadható akkor is, ha a) az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy b) a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti. (2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas. (3) Építési jogosultság igazolásának hiányában a fennmaradási (továbbépítési) engedélykérelmet el kell utasítani és az építmény bontását el kell rendelni. Amennyiben az (1) bekezdésben meghatározott szabálytalan építményre, illetve építési tevékenységre egyébként a fennmaradási engedély megadható lenne és az építtető az építésügyi hatóságnál igazolja, hogy a tulajdonjog rendezése iránt, vagy a jognyilatkozat pótlása iránt pert indított, úgy az építésügyi hatósági eljárás kérelemre, az Áe. 37. §-a alapján - a polgári per jogerős lezárultáig - felfüggeszthető. (4) Egyebekben a fennmaradás, illetve a fennmaradás és továbbépítés engedélyezésére az Étv. 48-49. §-ában foglaltakat, valamint az e jogszabálynak az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásra vonatkozó rendelkezéseit, az építésügyi bírságról és az építésügyi hatósági kötelezési eljárásról szóló rendeletekben foglaltakat is alkalmazni kell.
36. § Az építési engedélyhez kötött építési munkával járó rendeltetés megváltoztatására irányuló engedélyezési eljárásra az építési engedélyezési eljárás szabályait kell megfelelően alkalmazni.

35/1996. (XII. 29.) BM rendelet az Országos Tűzvédelmi Szabályzat kiadásáról
(hatály: 2000. II. 24. - 2005. VI. 4.)
1. § A létesítmények, építmények létesítésére (kialakítására), valamint a létesítmények, építmények, gépek, berendezések, eszközök és az anyagok használatára, technológiák alkalmazására vonatkozó tűzvédelmi szabályokat tartalmazó Országos Tűzvédelmi Szabályzatot (a továbbiakban: Szabályzat) e rendelet 1. számú mellékleteként közzéteszem és alkalmazását elrendelem.
2. § (1) A műszaki fejlődés, a gazdaságosság, illetőleg a köz érdekében a Szabályzatban meghatározottaktól a 2. számú mellékletben megjelölt tűzvédelmi hatóság - más, azonos biztonságot nyújtó előírások megtétele mellett - eltérést engedélyezhet. (2) Az eltérési engedély iránti kérelmet - az azonos biztonságot nyújtó előírásokra vonatkozó javaslattal együtt - az illetékes önkormányzati tűzoltó-parancsnokságnál kell a kérelmezőnek benyújtania.
3. § (1) Ez a rendelet kihirdetését követő 30. napon lép hatályba, egyidejűleg az Országos Tűzvédelmi Szabályzat kiadásáról szóló 4/1992. (IV. 7.) BM rendelettel módosított 4/1980. (XI. 25.) BM rendelet hatályát veszti. (2) A Szabályzatnak a létesítésre vonatkozó tűzvédelmi rendelkezéseit új létesítménynél, építménynél, valamint a meglévők átalakításakor vagy bővítésekor, rendeltetésének megváltoztatásakor az átalakítás, a bővítés, illetőleg a változtatás körében és mértékében kell alkalmazni.

1. számú melléklet a 35/1996. (XII. 29.) BM rendelethez
Országos Tűzvédelmi Szabályzat
6. § (1) Az építmények, szabad terek között olyan tűztávolságot kell tartani, hogy a keletkezett tűz vagy robbanás a szomszédos építményeket, szabadtereket ne veszélyeztesse, a veszélybe került személyek eltávozása, illetőleg eltávolítása, valamint a tűzoltóegységek zavartalan felvonulási és működési lehetősége biztosítva legyen. A tűztávolsághoz kapcsolódó térrészt hulladékoktól, száraz aljnövényzettől mentesen kell tartani. (2) Az építmények és a szabadterek egymás közötti viszonylatában, ha a jogszabályok vagy a nemzeti szabványok eltérő tűztávolságra vonatkozó követelményeket határoznak meg, a nagyobb tűztávolságot kell figyelembe venni.

2. számú melléklet a 35/1996. (XII. 29.) BM rendelethez
Az Országos Tűzvédelmi Szabályzat egyes rendelkezései alól eltérést engedélyező tűzvédelmi hatóságok
1. A települési önkormányzat jegyzője (körjegyző), fővárosban a főjegyző: 6. § (3)-(4) bekezdés; (…)
2. A Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatója az 1. pontban nem említett rendelkezésektől, valamint a Szabályzat 4. számú mellékletében foglaltaktól.

Megállapított tényállás
Balassagyarmat Város Polgármesteri Hivatala 2001. december 6-án kelt, 38.096-2/2001. sz. határozatával kötelezte panaszosunk szomszédját az engedély nélkül és szabálytalanul megépített melléképület elbontására. A másodfokú hatóság a határozatot - új eljárás elrendelése mellett - megsemmisítette. A megismételt eljárásban a hatóság 2002. június 20-án kelt, 30.544-6/2002. sz. határozatával ismét az építmény elbontására kötelezte az ingatlan tulajdonosait. A Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatalnak (a továbbiakban: NMKH) a határozatot helybenhagyó döntését a Nógrád Megyei Bíróság 2003. május 28-án kelt ítéletével megsemmisítette, és az elsőfokú építési hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
2004. január 7-én kelt, 31.172-6/2003. sz. határozatával a Polgármesteri Hivatal az épületre végleges fennmaradási engedélyt adott, és a továbbépítést engedélyezte. A határozat indokolása szerint a szabálytalanul - oldalkertben - épített bővített tároló épület esetében a „szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen és közérdeket nem sért”. A NMKH megállapította, hogy az elsőfokú hatóság elmulasztotta indokolási kötelezettségét, mivel nem fejtette ki, hogy a „szabálytalan épület milyen érdeksérelmet okoz (pl. a szomszédos ingatlanra nézve), ez a sérelem jelentős-e vagy nem, és miért, valamint sérül-e a közérdek az épület fennmaradása esetén”, ezért a határozatot megsemmisítette.
Az ismételten lefolytatott elsőfokú eljárásban, 2004. június 4-én kelt, az építési hatóság 32.422-3/2004. sz. határozatával kiadta a fennmaradási engedélyt, engedélyezte továbbá a befejező munkák elvégzését. 2004. augusztus 26-án a NMKH a döntést helybenhagyta. Határozatában megállapította, hogy lényegében csupán egy évtizedek óta meglévő épület átépítésére került sor, az épületnek a szomszédos ingatlan felé eső fala - egy rövid szakasz leszámítva - nem új építésű, ezért a szomszédos ingatlanon levő épület használatára vonatkozó körülmények alapvetően nem változtak meg. Az indokolás kitért arra is, hogy az épület „közérdeket nem sért azzal, hogy 2,0 m-rel bővítették, illetve átépítették”, figyelemmel többek között arra a tényre is, hogy a hasonló beépítések gyakoriak a környéken. Megállapította továbbá, hogy az eljárás során nem merült fel arra vonatkozó bizonyíték, hogy az épület részben a szomszédos ingatlanra épült volna.

A vizsgálat megállapításai
Az első és másodfokú hatóságok azon megállapításait, amely szerint az épületnek a szomszédos ingatlan felé eső fala - egy rövid szakaszt leszámítva - nem új építésű, és az ügyben lényegében csupán egy évtizedek óta fennálló épület átalakításáról van szó, ezért a szomszédos ingatlan használatára kiható körülmények alapvetően nem változtak meg, el kell fogadnom. E megállapítások felülvizsgálatára nincs lehetőségem. Úgyszintén nem áll módomban felülvizsgálni a hatóságnak azt a megállapítását, amely szerint nem nyert bizonyítást, hogy a szabálytalanul (át)épített épület túlnyúlna a telekhatáron.
Utalni kell azonban a következőkre. A fennmaradási engedély kiadásakor az elsőfokú építési hatóság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 48. § (2) bekezdésére hivatkozott, amely úgy rendelkezik, hogy a fennmaradási engedély akkor is kiadható, ha az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható. E rendelkezés értelmében tehát a hatóság nem adhatja ki a fennmaradási engedélyt a szabálytalanul épített ingatlanra, amennyiben az közérdeket sértene.
Tekintettel arra, hogy az ügyben érintett két épület távolsága nem éri el az egy métert, felmerül a tűzvédelmi előírások sérelmének lehetősége. Az Országos Tűzvédelmi Szabályzat 6. § (1) bekezdése értelmében ugyanis az „építmények, szabad terek között olyan tűztávolságot kell tartani, hogy a keletkezett tűz vagy robbanás a szomszédos építményeket, szabadtereket ne veszélyeztesse”. A tűzbiztonsági követelmények be nem tartása pedig nem csupán egyéni érdeksérelemként jelentkezhet, hanem adott esetben a közérdek sérelmét is jelentheti.
2002. augusztus 29-én kelt határozatában még maga a NMKH hivatkozott arra, hogy a tűzvédelmi előírások szerint az „épületek közötti tűvédelmi távolság nem éri el a szükséges tűzvédelmi távolságot, mivel ez az érték az övezetben megengedett legmagasabb építménymagasság értéke, a két épület közötti távolság ennek töredéke”. 2003. április 24-én kelt, a Nógrád Megyei Bíróságnak címzett beadványában a NMKH megállapítja, hogy egyik épület falazata sem tűzfalas kialakítású. 
A NMKH idézett határozatát a bíróság - új eljárás elrendelése mellett - hatályon kívül helyezte, azonban a megismételt eljárásban ezeknek a tűzvédelmi szempontoknak a vizsgálatára nem került sor.
Megállapítható ezért, hogy a hatóság az engedély megadása során nem vizsgálta érdemben a közérdek esetleges sérelmét, amelyet a tűzvédelmi előírások be nem tartása okozhat, és ezzel a tulajdonhoz való alkotmányos joggal összegfüggő visszásságot okozott.
Tekintettel azonban arra, hogy a határozat módosítása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene, kezdeményezéssel, illetve ajánlással nem élek.
Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felkérem azonban Balassagyarmat Város jegyzőjét, illetve a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a jövőben lefolytatott engedélyezési eljárásaik során - a közérdek védelmében - minden esetben a tűzbiztonsági követelmények szem előtt tartásával hozzák meg határozataikat. 

Budapest, 2005. július 29.

Lenkovics Barnabás sk.