Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3941/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos hivatalomhoz intézett beadványában Mátraszentimre községben, a Galyatetőn működő szálloda tulajdonosának eljárását sérelmezte. Előadta, hogy a szálloda felújítását követően a szállodához, illetve a Kodály Zoltán sétányhoz vezető út a szálloda tulajdonosa, a Hotel Helios Szállodaipari Kft. tulajdonába került, aki az utat sorompóval lezárta. Ezzel, a panaszos véleménye szerint, a Kodály Zoltán sétány melletti ingatlanok tulajdonosai számára szinte lehetetlenné vált az általuk működtetett üzletek áruval történő ellátása.
A probléma megoldása érdekében a Gyöngyösi Körzeti Földhivatalhoz (a továbbiakban: körzeti földhivatal) fordult, amely vezetője 2004. október 11-én kelt levelében arról tájékoztatta, hogy a Mátraszentimre (Galyatető) belterületi 907 hrsz-ú ingatlan tulajdonosa a Hotel Helios Szállodaipari Kft., az ingatlan megnevezése közút. 
Figyelemben véve az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2. §-ának 13. pontjában foglaltakat, a 907 hrsz-ú út jogi helyzetének tisztázása érdekében vizsgálatot indítottam, ennek során megkerestem és tájékoztatást kértem a körzeti földhivatal vezetőjétől. Tájékoztatást kértem egyúttal Mátraszentimre jegyzőjétől a környék közlekedéséről, és az utak helyzetéről. 

A megállapított tényállás
A körzeti földhivatal vezetője 2005. július 22-én kelt válasza szerint a 907 hrsz-ú út 1998-ig a Magyar Állam tulajdonában volt, ezt követően a Hotel Galyatető Szállodaipari Kft, majd 2004. július 21-től a Hotel Helios Szállodaipari Kft. tulajdonába került. „Az ingatlan megnevezése az ingatlan-nyilvántartás szerkesztése előtt út és park volt, jelenleg közterület.” A panaszos problémája kapcsán felhívta a figyelmet, hogy a panaszosnak tulajdonszerzésekor „tudomása lehetett arról, hogy az út, illetve a közterület kinek a tulajdonát képezi és az ő ingatlana csak ezen keresztül közelíthető meg”. Ennek igazolására térképmásolatot is csatolt, eszerint a 907 hrsz-ú út és a panaszos, valamint más tulajdonosok ingatlanjai között (a 907 hrsz-ú úttal párhuzamosan, a panaszosok ingatlanára merőlegesen, a panaszosok ingatlana előtt) 1182/11 hrsz-on a Magyar Állam tulajdonában álló másik út található.
A jegyző 2005. szeptember 27-én kelt tájékoztatása szerint a tömegközlekedést biztosító busz megállója és fordulója a szálló előtt a 907 hrsz-ú úton volt éveken át. Az új autóbusz forduló kialakításának igénye már több éve felmerült az állandó lakosok, az üdülőtulajdonosok és a kereskedelmi szálláshelyeket üzemeltető szolgáltatók körében. A menetrendszerű buszjáratok vezetői is több alkalommal jelezték, hogy a buszokat és a parkoló autókat veszélyeztető módon tudnak csak közlekedni, továbbá a szálloda tulajdonosa is kifejtette, hogy le kívánja zárni a tulajdonában álló 907 hrsz-ú utat. A jegyző tájékoztatásában kitért arra, hogy az önkormányzat számára ekkor derült ki, hogy az út nem állami tulajdonban van.
A buszmegálló és az autóbusz-forduló létesítésére építési engedélyt a Heves Megyei Közlekedési Felügyelet 2005. február 10-én kelt határozatával adott, az engedély március 1-én emelkedett jogerőre. Az új buszforduló tervei a tervezési és az engedélyezési szakaszban is megtekinthetőek voltak a polgármesteri hivatalban.
A panaszos a 2005. április 20-án megtartott közmeghallgatáson tiltakozott az új buszforduló kialakítása és ennek következményeképpen a 907 hrsz-ú út lezárása miatt. 
A jegyző álláspontja szerint az új buszforduló kialakításának célja a tömegközlekedés szálloda előli kiszervezése volt, így a helyközi járatok nem veszik igénybe a 907 hrsz-ú utat. Kifejtette, hogy a „gépjármű forgalom kizárását magam sem támogatom, hiszen a mátraszentimrei 1185 hrsz-ú ingatlanon önkormányzati tulajdonú idegenforgalomhoz kapcsolódó önkormányzati feladatot biztosító ingatlan (nyilvános illemhely), továbbá a 1182/12 hrsz-ú állami tulajdonú ingatlanon idegenforgalmi jelentőségű kilátó található, melyek megközelíthetősége szinte ellehetetlenülne, nem lenne hozzájuk közúti kapcsolat. A 1182/11 hrsz-ú állami út kezelője az Egererdő Rt., mely a 907 hrsz-ú útról közelíthető meg, lépcsőn keresztül gyalogosan, ugyanis a két út között 1,5 méteres a szintkülönbség. A 1182/12 hrsz-ú állami tulajdonú parkon keresztül is csak a gyalogos megközelítés biztosított.”
Végül a jegyző tájékoztatott arról is, hogy a 907 hrsz-ú út nem került lezárásra, az érintett ingatlantulajdonosok birtokvédelmi kérelmet nem terjesztettek elő.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az ügy jogszabályi háttere
1988. évi I. tv. a közúti közlekedésről
32. § (1) A közúthálózat országos közutakból és helyi közutakból áll. Az országos közutak az állam tulajdonában, a helyi közutak - beleértve a kerékpárutakat is - a települési önkormányzatok tulajdonában vannak. Az egyéb jogi személyek, a jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok, valamint a magánszemélyek tulajdonában álló területen levő utak: magánutak. Magánútnak kell tekinteni az állam vagy az önkormányzat tulajdonában álló területen levő, közforgalom elől elzárt utat, továbbá az állam tulajdonában és a vízügyi igazgatóságok kezelésében levő elsőrendű árvízvédelmi fővonalakon a kerékpáros forgalom számára megnyitott utat is.
47. § A törvény alkalmazásában: h) Út: a gyalogosok és a járművek közlekedésére szolgáló közterület, illetőleg magánterület (közút, magánút). Az egyes útfajtáknak és az út részeinek a meghatározására a közúti közlekedés szabályairól szóló jogszabályban (KRESZ) foglaltak az irányadók. l) Közúthálózat: az országos közutak és a helyi közutak összefüggő rendszere.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
2. § E törvény alkalmazásában:
13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére - az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között - a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.

1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet a közúti közlekedés szabályairól
1. számú függelék: A rendeletben használt egyes fogalmak meghatározása a következő: I. Az úttal kapcsolatos fogalmak a) Út: a gyalogosok és a közúti járművek közlekedésére szolgáló közterület (közút), illetőleg magánterület (közforgalom elől el nem zárt magánút).

A vizsgálat megállapításai
A panaszos beadványa, az ahhoz csatolt iratok, valamint a körzeti földhivatal vezetőjének tájékoztatása és az általa megküldött iratok áttekintését követően az alábbi megállapításokat teszem. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény hatásköri szabályai alapján kizárólag hatóságok és közszolgáltatók eljárását vizsgálhatom. Tekintettel arra, hogy a Hotel Helios Szállodaipari Kft. az ombudsman eljárása szempontjából nem tekinthető sem hatóságnak, sem közszolgáltatónak, eljárását nem vizsgálhattam. 
Vizsgálatom a körzeti földhivatal vezetőjének a magánkézben lévő – 907 hrsz-ú – utat érintő tájékoztatására, valamint a panaszos tulajdonában lévő 1182/4 hrsz-ú út megközelíthetőségére terjedt ki.
Az ingatlanok elhelyezkedése a következő. A panaszos tulajdonában álló ingatlan egy, a Magyar Állam tulajdonában lévő útra nyílik (1182/11 hrsz), amely út a 907 hrsz-ú, a Hotel Helios Szállodaipari Kft. tulajdonában álló úttal párhuzamosan fut. A panaszos – és a többi üzlet tulajdonosa is – tehát a magántulajdonban álló útról, az állami tulajdonban álló út keresztezésével jut az ingatlanjára. A 1182/11 hrsz-ú, állami tulajdonú út hossza – a térképszelvény tanúsága szerint – megegyezik az üzlettulajdonosok ingatlanjai hosszával, egyik vége a 1183 hrsz-ú udvarba, másik vége a 1182/12 hrsz-ú állami tulajdonú parkba torkollik. A munkatársam telefonon egyeztetett 2005. október 28-án a jegyzővel, aki arról tájékoztatott, hogy a 1182/11 hrsz-ú út valóban nem vezet sehová. A panaszos és szomszédjai ingatlanjainak albetétesítésekor és azok megvásárlásakor a telekalakításhoz az építési hatóság, valamint a tulajdonjog bejegyzéséhez a földhivatal megkövetelte az ingatlanok közúti kapcsolatát. Ezért került sor a 1182/11 hrsz-ú út kialakítására, amely a 907 hrsz-ú útról néhány lépcsőfokon keresztül közelíthető meg, és csak gyalogosközlekedésre alkalmas.
Az út fogalmát mind a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: közlekedési törvény), mind a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet szabályozza. A két jogszabály által megadott fogalom szinte teljesen azonos. A közlekedési törvény 47. § h) pontja értelmében út „a gyalogosok és a járművek közlekedésére szolgáló közterület, illetőleg magánterület (közút, magánút)”, míg a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet 1. számú függeléke értelmében út „a gyalogosok és a közúti járművek közlekedésére szolgáló közterület (közút), illetőleg magánterület (közforgalom elől el nem zárt magánút)” (I. Az úttal kapcsolatos fogalmak a) pont).
A közlekedési törvény értelmében a „közúti közlekedést a személy- és áruszállítási szükségletek alapján, a nemzetgazdasági, valamint a terület- és településfejlesztési tervekkel összhangban kell fejleszteni” (10. § (1) bekezdés). Az utak, úthálózat fejlesztésének elveit a közlekedési törvény rögzíti. Eszerint az „utakat úgy kell fejleszteni, hogy a közutak (országos közutak, helyi közutak) és a közforgalom elől el nem zárt magánutak összefüggő rendszert alkossanak” (11. § (1) bekezdés). A közlekedési törvény végrehajtási rendelete (30/1988. (IV. 21.) MT rendelet) részletes szabályokat ad a közúthálózat fejlesztésére. A hálózat fejlesztéséről tervet kell készíteni, mely során biztosítani kell a helyi közúthálózat kapcsolódását az országos közúthálózathoz (5. §).
Megállapítom, hogy a 1182/11 hrsz-ú ingatlan egyetlen végpontján sem kapcsolódik más úthoz, ezért gyakorlatilag kizárt, hogy az országos úthálózatnak a része legyen, az út fentebb idézett fogalmi elemeinek az ingatlan nem felel meg. Nem nevezhető útnak egy olyan ingatlan, amelynek kizárólagos funkciója az, hogy egy magántulajdonú útról más tulajdonosok ingatlanjai megközelíthetőek legyenek.
Az Alkotmánybíróság több esetben értelmezte a jogbiztonság tartalmát. A közigazgatás működéséhez kapcsolódó jogállami követelmények körében kifejtette, hogy a „közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket (56/1991. (XI. 8.) AB határozat). Az Alkotmánybíróság határozatára, valamint az idézett jogszabályi rendelkezésekre figyelemmel a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz a 1182/11 hrsz-ú ingatlan útként való nyilvántartása. 
A 907 hrsz-ú magánkézben lévő út megnevezése az ingatlan-nyilvántartás szerint közterület. Az Étv. fogalom meghatározása értelmében – 2. § 13. pont – közterület a „közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére - az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között - a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.”
Az Alkotmánybíróság 54/2002. (XI. 28.) számú határozatában értelmezte az idézett rendelkezést. Eszerint a „közterületnek tehát a törvény által pontosan meghatározott fogalmi elemei vannak. A közterületek - e megfogalmazást figyelembe véve - közhasználatra rendelt állami vagy önkormányzati tulajdonban álló területek, amelyeket ekként jegyeztek be az ingatlan-nyilvántartásba. Azaz a közterületek felett a tulajdonos jogait, valamely állami szerv, illetőleg az önkormányzat gyakorolja. (…) Az Étv. idézett 2. § 13. pontja a közterületekre vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni az olyan, a közterület fogalmi jellemzőivel nem rendelkező ingatlanok esetében is, amelyeket tulajdonosa közhasználat céljára átadott. Azonban ezen ingatlanok esetén a közterületre vonatkozó szabályok csak a terület közhasználatra való átadásáról szóló szerződés keretei között alkalmazhatók.”
A körzeti földhivatal vezetőjének írt megkeresésemben feltett kérdésemre – miszerint a magántulajdonban álló út mi alapján minősülhet közterületnek – nem kaptam választ. A hivatalvezető által megküldött iratok között sem szerepelt a terület közhasználatra való átadásáról szóló szerződés. Amennyiben ilyen szerződés a 907 hrsz-ú út kapcsán nem lelhető fel a körzeti földhivatalnál lévő iratok között, akkor az ingatlan közterületként való megnevezése az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének közvetlen veszélyét hordozza magában.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alapján felkérem a Gyöngyösi Körzeti Földhivatal vezetőjét és Mátraszentimre jegyzőjét, hogy az érintett két ingatlan rendeltetését tisztázzák, illetve gondoskodjanak az ingatlanok tényleges helyzetének megfelelő nyilvántartásáról.

Budapest, 2005. november 16.

Lenkovics Barnabás sk.