Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3880/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindítása
A panaszos hivatalomhoz intézett beadványában Vajszló Nagyközség Önkormányzatának két eljárását sérelmezte. Egyrészt, véleménye szerint, az önkormányzat jogszabálysértő módon járt el, amikor fia rendszeres szociális segély iránti kérelmét a képviselő-testület szociális és egészségügyi bizottsága 2002. augusztus 28-án kelt határozatával elutasította. Tekintettel arra, hogy a határozattal szemben az ügyfél nem élt fellebbezési jogosultságával, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján hatásköröm nem terjedt ki a beadvány ezen részének vizsgálatára.
A panaszos ezen felül sérelmezte, hogy a szomszédja a két ingatlan közötti kerítést nem építette meg, ezért kutyája rendszeresen átjár a panaszos és családja ingatlanára. Véleménye szerint az önkormányzat ezt sérelmező beadványa ellenére nem tett semmit.
Alkotmányos jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam, ennek során tájékoztatást kértem a jegyzőtől.

A megállapított tényállás
A jegyző válasza és az általa megküldött iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg.
A panaszos 2004. május 24-én kelt és a jegyző által ugyanezen nap átvett beadványában a szomszédos ingatlan és az ő ingatlana közötti kerítés hiányát sérelmezte. Előadta, hogy húsz hónapos unokája náluk tartózkodik, és félti a kisgyermeket a kerítés hiányában a szomszédos ingatlanról kertjükben rendszeresen átjáró kutyától.
A jegyző a beadvány átvételekor szóban arról tájékoztatta a panaszost, hogy a műszaki ügyintéző május 27-én fogja megtekinteni a helyszínt. A helyszíni szemlén készült feljegyzés szerint „sem az utcán, sem a panaszos felé nincs kerítés építve”. Az ingatlan tulajdonosa „elmondta, hogy napközben néha elengedik a kutyát rövid időre”.
2004. június 10-én a jegyző levélben tájékoztatta a panaszost a helyszíni szemlén tapasztaltakról, miszerint „megállapítást nyert, hogy a szomszéd felé eső és az utcafronti kerítés nincs megépítve, a házőrző kutya azonban megkötve volt. Tulajdonos elmondta, hogy bár ritkán, de el szokták engedni a kutyát esténként, nem mindig van megkötve. A jelenleg hatályos jogszabályok szerint házőrző kutyát csak elkülönítve (kennelben), vagy zárt udvarban lehet tartani, melyről a kutya tulajdonosát a helyszíni szemle alkalmával tájékoztattuk.” Egyúttal a levél kitért arra is, hogy a panaszos szomszédja jegyzőkönyvi nyilatkozatban vállalta, hogy „anyagi lehetőségeit figyelembe véve a drótfonatos oldalkerítést mielőbb elkészíti”. 

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető. (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell: a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését, b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást, c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta, d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet az országos településrendezési és építési követelményekről
44. § (1) A telek határvonalain - eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában - kerítés létesíthető. (2) Az építésügyi hatóság - településrendezési, közbiztonsági, köztisztasági, továbbá más közérdekből vagy a használat módja miatt - a telek határain kerítés építését elrendelheti vagy megtilthatja. (3) A kerítésnek teljes egészében a saját telken kell állnia. Ha a kerítést a telek hátsó határvonalán az arra kötelezettek közösen létesítik, ettől eltérően is megállapodhatnak. (4) A kerítés kapuja a közterületre (kifelé) nem nyílhat. (5) A telek homlokvonalán álló kerítésen a közterület használatát veszélyeztető megoldást (pl. szögesdrótot) csak a gyalogjáró szintje felett legalább 2,00 m magasságban és a kerítés belső oldalán szabad alkalmazni. (6) A telek határvonalain létesíthető kerítés kialakítását - a helyi sajátosságokra is figyelemmel - a helyi építési szabályzat meghatározhatja. Ennek hiányában tömör kerítés csak legfeljebb 2,50 m magassággal létesíthető. Amennyiben a telek határvonalán támfal építése is szükséges, a kerítés magasságát a támfalhoz csatlakozó magasabb terepszinttől kell mérni. (7) Kerítés létesítésének elrendelése esetén a telek tulajdonosa (kezelője, használója) a telek homlokvonalán, továbbá - eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában - az útról nézve a jobb oldali telekhatáron és a hátsó telekhatárnak ettől az oldaltól mért fele hosszán köteles megépíteni és fenntartani (3. ábra). (8) Két út között fekvő telket a jobb oldal meghatározása szempontjából olyannak kell tekinteni, mintha az a két út között - a szomszédos telek mélységének megfelelően, illetőleg a szomszédos telek megosztása hiányában, az oldalhatárok felezőpontjainál - meg volna osztva (3. ábra). (9) Oldalhatáron álló beépítésű területen kerítés létesítésének elrendelése esetén a tulajdonos (kezelő, használó) az oldalkerítés azon a telekhatáron köteles megépíteni és fenntartani, amelyhez az építési hely csatlakozik. Már kialakult beépítés esetén - a helyi szokásoknak megfelelően - az oldalkerítés megépítésének és fenntartásának kötelezettségét a helyi építési szabályzat ettől eltérően is meghatározhatja. (10) Saroktelek esetében a telek homlokvonalaival szemben fekvő mindegyik telekhatár oldalhatárnak számít (3. ábra). (11) Ha a telek oldalhatára a szomszédos teleknek egyúttal hátsó határa, arra a hátsó telekhatár szabályait kell alkalmazni. (12) Nyúlványos telek esetében a nyúlványos telek és a visszamaradó telek közötti - az utcafrontival egyező irányú - közös telekhatáron álló kerítés megépítésének és fenntartásának a kötelezettsége a visszamaradó telek tulajdonosát (kezelőjét, használóját) terheli (3. ábra). (13) Üdülőterületen - ha a helyi építési szabályzat másként nem rendelkezik - csak nem tömör kerítés vagy élősövény létesíthető. (14) A telken belül az egyes külön használatú telekrészeket csak nem tömör kerítéssel vagy élősövénnyel szabad elválasztani. (15) Elrendelés nélkül létesített kerítést annak tulajdonosa bármikor elbonthatja.

Vajszló Nagyközség képviselő-testülete 8/1995. (IV. 12.) rendelete az ebek tartásáról és védelméről

A vizsgálat megállapításai
Az iratok és a vonatkozó jogszabályok áttekintését követően az alábbi megállapításokat teszem. A panaszos 2004. május 24-i levelét a jegyző az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 16. §-ának (3) bekezdése szerint – mely kimondja, hogy a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni – vizsgálta meg, és kezdeményezett államigazgatási eljárást. Ennek során a tényállás felderítése érdekében a hatóság helyszíni szemlét tartott, majd ennek eredményéről 2004. június 10-én kelt levelében tájékoztatta a panaszost.
Az Áe. 42. § (1) bekezdése értelmében a „közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz”. Megállapítom, hogy a jegyző az általa lefolytatott eljárást nem az Áe-ben meghatározott módon zárta le, hanem csupán egy levélben tájékoztatta a panaszost. A levél azonban nem tartalmazhatta a határozatnak az Áe. 43. § (1) bekezdésében felsorolt kötelező tartalmi elemeit, ennek következtében elmaradt a panaszos tájékoztatása a fellebbezési jogosultságáról. Az Áe. 43. §-a (1) bekezdés b) pontja szerint az államigazgatási határozat rendelkező része tartalmazza a fellebbezésről és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást. 
Megállapítom, azáltal, hogy a jegyző az államigazgatási eljárást nem határozattal, hanem egy, a panaszost tájékoztató levéllel zárta le, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelménye, és az ennek részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal valamit a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben.
Vajszó Nagyközség képviselő-testületének az ebek tartásáról és védelméről szóló 8/1995. (IV. 12.) rendelet (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) kimondja, hogy a „tulajdonos köteles az ebet úgy tartani, hogy az a házban, vagy annak szomszédságában lévő lakók nyugalmát ne zavarja” (3. § (3) bekezdés b) pont). „Az ebeket tulajdonosaik akként kötelesek tartani – szükség esetén megkötve, zárva – hogy azok elkóborolni, közterületre felügyelet nélkül kijutni ne tudjanak” (3. § (10) bekezdés). Amennyiben az állat tulajdonosa ezt a kötelezettségét megszegi, az eljáró hatóság írásbeli figyelmeztetést követően elrendelheti az ebnek az ingatlanról való eltávolítását az önkormányzati rendelet 3. § (13) bekezdése alapján.
Az önkormányzati rendelet tehát részletes szabályokat ad az ebek tartásának módjára, valamint arra az esetre, ha ezeket a rendelkezéseket a tulajdonosok nem tartják be. 
A panaszos szomszédja, aki ez eb tulajdonosa, a 2004. május 27-én megtartott helyszíni szemlén a jegyzőkönyv tanúság szerint úgy nyilatkozott, hogy „napközben néha elengedik a kutyát rövid időre”. Tekintettel arra, hogy a két ingatlan között nincs kerítés, az eb minden akadály nélkül átjárhat a panaszos ingatlanára, amely tény a panaszost és családját zavarja.
A kerítés létesítésének szabályait az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet (a továbbiakban: OTÉK) rendezi. Eszerint „az építésügyi hatóság - településrendezési, közbiztonsági, köztisztasági, továbbá más közérdekből vagy a használat módja miatt - a telek határain kerítés építését elrendelheti vagy megtilthatja” (44. § (2) bekezdés). Az OTÉK rendezi azt is, hogy a telek tulajdonosa mely telekhatáron köteles a kerítést megépíteni és fenntartani (44. § (7) bekezdés).
A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítható, hogy a két ingatlan közötti kerítés létesítésére a panaszos szomszédja, egyben az eb tulajdonosa a köteles. A helyszíni szemléről készült jegyzőkönyv szerint a „tulajdonos vállalta, hogy anyagi lehetőségiet figyelembe véve az oldalkerítést (drótfonatost) elkészítik”. Erre a jegyző tájékoztatásának kelte időpontjában – 2005. július 22-én – még nem került sor. 
Megállapítom, hogy a kutya zavaró átkóborlása miatt a panaszos tartalma szerint birtokvédelmet kérő beadványa kivizsgálását követően a jegyző nem alkalmazta az önkormányzati rendelet szabályait annak ellenére, hogy az eb gazdája megszegte az állat tartásának szabályait, és engedte, hogy a kutya elkóboroljon. 
Ezzel szoros összefüggésben áll, hogy a jegyző – aki az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény értelmében az első fokú építésügyi hatósági jogkört gyakorolja (52. §) – a kerítés létesítésnek elmaradásával kapcsolatban nem tett intézkedést. 
Mindebből következően a jegyző érdemi intézkedésének elmaradása vezetett oda, hogy a hatóság tudomása ellenére sem történt előrelépés a panaszos birtoklásában való zavarásának megszüntetése érdekében. Mindezek az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelménye és az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okoztak. 

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-ának (1) bekezdése alapján kezdeményezem Vajszó nagyközség jegyzőjének, hogy a panaszos birtoklásának zavartalansága érdekében tegyen megfelelő intézkedéseket a két ingatlan közötti kerítés megépítése, valamint a jogszabályszerű állattartás biztosítása érdekében.

Budapest, 2005. szeptember 13.

Lenkovics Barnabás sk.