Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3797/2005. számú ügyben

Az eljárás megindítása
A panaszosok autójavító műhelyt építettek Tiszakécskén, azonban az épület nem a jogerős építési engedély szerinti 6,0 m-es hátsókert mérettel, hanem a telekhatáron került elhelyezésre. A szabálytalanság megszüntetése érdekében a panaszosok megvásároltak egy 6,0 m-es sávot a szomszédos telekből. Sérelmesnek tartják azonban, hogy az építési hatóság a fennmaradási engedély kiadásakor mégsem tekintett el az építésügyi bírság kiszabásától. A döntés ellen fellebbeztek, a közigazgatási hivatal a bírság összegét megemelte, egyebekben a határozatot helyben hagyta.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéhez szorosan kötődő tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. valamint 17. §-ai alapján vizsgálatot indítottam, és - hivatkozással az Obtv. 18. § (2) bekezdésére - tájékoztatást kértem az ügyben az érintett közigazgatási hivatal vezetőjétől.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
66. § (2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
38. § (1) Építési munkát - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak a jogerős és végrehajtható építési engedélynek, továbbá a hozzá tartozó, jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - terveknek és egyéb okiratoknak, valamint jogszabályban meghatározott esetekben az ezek alapján készített műszaki megvalósítási terveknek megfelelően szabad végezni. (2) A jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - tervtől csak az építésügyi hatóság újabb előzetes engedélyével szabad eltérni, kivéve, ha az eltérés önmagában nem engedélyhez kötött építési munka.
47. § (1) Az építésügyi hatóság elrendelheti: (…) b) szabálytalan építkezés esetében az építési munka megszüntetését és az építést megelőző állapot helyreállítását, illetőleg a jogerős és végrehajtható építési engedélynek és a hozzá tartozó, jóváhagyott engedélyezési terveknek megfelelő állapot kialakítását, (…)
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi.
49. § (1) Ha az építésügyi hatóság a 48. § szerint a fennmaradási engedélyt megadja, illetőleg a lebontást tudomásul veszi, ezzel egyidejűleg az építésügyi bírságot is ki kell szabni. Az építésügyi bírság alapjául a szabálytalanul létrehozott vagy megsemmisült építménynek, építményrésznek a külön jogszabályban meghatározott értéke szolgál. Az építésügyi bírság az építmény, építményrész készültségi fokának megfelelő - külön jogszabályban meghatározott - számított értéknek legalább 20%-a, legfeljebb 100%-a. Az építésügyi bírságot az építésügyi hatóság által a 48. § (4) bekezdés szerinti határozatában előírt határidőben kell megfizetni.
(2) Ha az építtető a szabálytalanul megépített építményt, építményrészt a kiszabott építésügyi bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja, vagy a szabálytalanságot megszünteti, az építésügyi hatóság a bírságot elengedi. Egyéb esetekben a kiszabott építésügyi bírság nem engedhető el.

253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
35. § (4) A hátsókert legkisebb mélységét a helyi építési szabályzat, szabályozási terv állapítja meg, ennek hiányában az nem lehet kisebb
- sem 6,0 m-nél,
- sem az építmény hátsókertre néző tényleges építménymagasságának mértékénél.
(5) A saroktelek elő- és oldalkertnek nem minősülő részén a hátsókertre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
25. § (1) Az építési engedélytől és az ahhoz tartozó építészeti-műszaki tervdokumentációtól csak újabb jogerős és végrehajtható építésügyi hatósági határozat (engedély) alapján szabad eltérni, kivéve az olyan eltéréseket, amelyek - a 9. §-ban foglaltak szerint - nem minősülnek építési engedélyhez kötött építési munkának.
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti.

43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az építésügyi bírságról
2. § (1) Az építésügyi hatóságnak bírsággal kell sújtania azt az építtetőt, aki (amely)
a) építési vagy bontási engedélyhez kötött munkát engedély nélkül, 
b) építési vagy bontási engedélyhez kötött építési munkát az engedélytől eltérő módon végeztet, illetőleg végez.
3. § (6) A bírságszámítás alapjául megállapított építmény, építményrész értéke független annak tényleges műszaki vagy forgalmi értékétől.
4. § (2) Az építésügyi bírságot mérsékelni, vagy elengedni az Étv. 49. §-ának (2) bekezdésében foglaltak kivételével nem lehet. A bírság megfizetésére az eljáró építésügyi hatóság - kérelemre - legfeljebb egy évig terjedő részletfizetést engedélyezhet.

Megállapított tényállás
A panaszosoknak Tiszakécske Város Önkormányzatának jegyzője 2003. május 5-én kelt, 11501-6/2003. sz. határozatával építési engedélyt adott karosszéria műhely építésére. 2003. november 6-án a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal építésfelügyeleti helyszíni ellenőrzést tartott, és megállapította, hogy az építtetők az épület kivitelezése közben eltértek a jogerős építési engedéllyel jóváhagyott építési-műszaki tervdokumentációtól, mivel a „műhely nem az építési engedély szerinti 6,0 m-es hátsókert mérettel került elhelyezésre, hanem a hátsó telekhatárra”. A Közigazgatási Hivatal ezért a felvett jegyzőkönyv megküldésével kezdeményezte a jegyzőnél a szükséges építésigazgatási eljárás lefolytatását. 
2003. december 29-én kelt levelében panaszos a következőképpen nyilatkozott: „Az épületet a telken a helyszínrajztól eltérően a telekhatárra építettem, mivel a szomszédos (…) telek megvásárlása folyamatban volt. (…) A fenti hrsz-ú szomszédos telek megvétele (…) megtörtént, összevonása folyamatban van. Így biztosított a helyszínrajzon feltüntetett állapot, miszerint az épület a szomszédos telektől 6 m-re legyen.”
2004. február 24-én az építési hatóság fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelezte a panaszosokat. 2004. március 18-án a hatóság további intézkedésig az építkezést azonnali hatállyal leállíttatta.
2004. július 15-én kelt határozatával a Földhivatal bejegyezte az ingatlan-nyilvántartásba, hogy az építtetők telke 401 m2-rel nőtt a szomszédos telek rovására (az építtetők egy 6 m-es sávot megvásároltak a szomszédos telekből).
Az építtetők 2004. szeptember 10-én iktatott beadványukkal kérték a fennmaradási és továbbépítési engedélyt az engedélyezett tervektől eltérően épített műhelyre, amelyet 2004. november 3-án kelt, 10082-13/2004. sz. határozatával a hatóság megadott. Ezzel egyidejűleg - hivatkozva az Étv. 49. § (1) bekezdésére - építésügyi bírság kiszabására is sor került, a bírság összegét 2.481.000 Ft.-ban állapították meg. 
A panaszosok az építésügyi bírságot kiszabó határozat elleni fellebbezésükben a következőket adták elő: „nem vitathatjuk, hogy az épületet szabálytalanul helyeztük el, azonban az elkészült építmény (…) értékét és az ennek alapján kiszabott (…) építésügyi bírság összegét irreálisan magasnak és elfogadhatatlannak tartjuk.”
2005. január 19-én kelt határozatában a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal megállapította, hogy az elsőfokú hatóság a bírság mértékét rosszul számolta ki, ezért a határozat ezen részét megváltoztatva a bírság összegét 4.442.000 Ft.-ban határozta meg, egyebekben az elsőfokú határozatot helyben hagyta. Határozatában a következőkre hivatkozott: „az, hogy a telekalakítás következtében immár nem a telekhatáron, hanem attól 6,0 m-re elmaradva áll az építési engedélyben foglaltaktól eltérő módon létesített műhely épület, nem minősül a szabálytalanság megszüntetésének, hiszen az építmény továbbra sem ott helyezkedik el, ahol az építési engedély szerint a jóváhagyási záradékkal ellátott helyszínrajz alapján fel kellett volna épülnie. A fennmaradási engedély megadásának egyik feltétele volt a telekalakítás, ez azonban nem változtat azon a tényen, hogy az építmény elhelyezése eltér a tervezett és jóváhagyott állapottól”. (Az építtetők ezt követően a fizetési határidő meghosszabbítását kérték, kérelmüknek a jegyző helyt adott, és a határidőt 2005. június 30-ban, majd szeptember 30-ban állapította meg.)
A panaszosaink 2005. június 13-án iktatott fellebbezést nyújtottak be a határozat ellen, egyidejűleg pedig országgyűlési képviselőjükhöz is fordultak, aki a panaszt az országgyűlési biztoshoz továbbította. 
Az elsőfokú építési hatóság ezt követően levélben hívta fel a figyelmüket arra, hogy az Áe. értelmében jogerős határozat ellen fellebbezésnek helye nincs, és nyilatkozatot kért tőlük arra vonatkozóan, hogy beadványukat keresetlevélnek, vagy fellebbezésnek szánták. A Polgármesteri Hivatalban 2005. június 30-án felvett jegyzőkönyv szerint a panaszosok kijelentették, hogy a beadványukat nem keresetlevélnek szánták, ezért a Közigazgatási Hivatal azt felügyeleti intézkedés kezdeményezésének tekintette, és továbbította az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal elnökének.
A panaszosok később az Országgyűlési Biztos Hivatalában személyesen is előterjesztették panaszukat. Előadták, hogy álláspontjuk szerint a hatóság a szabálytalan építkezés miatt az épület értékéhez viszonyítva általuk irreálisan magasnak tartott építésügyi bírságot szabott ki, és ennek sem elengedésére, sem mérséklésére nem hajlandó. Elfogadhatatlannak tartják továbbá, hogy a hatóság nem veszi figyelembe a tényt, hogy az építmény jelenlegi helyén történő fennmaradása nem sért jogszabályt, és hogy - állításuk szerint - a szomszédos telek megvásárlása már az építkezés megkezdésekor folyamatban volt, csupán a megegyezés írásbeli rögzítése és ingatlan-nyilvántartásbeli bejegyzése történt később.

A vizsgálat megállapításai
1). építésügyi bírság kiszabását érintő panasz
Összhangban az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 38. §-ával rendelkezik úgy az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet, hogy az építési engedélytől és az ahhoz tartozó építészeti-műszaki tervdokumentációtól csak újabb jogerős és végrehajtható építésügyi hatósági határozat (engedély) alapján szabad eltérni (kivéve az olyan eltéréseket, amelyek nem minősülnek építési engedélyhez kötött építési munkának). Az építési engedély nélküli, illetve az engedélytől eltérő építési tevékenység szabálytalan építkezésnek minősül, az így megépített - befejezett vagy befejezetlen - építményre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie (46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 35. § (1) bekezdése). Ahogyan azt a 498/D/2000. AB határozat is megállapítja: fennmaradási engedély olyan, engedély nélkül, illetőleg engedélytől eltérően épített építményekre adható, amelyre az építési, illetőleg a használatbavételi engedély megadható lett volna, vagy kisebb átalakítások elvégzése után az építési, illetőleg a használatbavételi engedély feltételeinek megfelelővé válik. Az Étv. 49. § (1) bekezdése értelmében, ha az építésügyi hatóság a fennmaradási engedélyt megadja, ezzel egyidejűleg építésügyi bírságot is ki kell szabnia. A bírság elengedésére akkor van mód, ha az építtető a szabálytalanul megépített építményt, építményrészt a kiszabott építésügyi bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja, vagy a szabálytalanságot megszünteti (Étv. 49. § (2) bekezdése).
Jelen ügyben nem vitatott - azt maguk a panaszosok is elismerték -, hogy a műhelyt az építési engedély részét képező helyszínrajztól eltérően nem 6,0 m-es hátsókerttel, hanem a telekhatárra építették, az épület tehát nem ott épült fel, ahol a jogerős engedély szerint kellett volna. Az építésügyi bírság kiszabása ezért valóban jogszerűnek tekinthető.
Kérdésként merült fel azonban az ügyben, hogy az Étv. 49. § (2) bekezdése értelmében vett szabálytalanság megszüntetésének tekinthető-e az a tény, hogy a telekalakítás következtében a 6,0 m-es oldalkert jelenleg megvan, és így a 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (OTÉK) vonatkozó 35. §-ában foglalt előírások megvalósulnak? 
Hangsúlyozni kell, hogy az építési engedély az OTÉK rendelkezéseinek érvényre juttatása érdekében rendelkezett úgy, hogy az épület nem kerülhet a telekhatárra. Ebből következően, ha a telek már eredetileg is 6,0 m-rel szélesebb lett volna, az építési engedélyt az építtető a jelenlegi állapotra is megkapta volna. Mivel a szabálytalanságot jelen ügyben kizárólag az jelentette, hogy az építmény elhelyezése nem felelt meg az - építési engedéllyel érvényre juttatott - jogszabályi rendelkezéseknek, a telek 6,0 m-el történő megnövelése lényegében a szabálytalanság megszüntetésének tekinthető. Álláspontom szerint nem hagyható figyelmen kívül az ügyben az a tény, hogy a vállalkozása beindításán munkálkodó építtető arra törekedett, hogy a jogszabály rendelkezéseinek mindenben megfelelő épületet építsen: bár az épület elhelyezése megváltoztatásának elvi lehetősége jogilag valóban csupán a szomszédos telek egy részének a megvásárlásával - illetve a telekalakítás ingatlan-nyilvántartási bejegyzésével - nyílt meg, az építtetőnek kezdettől fogva szándékában állt megvásárolni a szomszédos telket. Amennyiben a telekalakítás ingatlan-nyilvántartási bejegyzése korábban történik, és az építtető helyszínrajz-változtatási kérelmet nyújt be, a szabálytalanság gyanúja fel sem merült volna. Az épület elhelyezése pedig jelenleg azért nem ütközik jogszabályba, mert a szabálytalanságot az építtető a telekalakítással megszüntette, a jogsértést kijavította.
Hangsúlyozni kell a következőket. A jogrendszer akkor működik jól, ha „valamennyi kötelezettség megszegésének megvan a jogsértés természetéhez, súlyához igazodó, adekvát szankciója, azaz a szankció alkalmas az államigazgatási jog végrehajtásának kikényszerítésére, nem enyhébb, de nem is súlyosabb annál, ami a kívánt cél eléréséhez szükséges”.
A fennmaradási engedélyezési eljárásban kiszabott építésügyi bírság - amely objektív közigazgatási jogi szankció - nem csupán a jogellenes magatartás egyszerű következménye, a jogsértés ára, hanem represszív, illetve preventív funkciója is van. Amennyiben a szankció végeredményben - mint jelen esetben is - olyan cselekmény következménye, amely érdemben semmilyen magán- vagy közérdeket nem sért, és az eljáró hatóság nem veszi figyelembe a jogsértőnek a szabálytalanság megszüntetése érdekében tett erőfeszítéseit, úgy a szankció diszfunkcionálisan hat, és nem a törvény tiszteletét mozdítja elő.
A kifejtettekre tekintettel megállapítható, hogy az építésügyi hatóság alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy a fennmaradási engedélyezési eljárásban nem vette figyelembe azt a tényt, hogy az építtető mindent megtett a jogsértés megszüntetése érdekében: a telekalakítással lényegében megszüntette a szabálytalanságot, amit azzal idézett elő, hogy a törvényi előírásokkal ellentétben a telekhatárra építkezett.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a feltárt visszásság orvoslása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket, és állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről - adott esetben a kezdeményezésnek a felügyeleti szervéhez történő felterjesztéséről - harminc napon belül tájékoztatasson.

Budapest, 2005. szeptember 1.

Lenkovics Barnabás sk.