Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3733/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin

Az eljárás megindulása
Bíróság jogerős ítélete alapján panaszos számára korábbi munkáltatója végkielégítést volt köteles fizetni, amelyből nyugdíjjárulékot vont le. Panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy ezt követően a nyugdíját megállapító szervnél, a Belügyminisztérium (a továbbiakban: BM.) Személyügyi Főosztályánál előterjesztett, nyugdíja módosítását indítványozó kérelmét elutasították.
A panaszhoz csatolt iratok alapján arra következtettem, hogy az ügyben eljáró szervek (Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzatának Tűzoltósága, BM Személyügyi Főosztály, BM Humánpolitikai Főcsoportfőnökség, Miniszterelnöki Hivatal) jogértelmezése, panaszosnak adott tájékoztatása eltérő, ellentmondásos volt, így a panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatott jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos alapjog sérelmének gyanúja.
A panasz kézhez vételét követően rövid úton kértem tájékoztatást a BM Személyügyi Főosztályától, illetve az Obtv.  18. § (2) és (10) bekezdéseiben foglaltakra az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) elnökének vizsgálatát kértem.
A jelentésemben foglalt megállapításokat a rendelkezésemre bocsátott iratokra és a megkeresett szervek válaszaiban foglaltakra alapoztam.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1997. évi LXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról
4. § (1) E törvény alkalmazásában i) nyugdíj alapjául szolgáló havi átlagkereset: a biztosított nyugdíjjárulék-fizetési kötelezettségének külön törvényben meghatározott alapját képező keresetnek, jövedelemnek az e törvény rendelkezései szerint számított átlaga.
65. § (1) A nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv határozatot hoz a) a nyugellátás iránti igény teljesítéséről - ideértve a rögzített öregségi nyugdíj iránti igényt is - és elutasításáról

168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet az 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról
65/D. § A nyugdíjbiztosítási igazgatási szervek a hatáskörükbe tartozó ügyekben - amennyiben a Tny. vagy e rendelet másként nem rendelkezik - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezései alapján járnak el.

1997. évi LXXX. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről
4. § E törvény alkalmazásában: k) Járulékalapot képező jövedelem:
1. a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja tv.) szerinti, az összevont adóalapba tartozó, az önálló és nem önálló tevékenységből származó bevételnek azon része, amelyet az adóelőleg számításánál jövedelemként kell figyelembe venni.
20. § A foglalkoztató az általa foglalkoztatott biztosított részére a biztosítási kötelezettséggel járó jogviszony alapján kifizetett, elszámolt, járulékalapot képező jövedelem után havonta a 19. § (1) bekezdésében meghatározott mértékű társadalombiztosítási járulékot fizet. A társadalombiztosítási járulékot a biztosítási kötelezettséggel járó jogviszony megszűnését követően kifizetett (elszámolt) járulékalapot képező jövedelem után is meg kell fizetni.

1995. évi CXVII. törvény a személyi jövedelemadóról
3. § E törvény alkalmazásában az egyes fogalmak jelentése a következő:
46. Törvényben meghatározott mértékű végkielégítésnek minősül a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló törvény, valamint a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló törvény alapján folyósított végkielégítés, leszerelési segély és továbbszolgálói jutalom is.

195/1997. (XI. 5.) Korm. rendelet az 1997. évi LXXX. törvény végrehajtásáról

1996. évi XLIII. törvény a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról
61. § (1) A szolgálati viszony megszűnésekor, a szolgálatteljesítés utolsó napján a hivatásos állomány tagja részére ki kell fizetni az illetményét, egyéb járandóságait, és ki kell adni a szolgálati viszonyra vonatkozó igazolást. (2) Az (1) bekezdésben említett igazolás tartalmazza a hivatásos állomány tagjának: f) a kifizetésre került végkielégítés összegét.
183. § (1) A szolgálati nyugdíj összegét a nyugdíjazást közvetlenül megelőző 12 hónap alatt a szolgálati viszony keretében elért illetménynek és illetmény jellegű juttatásoknak a számított személyi jövedelemadóval csökkentett összege havi átlaga alapján kell megállapítani. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott összeg kiszámításánál alkalmazni kell a társadalombiztosítási jogszabályokban az öregségi nyugdíj megállapításánál előírt korlátozásokat. (4) Az (1) és (3) bekezdésben említett illetményen és illetmény jellegű juttatáson az alapilletményt, az illetménykiegészítést, az illetménypótlékot, a külön juttatást és a jutalmat kell érteni.

25/1997. (III. 26.) BM rendelet a szolgálati viszonyban állók nyugellátásának eljárási rendjéről
4. § (1) Ha a hivatásos állomány tagja tizenkét hónapnál rövidebb időre kapott illetményt, a nyugdíjat e rövidebb időszakban kapott illetmény egy hónapi átlaga alapján kell megállapítani. (2) Amennyiben a nyugdíjalap számításának időszaka két naptári évet érint, úgy a tört évekre eső illetményt naptári évenként külön-külön kell megállapítani, és ezek együttes összegének egytizenketted része képezi a nyugdíjalapot. (3) A nyugdíj alapjául szolgáló illetmények közé csak teljes naptári hónapra kifizetett illetményt lehet felvenni. (4) Ha a nyugellátás megállapítására közvetlenül a más szervnél teljesített szolgálatot követően kerül sor, a nyugdíj alapját a vezénylés, berendelés helyén elért, nyugdíjalapba beszámítható juttatások figyelembevételével kell kiszámítani.
5. § A Hszt. 183. §-ának (2) bekezdése szerinti korlátozásoknak megfelelően a nyugdíjalap megállapításánál a 4. § szerinti jövedelmek közül csak azokat lehet figyelembe venni, amelyekből nyugdíjjárulékot vontak, és azokat is csak a társadalombiztosítási jogszabályok szerinti degresszív (sávosan csökkenő) mértékben.

A megállapított tényállás
A panaszos szolgálati viszonyát Nagykanizsa Megyei Jogú Város Tűzoltósága a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) alapján egészségügyi alkalmatlanság miatt szüntette meg 2001. december 31. napján, azonban panaszos szolgálati nyugdíjban csak 2002. március elsejétől részesült. A felek között utóbb keletkezett jogvita eldöntése során a Zala Megyei Bíróság utólag végkielégítés megfizetésére kötelezte a korábbi munkáltatót, amely a kötelezettségének eleget is tett 2003. januárjában. A munkáltató a végkielégítés összegből 35884 forint nyugdíjjárulékot vont le.
A kivonatok kézhez vételét követően panaszos arra hivatkozással, hogy végkielégítéséből nyugdíjjárulékot vontak le, kérte a nyugdíját megállapító szervnél (Belügyminisztérium), hogy a végkielégítést is számítsák bele nyugdíja alapjába, s ezzel az összeggel számolva módosítsák a határozatot, illetve nyugdíja összegét. A nyugdíj módosítása iránti kérelmet a BM Személyügyi Főosztálya – levélben – elutasította.
A 2003. július 9-ei keltezésű, 72-56/176/1/2003-as iktatószámú levelében arról tájékoztatták panaszost, hogy mivel a végkielégítés nem képezi a nyugdíj megállapításának alapját, a nyugdíj módosítására nincs lehetőségük.
2003. augusztus 4-én kelt, 72-56/176/2/2003-as számon iktatott levelükben arról szólt a tájékoztatás, hogy a végkielégítés összegéből csak a személyi jövedelemadót vonták le, nyugdíjjárulékot nem, és szolgálati nyugdíjának módosítására azért nincs lehetőség, mert a nyugdíj alapjába az illetménynek csak azt a részét lehet beszámítani, amelyből nyugdíjjárulékot vontak le.
Nagykanizsa Megyei Jogú Város Tűzoltósága is megkereste a szolgálati nyugdíj módosítási iránti felterjesztéssel a BM Szociális és Nyugdíj-megállapítási Osztályát 2004. márciusában. Megkereséséhez csatoltan megküldte az „Illetményigazolás a szolgálati viszony megszűnését megelőző teljes tizenkettő hónapi össz-illetményről” elnevezésű lapot is, melynek E./ pontjában az utólagosan számfejtett és kifizetett végkielégítés szerepel, illetve az is, hogy abból 35884 forint nyugdíjjárulékot fizettek be. A BM Tűzoltóságnak írt, 72-56/367/2004-es számú válaszlevele szerint a szolgálati nyugdíjat a nyugdíjazást közvetlenül megelőző 12 hónap alatt szolgálati viszony keretében elért illetménynek és illetmény jellegű juttatásoknak a számított személyi jövedelemadóval csökkentett összege havi átlaga alapján kell megállapítani, amelybe nem tartozik bele a végkielégítés, így azt utóbb nem áll módjukban figyelembe venni, ezért a szolgálati nyugdíj összege sem módosul. A levélben foglaltakról, valamint arról, hogy a BM munkatársától kapott tájékoztatás szerint a végkielégítésből való nyugdíjjárulék befizetés jogos volt, 2004. március 24-én kelt, 109/5/2004-es számú levelében tájékoztatta a Tűzoltóság parancsnoka a panaszost.
2004. májusában illetve júniusában a panaszos beadványaira a BM ismételten válaszolt (72-56/367/1/2004. és 72-56/367/2/2004-es számú leveleiben). Az ezekben foglalt tájékoztatás szerint az utóbb kifizetett végkielégítés nem képezi a nyugdíj alapját, még akkor sem, ha abból a Tbj. szerint járulékot vontak le. (Ez a tájékoztatás tartalmában ellentétes 72-56/176/2/2003. számú levélben megfogalmazottakkal, a nyugdíjjárulék levonásának jogszerűségével kapcsolatos állásfoglalásának kérdésében). Az e levelekben adott tájékoztatás szerint a járuléklevonás jogszabály alapján jogos volt, de ennek ellenére a végkielégítés nem képezi a nyugdíj alapját.
A panaszos a Miniszterelnöki Hivatalhoz is fordult, amelynek Lakossági Kapcsolatok Főosztálya az igénybe vehető jogorvoslati eljárásról tájékoztatta arra hívva fel figyelmét, hogy a miniszter által nyugellátás megállapítására kijelölt döntéshozó első fokú szerv határozata ellen a miniszterhez fellebbezhet, majd a másodfokú határozat ellen bírósághoz fordulhat.
Ezt követően fordult a panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához, egyrészt a fentieket előadva, másrészt pedig azt sérelmezve, hogy mivel a BM nem hajlandó kérelmét határozattal elbírálni, nem áll módjában a jogorvoslati eszközöket igénybe venni.

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során elsősorban annak megválaszolására, illetve feltárására törekedtem, hogy amennyiben a nyugdíjjárulék levonása jogszerű volt, akkor azt a hatályos jogszabályok értelmében a szolgálati nyugdíj alapjának meghatározásakor mindenképpen figyelembe kell-e venni. További kérdésként merült fel, hogy a módosítás iránt előterjesztett kérelmet köteles-e határozattal elbírálni a nyugdíjat megállapító szerv, és hogy az ügy elintézése során panaszost megfelelően tájékoztatták-e az ügyével kapcsolatos anyagi és eljárási rendelkezésekről.

A nyugdíjjárulék levonásának jogszerűségéről
A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánynyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) 4. § k) pontja határozza meg a járulékalapot képező jövedelem fogalmát. E szerint járulékalapot képez többek között a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja.) szerinti, az összevont adóalapba tartozó, önálló és nem önálló tevékenységből származó bevételnek azon része, amelyet az adóelőleg számításánál jövedelemként kell figyelembe venni. Az Szja. törvény 2003. évben hatályos 3. § 46. pontja értelmében a törvényben meghatározott mértékű végkielégítésnek minősül a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) alapján folyósított végkielégítés, leszerelési segély és továbbszolgáló jutalom is. A végkielégítést az Szja. törvény 26. §-a a nem önálló tevékenységből származó bevételek közé sorolja, így a végkielégítés megfelel a Tbj. által meghatározott kritériumoknak, tehát – álláspontom szerint – járulékalapot képező jövedelemnek minősül.
A Tbj. végrehajtására kiadott 195/1997. (XI. 5.) Korm. rendelet 4/A §. (4) és (5) szakaszainak értelmében a járulékalap megállapításánál a Tbj. 4.§ k) pontjában meghatározott járulékalapot képező jövedelmet akkor is számításba kell venni, ha annak kifizetésére a biztosítási jogviszony megszűnését követően került sor, méghozzá úgy, mintha annak kifizetésére a jogviszony megszűnése napján került volna sor.
Mindezek alapján álláspontom szerint a nyugdíjjárulék levonása jogszerű volt.

A szolgálati nyugdíj alapjának meghatározásakor figyelembe veendő juttatások
A Hszt 183. § (1) bekezdése alapján a szolgálati nyugdíj összegét a nyugdíjazást közvetlenül megelőző 12 hónap alatt a szolgálati viszony keretében elért illetménynek és illetmény jellegű juttatásoknak a számított személyi jövedelemadóval csökkentett összege havi átlaga alapján kell megállapítani.
Ezek alapján a végkielégítés tehát abban az esetben képezné a nyugdíj kiszámításának alapját, ha azt illetménynek, illetve illetmény jellegű juttatásnak minősítené a jogszabály. Erre eligazítást a Hszt. 183. § (4) bekezdése ad, mely szerint a szakasz (1) bekezdésben említett illetményen és illetmény jellegű juttatáson az alapilletményt, az illetménykiegészítést, az illetménypótlékot, a külön juttatást és a jutalmat kell érteni.
A szolgálati nyugdíj alapjául szolgáló összeg meghatározására a Hszt. és a végrehajtására kiadott 25/1997. (III. 26.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 5. §-a e kört is szűkíti, amikor úgy rendelkezik, hogy a nyugdíjalap megállapításánál az R. 4. § szerinti jövedelmek közül is csak azokat lehet figyelembe venni, amelyekből nyugdíjjárulékot vontak, és azokat is csak a társadalombiztosítási jogszabályok szerinti degresszív (sávosan csökkenő) mértékben.
Mivel a Hszt. 183. § (4) bekezdése tételesen felsorolja a nyugdíj alapjánál figyelembe veendő jövedelmet, és ebben a végkielégítés nem szerepel, álláspontom szerint a panasz keletkezésekor hatályos jogszabályok alapján a végkielégítést nem kell a nyugdíj alapja megállapításánál figyelembe venni, még akkor sem, ha abból nyugdíjjárulékot kellett fizetni.

A nyugdíjmegállapító szerv határozathozatali kötelezettsége, és a jogorvoslati jog
A végkielégítés megfizetésére vonatkozó kötelezettség res iudicata alapján került az ügybe, azaz a bíróság ítélete a nyugdíj szempontjából véve új adattal bővítette az eredetileg elbírált kérelmet. Erre tekintettel az erre irányuló kérelem előterjesztése esetén – mint új tény vagy adat felmerülésekor mindig – a megállapító szervnek határozathozatali kötelezettsége van, még akkor is, ha az ügyfél kérelmével nem ért egyet. A Hszt 181. §-a ugyanis a Hszt-t speciális szabályként definiálja, amikor úgy rendelkezik, hogy a hivatásos állomány tagját megillető szolgálati nyugdíj esetében (is) a Tbj. és a Tny. rendelkezéseit kell alkalmazni a Hszt-ben meghatározott eltérésekkel. A Tny. 65. §-a pedig határozathozatali kötelezettséget ír elő a nyugellátás iránti igény teljesítésének elutasítása esetére is (1. § (1) bekezdés a) pont).
A Hszt 191. szakaszában foglaltak alapján az „e törvény alapján járó nyugellátások megállapításáról első fokon a miniszter által kijelölt szerv indokolt határozatban dönt. És a határozat ellen a kézbesítéstől számított 15 napon belül a miniszterhez fellebbezés nyújtható be. A miniszter határozata ellen a kézbesítésétől számított 30 napon belül keresettel a bírósághoz lehet fordulni.” Hasonlóképpen rendelkezett a szolgálati viszonyban állók nyugellátásának eljárási rendjéről szóló, a panasz keletkezésekor még hatályos 25/1997. (III. 26.) BM rendelet 15. §-a, hogy a Hszt. alapján meghatározott igényjogosultak részére járó nyugellátásokat a nyugdíjmegállapító szerv határozattal állapítja meg, ugyanezen jogszabály 17. §-a értelmében pedig a határozat ellen a Hszt. 191. §-ának (2) bekezdése szerinti fellebbezést a belügyminiszterhez címezve, a nyugdíjmegállapító szervhez kell benyújtani.
A fentiek alapján megállapítom, hogy a megállapító szerv (BM) azzal, hogy panaszos kérelmét nem határozattal bírálta el, a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.
Mindazonáltal azonban az is megállapítható, hogy a Hszt. és a Tbj. nincsenek egyértelműen összhangban a nyugdíj alapjául szolgáló összeg meghatározásának tekintetében abból a szempontból, hogy a végkielégítés a Tbj. szerint járulékköteles, a Hszt. szerint pedig ennek ellenére nem számíthat be a nyugdíj alapját képező átlagkeresetbe.
Ez a fajta szabályozás okoz nehézséget, mert az általános-különös jogszabály viszonyából, azaz abból következően, hogy az általános szabályt akkor lehet alkalmazni, ha a különös szabály eltérően nem rendelkezik, nem állapítható meg egyértelműen, hogy a Hszt-nek a nyugdíj alapjának meghatározására vonatkozó megállapításai valóban kizárják-e a Tbj. végkielégítéssel kapcsolatos rendelkezéseinek alkalmazhatóságát. Konkrétan: hogy a Hszt. fent már vizsgált rendelkezése – amely szerint csak meghatározott, és a szolgálati viszony megszűnését megelőző egy éven belül kapott illetmény jellegű juttatások közül azok, amelyekre nézve a nyugdíjjárulékot megfizették számítandók a nyugdíj alapjának meghatározásakor – olyan konkrét rendelkezésnek minősül-e, amely alapján a szolgálati nyugdíjak esetében a végkielégítés akkor sem vehető figyelembe a nyugdíj alapjának meghatározásakor, ha arra nézve a nyugdíjjárulékot megfizették.
Ez az értelmezési nehézség álláspontom szerint alkalmazhatósági nehézséget is okoz, így visszás a jogbiztonság alkotmányos követelményével összefüggésben, hiszen nem felel meg annak az elvárásnak, hogy „a jog egésze, egyes részterületei, és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek.” (11/1992. (III. 5.) AB határozat)

Kezdeményezés
A panaszos jogorvoslati jogának maradéktalan érvényesülése érdekében kezdeményezem, hogy a Belügyminisztérium Személyügyi Főosztályának Szociális és Nyugdíjmegállapító Osztálya hozzon határozatot panaszos nyugdíj módosítása iránti kérelme alapján.
A feltárt jogszabály alkalmazási nehézség orvoslása, és az ebből esetleg adódó jövőbeni bizonytalan és visszás helyzetek elkerülése érdekében felkérem az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi minisztert és a belügyminisztert, hogy folytassanak szakmai egyeztetést a jelentésben feltárt visszásság orvoslása érdekében, és a rendelkezésükre álló eszközök igénybe vételével – amennyiben azt szükségesnek ítélik meg – kezdeményezzék a vitatott jogszabályi rendelkezés módosítását.

Budapest, 2006. április 18.
Lenkovics Barnabás sk.