Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3678/2005 számú ügyben 
(Kapcsolódó ügy az OBH 5912/2004.)

Ügyintéző: Andrásné dr. Bognár Ildikó

Az eljárás megindulása
Egy panaszos azt sérelmezte, hogy Velencén lévő üdülő ingatlana után, a hulladékszállítás szünetelésének idejére is ún. állandó általános költséget (melynek mértéke megközelítőleg annyi, mint amennyi a fizetendő szemétszállítási díj) köteles megfizetni.  
Egy gárdonyi lakos pedig sérelmezte, hogy hulladékszállítási díjat kell fizetnie akkor is, ha nem veszi igénybe a szolgáltatást, a kerti hulladékot pedig már ősszel nem szállítja el a szolgáltató. Sérelmezte továbbá, hogy az összegyűjtött falevelek elszállításáért a szolgáltató-váltás során kialakult helyzet miatt kétszer kellett matricát vásárolnia, valamint azt is, hogy az ingatlanuk elé valaki egy zsák szemetet és két fatörzsdarabot helyezett. 
Vizsgálatot az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt rendeltem el, melynek során megkerestem Velence és Gárdony Város Önkormányzatának jegyzőjét.
Kértem a jegyzőket, hogy – a jelenleg hatályos vonatkozó önkormányzati rendelet másolatának megküldésével egyidejűleg – a panasszal kapcsolatos álláspontjukról tájékoztassanak.

A megállapított tényállás
Velence város önkormányzatának a települési szilárd hulladék kezeléséről szóló 39/2004. (XII. 31.) sz. rendelete vizsgálatom során többször módosult. Rövid úton történt megkeresésemre az aljegyző megküldte a többször módosított önkormányzati rendeletet, valamint tájékoztatott arról, hogy a rendelet szerint a kerti hulladékot a szolgáltató ugyan szeptember 30. napjáig köteles elszállítani, de kérés esetén november 30. napjáig biztosítja ezt a lehetőséget.
A gárdonyi jegyző tájékoztatott, hogy a panaszos üdülőingatlana Velence város közigazgatási területén helyezkedik el, egyben megküldte a Velencei-Tavi Hulladékgazdálkodási Kft. ügyvezető igazgatója által részére eljuttatott iratokat. Ezek között megtalálható a panaszosnak írt válaszlevelük is, melyben tájékoztatják, hogy 2004 évben a Városgazdálkodási és Turisztikai Rt. végezte a közszolgáltatást, a matricákat is ők biztosították az ingatlan tulajdonosoknak. A matrica hátoldalán szerepelt, hogy a lakosságnál megmaradt, zöldhulladék szállítására igénybe vehető matrica meddig érvényes, és hol váltható vissza, mivel a könyvelés alapján teljesítetlen szolgáltatást nem lehet átvinni a következő évre.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
4. § (1) A polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni.
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért – ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik – ellenszolgáltatás jár. (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
18. § (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (Hgt.)
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
20. § (3) Az ingatlantulajdonos a települési hulladék egyes összetevőit (pl. a veszélyes hulladékokat) az önkormányzat rendeletében előírtaknak megfelelően köteles elkülönítetten, a környezet veszélyeztetését kizáró módon gyűjteni; a meghatározott begyűjtőhelyre vinni vagy a begyűjtésre feljogosított hulladékkezelőnek átadni, illetőleg a 12. § (2) – (3) bekezdés szerint eljárni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört; f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a) a közszolgáltatás jellegét, b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól 
2. § (3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
3. § (1) A települési hulladék kezelésének díját az önkormányzat a következő díjfizetési időszakra állapítja meg. A díjfizetési időszakot - amely legalább egy év - és annak kezdetét az önkormányzat rendeletében határozza meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra. (2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása az  általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani. Települési szilárd hulladék esetében a várható szolgáltatási mennyiség a településen szolgáltatást igénybe vevők számának és a fajlagos hulladékmennyiségnek a szorzata. A fajlagos hulladékmennyiség  meghatározása a díjkalkuláció része, amelyet az előző évi tényleges szolgáltatási mennyiség alapján kell számítani.  (2) a) Az egységnyi díjtétel a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja; (6) a.) A fizetendő közszolgáltatási díj a települési szilárd hulladék esetében az egységnyi díjtétel és az ürítések  mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata. 
8. § (4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybevevője számla ellenében, meghatározott időszakonként, utólag köteles megfizetni. (…) (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.
9. § (1) Az önkormányzat rendeletében meghatározza a közszolgáltatási díjat és a díjalkalmazás feltételeit.

Velence Város Önkormányzat Képviselő-testületének 39/2004. (XII. 31) számú rendelete a települési szilárd hulladék kezeléséről

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
A Hgt. alapján az ingatlantulajdonosok kötelesek az ingatlanukon keletkező települési szilárd hulladékot gyűjteni és az arra feljogosított hulladékkezelőnek átadni. Ennek a törvényi rendelkezésnek egészségügyi és környezetvédelmi okai vannak, hiszen minden ingatlanon keletkezik olyan hulladék, amelyet nem lehet komposztálás, elégetés útján megsemmisíteni. A Kormányrendelet pedig kimondja, hogy „nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja” (8 §. (5) bek.)
A tulajdonosok tehát kötelesek a szemétszállítási közszolgáltatást igénybe venni és ezért a díjat megfizetni. E tekintetben alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem állapítható meg.
Eljárásom során először azt vizsgáltam, hogy Velence Város Önkormányzat Képviselő-testülete 39/2004. (XII. 31.) Ök. számú rendelete, hogyan szabályozza a hulladékszállítási díj megállapítását.
Az önkormányzati rendelet 2. számú melléklete szabályozza a hulladékkezelés lakossági díjtételeit, mely szerint kizárólag 110 literes hulladékgyűjtő edényzet igénybevétele biztosított.
A rendelet nem biztosítja a kevesebb hulladék elszállítását igénylő lakosok számára az arányos díjfizetés lehetőségét. 
A Hgt. kimondja, hogy „a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a közszolgáltatás jellegét, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket” alapul véve kell megállapítani (25. §). A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtétel „a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja” (6-7. §).
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a hulladékszállítási díj megállapításával. Így az 52/1998. (XI. 27.) AB határozatban kimondta, hogy az "igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja". 
A 12/2000. (III. 31.) AB határozat kifejtette, hogy "A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti azt az önkormányzatokkal szembeni követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározása során a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem más mutatóhoz (pl. lakásban élő személyek száma, lakóegységek és más helyiségek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására" (ABH 1998. 492, 495.). 
További lépésként kimondta az Alkotmánybíróság, hogy a "közületi díjmegállapítás (szemétszállításra használt edénytérfogat + gyűjtési gyakoriság) már alkalmas a szemét ténylegesen elszállított és ártalmatlanításra kerülő munkamennyiség, mint szolgáltatás, és az ehhez kapcsolódó díj, mint ellenszolgáltatás arányosságának megállapítására. A közületi szemétszállítási és ártalmatlanítási szolgáltatás díjfizetési kötelezettségének meghatározása, vagyis a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. (...) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díj megállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi" (48/2000. (XII. 18.) AB határozat).
Megállapítom, hogy Velence Város Önkormányzata vizsgált rendeletének 2. számú melléklete visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az adott esetben ez azt jelenti, hogy a rendelet azzal, hogy a 110 literes gyűjtőedény mellett a kevesebb hulladék elszállítását igénylő lakosok számára nem biztosítja az arányos díjfizetés lehetőségét, nem felel meg a magasabb szintű jogszabályokban, így a Hgt.-ben és a kormányrendeletben foglalt, szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága követelményének.
Az önkormányzati rendelet díjtételeket tartalmazó táblázata alapján az állandóan és az idényjelleggel lakott ingatlanra megállapított díjak közötti különbség éves szinten az állandó lakosok javára mindössze kb. 2000 Ft. Az állandó lakosoknál 52 alkalommal, míg az idényjelleggel lakott területen (üdülőkön) 40 alkalommal történik ürítés.
A Hgt. 25. § (2) bekezdése, az üdülőingatlanok tulajdonosai esetében megállapítandó díjra kimondja, hogy azt az arányosság szabályainak figyelembevételével, „tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan” kell megállapítani.
Megállapítom, hogy Velence Város Önkormányzatának vizsgált rendelete azzal, hogy minimális különbséget mutat az üdülőtulajdonosokra és az állandó lakosokra a meghatározott díjtétel, valamint a szolgáltatás kötelező igénybevételére irányadó időszak tekintetében, alkalmas alkotmányos joggal összefüggő visszásság megállapítására, de Velence város üdülő jellegére figyelemmel az olyan csekély fokban sérti az üdülőingatlan tulajdonosainak a jogát, hogy ajánlást nem teszek, azonban az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján szükségesnek tartom a közigazgatási hivatal vezetőjének a figyelmét az esetre felhívni azzal, hogy fontolja meg a szóban forgó rendelet esetleges felülvizsgálatát.
A helyi rendelet vizsgálata során észleltem, hogy a 6. § (1) bekezdése, valamint a 8. § (1) bekezdése ellenmondásban van egymással. A 6. § (1) bekezdése szerint: „a háztartási hulladékgyűjtés (egész évben), és a kerti szemét elszállítás (március 1 – november 30) heti egy-egy alkalommal történik.” A 8. § (1) bekezdése szerint: „kerti szemetet március 1-től szeptember 30-ig hetente, annak jellege szerint…….lehet kihelyezni…”
Megjegyzem, hogy álláspontom szerint nem életszerű a kerti hulladék elszállítását szeptember 30-a napjáig biztosítani, főleg olyan helyi rendelet mellett, amely mindennemű szemét égetését tiltja (8. § (2) bek.).
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 18. § (2) bekezdése szerint a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.
Megállapítom, hogy az önkormányzati rendeletnek a 6. és 8. §-ai között észlelt ellentmondás azzal, hogy nem egyértelműen és világosan, eltérő módon rendelkezik a kerti hulladék elszállításának határidejéről, nem felel meg a Jogalkotásról szóló törvényben, valamint a Hgt-ben foglalt előírásoknak. Ezért visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
A kerti hulladék elszállításáért megvásárolandó matrica miatti sérelem tárgyában abból indultam ki, hogy a Városgazdálkodási és Turisztikai Rt. (2005. január 1-jéig látta el a közszolgáltatást) az általa kiadott, és ezen cég szolgáltatásáért megfizetett matrica hátoldalán feltüntetette, hogy az meddig érvényes, és amennyiben nem kerül 2005. január 1-jéig felhasználásra, abban az esetben hol váltható vissza. A volt szolgáltató tehát e tekintetben teljes körűen tájékoztatta az ingatlan tulajdonosokat a várható eseményekről, így a szolgáltató-váltás miatti matrica-kezelésről is. 
A 2005. január 1. előtt hatályban lévő helyi rendelet október 31-ig (6. §), valamint szeptember 30-ig (8. §) – tehát akkor sem egyértelműen – biztosította a kerti szemét elszállítását, és a panaszos a még akkor érvényben lévő matricákat felhasználva helyezte ki a kerti hulladékot elszállításra 2004. október végén. Mivel azonban ekkor már valószínűleg a régi szolgáltató nem szállított kerti hulladékot, az új szolgáltató (2005. január 1-jétől végzi az adott területen a hulladékszállítást) pedig a régi szolgáltató által kiadott – így annak megfizetett – matricák alapján azt nem szállította el, az ott maradt. Az új szolgáltató viszont új matricák megvásárlására szólította fel a panaszost. 
Álláspontom szerint az, hogy a panaszos kerti hulladékának elszállítása nem történt meg 2004. év végén, illetve 2005. év elején, a helyi rendelet ellentmondásosságára, és nem életszerű rendelkezésére is visszavezethető.
Azon panasz esetében, mely szerint a panaszos szüneteléskor is köteles csökkentett díjat fizetni, megállapítottam, hogy a szünetelés intézményének önkormányzati rendeletben való biztosítása – a Hgt. alapján – a képviselő-testületnek lehetősége és nem kötelezettsége, továbbá az Alkotmánybíróság már számos döntésében, elvi jelleggel a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában felhívta a figyelmet arra, hogy „mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg”. Ezért a beadvány ezen részét nem vizsgáltam.
Vizsgálatom során az nem volt megállapítható, hogy a panaszos ingatlana elé ki helyezte el az egy zsák szemetet és a két fatörzs darabot, az ombudsmannak pedig arra nincs lehetősége, hogy bizonyítási eljárást folytasson le. Erre az intézkedésre a közterület felügyelő, az önkormányzat, vagy a szolgáltatást végző társaság jogosult. Ezért ezzel kapcsolatban jelentésem nem tartalmaz megállapításokat.

Ajánlás 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében, törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Velence Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladék kezeléséről szóló 39/2004. (XII. 31.) Ök. sz. rendelete, a hulladékszállítási díj megállapítása, valamint a jelzett ellentmondások, nem életszerű rendelkezések teljes egészében megfelelnek-e a Ptk., a Hgt. és a Jogalkotásról szóló törvény szabályainak, a vizsgálat eredményétől függően pedig kezdeményezze a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2006. március 23.

Takács Albert sk.