Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3674/2005. számú ügyben

Előadó:              dr. Izafé Éva
Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
A vizsgálat megindulása
A Fejér megyei munkalátogatás keretében munkatársaim helyszíni vizsgálatot tartottak Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatala és Bicske Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatala körzetközponti okmányirodáin.
Az utóbbi években megtartott megyei vizsgálatokhoz hasonlóan, a felkeresett hatósági, közszolgáltatói szervek közül az okmányirodákon szerzett tapasztalatok és személyes benyomások mindig is az ellenőrzési figyelem középpontjába tartoztak, mivel az okmányirodák a lakosság széles körét érintően végeznek közigazgatási szolgáltatásokat. Az állampolgárok a személyes okmányokkal való ellátásuk során visszatérően kerülnek ügyfélként kapcsolatba az okmányirodákkal, ahol évek óta egyre több, nélkülözhetetlen okmányaik – a személyazonosító igazolványtól a gépkocsi forgalmi engedélyig – kiadását kell kérelmezniük. Ezért a vizsgálat célja jelenleg is az egyes ügykörök ellátása mellett a szolgáltató jelleg megismerése, és az ügyintézési gondokról való tudomásszerzés volt.
Az ellenőrzési program szerint munkatársaim 2005. május 5-én Székesfehérvárott, 2005. május 10-én Bicskén konzultáltak az önkormányzatok jegyzőivel, az okmányirodák vezetőivel és a hivatalok dolgozóival.
A megbeszéléseken túlmenően megtekintették az elhelyezési, munkavégzési körülményeket. Munkájukat a jegyzők összefoglalókkal és számadatokkal is segítették, így a viszonylag rövid látogatási idő ellenére, megfelelően tájékozódhattak az irodák munkavégzéséről. A bicskei ellenőrzés alkalmával arról értesültek, hogy az okmányirodán március-április hónapban ügyészi vizsgálat volt, amelyet a közlekedési ügykörben végzett a megyei főügyészség.
A megyei főügyésztől levélben kértem a törvényességi felügyeleti vizsgálatról készült jelentése megküldését, azért, hogy az abban foglaltakra is tekintettel, megállapításaimmal hatékonyabban segíthessem az alkotmányos jogok érvényesülését. A főügyész úr a kérésemnek eleget tett, és a törvényességi vizsgálata tapasztalatairól szóló összefoglaló jelentést megküldte részemre. Ellenőrzése a közlekedési-igazgatási ügyek közül a járművek forgalomból történő kivonása jogszerűségének a vizsgálatára terjedt ki, amely az igen szerteágazó ügytípusnak az egyik, azonban igen jelentős részterülete. A kiemelés érdekében az ügyészi megállapításokat önálló fejezetben foglalom össze.

A megállapított tényállás
Az okmányirodák vonzáskörzete, működési feltételeik, az ügyfélfogadás körülményei:
Székesfehérvár 27 település 160-170 ezer fő lakosa részére végzi a személyi okmányokhoz, a járműigazgatáshoz, a vállalkozói igazolványokhoz és a parkolási igazolványokhoz kapcsolódó ügyek intézését. Az ügyintézés két helyszínen, a Városház tér 2. és a dr. Koch László u. 4/B. szám alatt történik. Ügyfélfogadási helyszín van még az Esélyek házában, hetente 1 alkalommal, amely a mozgássérült ügyfelek által kedvelt és igényelt helyszín még a városban.
A Dr. Koch László utca 4/B. szám alatt történik - a személyazonosító igazolvány-ügyintézés; - lakcímügyintézés; - vezetői engedély ügyintézés; - útlevél ügyintézés; - parkolási igazolvány ügyintézés; - járműigazgatási ügyek intézése magánszemélyek részére.
A Városház tér 2. szám alatt történik - a vállalkozói igazolványok ügyintézése; - ügyfélkapu ügyintézése; - járműigazgatási ügyek intézése a gépjármű-kereskedő cégek és vállalkozók részére; - lakcímügyintézés.
A települési önkormányzat mindent megtesz azért, hogy az elhelyezési gondok miatti kényszerűségből kialakult „kéthelyszínes” okmányirodán enyhítse az ügyfeleknek az ezzel járó kellemetlenségeit. A Dr. Koch utcai helyszínen a postával közösen létrehozott befizetési helyet létesített az illetékfizetési szabályok 2005. április 1-jétől hatályos változása miatt. Itt az illetéknek a csekken történő befizetése mellett lehetőség van illetékbélyeg vásárlására is, amelynek a leróvása az egyes ügyekben a jogszabály szerint változatlanul megmaradt. A postai feladatokat a polgármesteri hivatal saját dolgozója látja el, akinek a szakképzési költségeit, a bérköltségét az önkormányzat saját forrásból fedezte, illetve fedezi. A postai forgalom április hónapban elérte a 26 millió forintot. A távlati elképzelések az okmányiroda egy helyen történő elhelyezését tűzték ki célul, és a feladatok koncentrált ellátását szeretnék megvalósítani a jövőben.
Bicske 16 település közel 38 ezer fő lakosa részére végzi az előzőekben bemutatott körzetközponti okmányirodai feladatokat. Az okmányiroda egy helyszínen, a polgármesteri hivatallal közös – de elkülönítetten és akadálymentesen megközelíthető – épületegyüttesben működik. Ugyanitt 1 foto-kabin is átalakításra került a mozgássérültek részére. Az okmányiroda egyik részlegében a Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár és a Kincstári Vagyoni Igazgatóság helyi kirendeltségei is helyet kaptak, ahol például a nyugdíjigények előterjesztéséhez kapnak jogi segítséget az ügyfelek. A jelenlegi körülmények még igen egyszerűek, de ezek a szervek mindenképpen számíthatnak az önkormányzattal való további, jó együttműködésre. 
Az ügyfelek tájékoztatása Székesfehérvárott igen széles körű, a www.székesfehérvár.hu és a www.magyarország.hu (XR rendszer) honlapokon az ügytípusok rövid leírása, nyomtatványok állnak rendelkezésre, valamint időpontfoglalás is lehetséges. A Koch. u-ban információs-szolgálat is van, amely egyben szakszerűen ellátja az ügyfélhívó- és sorszámosztó MATIC rendszer működtetését. Itt történik telefonon az időpontot kérők fogadása is.
A Városház tér 2. szám alatt ügyfélhívó-rendszer és sorszámkiadás nincs, időpont azonban ugyanúgy a fenti MATIC rendszerű ügyfélhívón keresztül, és a www.magyarország.hu honlapon foglalható. Ez utóbbi szolgáltatást jelenleg még kevésbé veszik igénybe az ügyfelek, mivel azt bonyolultnak tartják.
Az ügyfélfogadás itt a hét 3 napján történik. Kivételt képeznek a járműkereskedők, akiket teljes munkaidőben fogadnak. Mivel közel 30 járműkereskedő, illetve a gépjármű-ügyintézéssel foglalkozó vállalkozó van, őket külön részlegben, teljes munkaidőben fogadják.
A Dr. Koch utcában az ügyfélfogadási idő heti 30 óra. Minden ügyfelet, aki ügyfélfogadási időben érkezik, kiszolgálnak. Ez úgy lehetséges, hogy ügyeleti rendszerben dolgoznak, mind a személyi okmányok, mind a járműokmányok kiadásánál.
Ügyfélfogadási idő: 
Héfő		--------			13.00-16.00 (ügyelet)
Kedd		8.00-12.00		13.00-16.00 (ügyelet)
Szerda		8.00-12.00		13.00-18.00
Csütörtök	8.00-12.00		13.00-16.00 (ügyelet)
Péntek		8.00-12.00
A számítógépek állapota jó, a 3 fotoschop beszerzéséhez és a létszámbővítéshez az önkormányzat képviselő-testülete minden anyagi segítséget megadott.
A statisztikai adatok szerint – az okmányiroda országos illetékességéhez igazodóan a személyi okmányok, közlekedési igazgatási, útlevél és a parkolási igazolványok kiadásával kapcsolatban – az ügyiratforgalom folyamatosan növekszik, kiemelten magas a gépjármű-igazgatási ügyek száma. 2005. április hónapban 7797 igazgatási cselekményt rögzítettek. Ebből adódóan ügyirathátralék is keletkezik, amely a bonyolult jogi megítélést, illetve döntést igénylő ügyek köréből kerül ki. A jogi háttérmunkával az ügyfeleket kiszolgáló ügyintézők már nem is képesek foglalkozni, így ezt, az ezzel a feladattal kizárólag megbízott ügyintézők végzik. Az ügyeleti rendszer fenntartását is döntően a gépjármű-igazgatással kapcsolatos ügyek száma indokolja.
A székesfehérvári irodához hasonlóan, Bicskén is része a tájékoztatási rendszernek az interneten elérhető honlap, www.magyarország.hu (XR rendszer). Az interneten az időpontot kérők egyben tájékoztatást is kapnak az ügyintézéssel kapcsolatban. Információt kérhetnek még az ügyfelek telefonon is az ügyintézőktől. Az okmányirodán tájékoztatók vannak kihelyezve, melyeket az ügyfelek elvihetnek magukkal. A hivatal honlapján tájékoztatók, űrlapok, valamint egyéb információk olvashatók. Letölthetők az ügyintézők telefonszámai és ügyfélfogadási idők. A helyi újságban (Önkormányzati Hírlevél) és a helyi kábeltelevízió képújságán is tájékoztatják az ügyfeleket az ügyintézés menetéről. 
Az okmányiroda működésében minőségi változást jelentett az ügyfélhívó rendszer bevezetése. A képviselő-testület beszerzésének köszönhetően megszűnt az iroda túlzsúfoltsága és az ügyfelek előre egyeztetett időpontban tudják ügyeiket intézni. Ez a javulás 2004. januártól következett be. Az ügyfélhívó rendszeren felül az önkormányzat saját költségvetéséből biztosította még az irodavezető és az ügykezelő számítógépét, valamint a nyomtatókat.
A normatíva szerinti központi költségvetési finanszírozást a helyi költségvetésnek még jelentős összeggel kell kiegészítenie a megfelelő működés érdekében (a normatíva feladatonként 504 Ft, amely 13.73.504 Ft jelenleg).
Az ügyfélfogadási időben az ügyfelek kulturált körülmények között tudnak várakozni az okmányirodán, amely egy térben van a munkahelyekkel.
Ügyfélfogadási idő:
Hétfő-Kedd		8-12.00	13.00-16.00 
Szerda			8-12.00	13.00-17.00
Csütörtök		nincs ügyfélfogadás
Péntek			8-12.00	13.00-14.00
A számítógépek állapota jó, de többször előfordul, hogy a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatalnál kezelt adatokhoz nincs hozzáférés, a különféle nyilvántartásokkal nincs kapcsolat (ez a székesfehérvári okmányirodáknál is felmerült). A számtalan program közül több nem működik egymással párhuzamosan.
Az ügyiratforgalom alakulása szerint az ügyek számának valamivel több mint a felét a közlekedés-igazgatási ügyek teszik ki (a teljes ügyszám 2005. április hónapban 2355, amelyből a közlekedési ügyszám 1197 volt).

Az ügyészi vizsgálat megállapításainak rövid áttekintése
A bevezetőben hivatkozott ügyészi vizsgálatokat a székesfehérvári okmányirodánál a Székesfehérvári Városi Ügyészség, a bicskei okmányirodánál a Fejér Megyei Főügyészség végezte.
Az általános megállapítások között az összefoglaló jelentés mindenekelőtt megállapította, hogy az okmányirodák – a fentieken kívül a vizsgálatok további hét település okmányirodáját érintették – igyekeznek lelkiismeretesen és törvényesen ellátni feladatukat. A negatív tapasztalatok abban összegezhetők elsősorban, hogy a megyében működő okmányirodáknak a vizsgált ügyekben észlelt jogalkalmazói gyakorlata nem egységes. Ennek oka részben az volt, hogy a közúti közlekedési-igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet évenként visszatérően módosításra került. A 2004. július 1-jén hatályba lépő módosító rendelkezések pedig alapvetően módosították a járművek forgalomból történő kivonására vonatkozó rendelkezéseket, és érdemi kérdésekben új szabályozást adtak (a hivatkozott rendelet azóta már négy alkalommal került újabb módosításra). Az anyagi és eljárási szabályok gyakori változása azt indokolná, hogy a helyi munkamegbeszéléseken kívül a megyei közigazgatási hivatal is segítse a jogalkalmazói hatósági munkát.
A vizsgálati jelentés megállapítása szerint ez a tevékenység a közigazgatási hivatal részéről elmaradt, és a másodfokú hatósági jogkörének gyakorlása „abban merült ki, hogy a benyújtott fellebbezések időszerű eljárásban elbírálásra kerültek”.
Az ügyészi jelentés – a „Példatár” című fejezetben az egyes ügyek ügymenetét bemutatva – többek között megállapította, hogy az okmányirodák alapvetően betartották az államigazgatási eljárás általános szabályairól 1957. évi IV. törvény szerint előírt formai követelményeket, és az azoknak megfelelő alakszerű határozatokat hoztak. Előfordult ugyanakkor, hogy az anyagi jogszabályok változásait figyelmen kívül hagyva hoztak tartalmában jogszerűtlen határozatot. Több esetben is törvénysértő volt továbbá a központilag rendszeresített nyomtatvány használata, mivel a nyomtatványok elavultak voltak, és nem követték a jogszabályváltozásokat.
Az egyes – téves jogalkalmazásból eredő – törvénysértések miatt az alábbi ügyészi intézkedések benyújtása vált szükségessé: 
	Székesfehérvár:	1 felszólalás, 1 jelzés
	Bicske:		1 felszólalás, 1 jelzés
Az óvások benyújtására az illetékesség hiányában történt határozathozatal-, végrehajtói foglalásnál a jármű ismételt forgalomból történő kivonása- és téves igazgatási szolgáltatási díj megállapítása miatt került sor. A jelzések benyújtását csekély jelentőségű jogszabálysértések indokolták. A megyei főügyészség a vizsgálati jelentést megküldte a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, az irányító, felügyeleti tevékenysége körében történő hasznosítás céljából.

A vizsgálat megállapításai
Az okmányirodákon tett látogatás, a személyes találkozások és konzultációk nagyban segítették a gyakorlatban jelentkező problémák megismerését. Mindenekelőtt alkalmat adott arra, hogy magam is meggyőződjek a nagyfokú elkötelezettségről és ügyszeretetről a közszolgálat iránt. Szembesültem ugyanakkor azokkal az erőfeszítésekkel is, amelyeknek az árán lehet csak fenntartani, illetve működtetni az okmányirodákat. Ehhez kapcsolódóan aggályosnak tartom, hogy egy korábbi, a Győr-Moson-Sopron megyei munkalátogatásom során tapasztaltak nagyban megegyeznek a jelen vizsgálatom alkalmával szerzett tapasztalatokkal (OBH 4311/2002. számú jelentés). Így a feladatok állandó bővülése – többek között a jelentős háttérmunkát igénylő hatósági munkák – miatt a naprakész ügyintézés a legjobb munkaszervezéssel is lehetetlen, az ügyintézők túlterheltek. Szükségük lenne az önkormányzatoknak arra, hogy megismerhessék az okmányirodai fejlesztések hosszú távú koncepcióját, hogy arra kellő időben felkészülhessenek.
Az azóta eltelt időszakban 2003-ban az útlevél-ügyintézéssel, 2004-ben a parkolási igazolványokkal, 2005-ben a regisztrációs számok kiadásával kapcsolatos többletfeladatok hárultak az okmányirodákra.
Mindezek ellenére mindkét okmányirodán a helyszíni vizsgálatok során szakszerű munkavégzést és működést tapasztaltam, alkotmányos visszásság gyanúja nem merült fel. 
A jövőre nézve újra hangsúlyozom, hogy a bővülő feladatokhoz igazodóan a tervezett és finanszírozott személyi- és technikai feltételeket még mindig nem tudja a Belügyminisztérium az igényeknek megfelelően biztosítani. Említésre méltó még, hogy – információim szerint – a továbbképzésre nincs kellő lehetőség, ami van, igen drága, amelyet az önkormányzatok nem tudnak finanszírozni.
Az ezzel összefüggő megállapításaimra ismételten felhívom a Belügyminiszter asszony figyelmét. Kérem, hogy a közlekedési-igazgatási ügykörök ellátásában országosan tapasztalt működésbeli nehézségek megoldását segítse elő, és kísérje figyelemmel a szakmai munka szakszerűségének alakulását.
Az ügyészi vizsgálatnak a jelentésemben említett megállapításaira tekintettel indokoltnak tartom továbbá felhívni szíves figyelmét, az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány egyes szakaszaihoz fűzött értelmezéseire, amelyeket az elmúlt évek során döntéseiben következetesen alkalmazott. Ilyen precedensértékű határozatának minősült az a döntés, amelyben a jogbiztonság és az eljárási garanciák viszonyában, foglalkozott az egyes jogintézményeknek a jogállamban betöltött helyével. E szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy – többek között – a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is egyértelműek, és működésüket tekintve kiszámíthatók és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 65-66.). 
Álláspontom szerint a közúti közlekedési-igazgatási feladatokról és a közlekedési okmányok kiadásáról szóló jogszabály gyakori változása a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő alkotmányos visszásságot idézhet elő hosszabb távon. A jogszabály teljes körű hatályosulását feltáró törvényességi vizsgálatot követően lehetne csak reálisan véleményt formálni a jogszabályváltozások következtében felmerülő alkotmányossági aggályokról.

Budapest, 2005. június 22.

Lenkovics Barnabás sk.