Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3666/2005. számú ügyben

Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
A vizsgálat megindulása
A panaszos a Túravitorlás Sportklub Ábrahámhegy (TVSK) kishajó kikötőjének környezetvédelmi engedélyezése, valamint az ügyféli jogállása el nem ismerése miatt fordult panasszal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához.
A panasz alapján felmerült a jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el, amelyben rövid tájékoztatást kértem az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőségtől.
A panaszos több ízben is – a Főfelügyelőség eljárása folyamán – megkeresett hasonló tartalmú beadványával, ahhoz iratokat csatolt, illetve tájékoztatásul megküldte részemre más szervekhez címzett beadványait.
Mindezek alapján és az ügy tárgyára vonatkozóan az Országgyűlési Biztosok Hivatala irattárában őrzött előzményes iratok alapján megállapítottam, hogy az országgyűlési biztos két ábrahámhegyi üdülőtulajdonos panasza nyomán már korábban is folytatott vizsgálatot, amely az OBH 848/1995. és az OBH 8945/1996. számú ügyekben jelentés kiadásával zárult.
A panasz vizsgálatában szükségesnek tartom elsődlegesen tisztázni, még a megállapított tényállás összegzése előtt, hogy az adott körülmények között nem kívánok visszatérni az előző országgyűlési biztosi jelentés megállapításaira, illetve ezek felülvizsgálatára vagy megerősítésére. Ilyen eljárási jogosultságot az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény nem állapít meg számomra. Azzal, hogy a jogalkotó a törvény 17. § (4) bekezdésében kötelező érvénnyel kimondta, hogy ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni, egyben vizsgálatom jogi mozgásterét is meghatározta. Ezért a konkrét ügyben csak a fentiek szerint érintett közigazgatási eljárásra és hatósági magatartásra térek ki.

A megállapított tényállás
A Túravitorlás Sportklub Ábrahámhegyi Szakosztály (1024 Budapest, Keleti Károly u. 15/a.) részére a 2004. február-júliusban kelt környezetvédelmi teljesítményértékelési dokumentáció alapján környezetvédelmi működési engedélyt adott a Közép-Dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, mint elsőfokú környezetvédelmi hatóság (a továbbiakban: Felügyelőség) a 31276-2/2005. számú határozatában. A határozatban a Felügyelőség a 8256 Ábrahámhegy 1029/13, 23-25; 086/3-4 helyrajzi számú ingatlanokon lévő kishajó kikötő üzemeltetési tevékenységét engedélyezte 2006. december 31-i érvénnyel, amelyben különféle környezetvédelmi előírások megtartására, illetve teljesítésére – határidő kitűzésével – kötelezte az engedélyest, külön fejezetbe foglalva a szakhatóságok előírásait.
A határozatot a panaszossal nem közölték. A határozatról értesültek fellebbezése hiányában a határozat 2005. február 11. napján jogerőre emelkedett.
A panaszos a Veszprém Megyei Főügyészség révén vette kézhez a határozatot, amely ellen fellebbezést terjesztett elő a Felügyelőségnél. A Felügyelőség felterjesztése alapján a Főfelügyelőség, mint másodfokú környezetvédelmi hatóság a fellebbezést „fellebbezés tárgyú” közérdekű bejelentésnek tekintette. A beadvány érdemi vizsgálatába nem bocsátkozott.
A 14/3432/4/2005. számú tájékoztató levelében arról tájékoztatta a panaszost, hogy az ügyféli minőségét az engedélyezési eljárás során nem igazolta, a jelen beadványa a korábbi közérdekű bejelentéseivel többnyire megegyező tartalmú, amelyek kivétel nélkül kivizsgálásra és megválaszolásra kerültek. A Főfelügyelőség – többek között – azt is leszögezte, hogy nem látta bizonyítottnak a panaszos jogának vagy jogos érdekének érintettségét. A levél tartalmában megegyezett a Felügyelőség felterjesztésében foglaltakkal.
A környezetvédelmi hatósági eljárás ellen benyújtott fellebbezésen kívül a panaszos az elsőfokú hajózási hatóság (Központi Közlekedési Felügyelet Hajózási Felügyelet) KK/HF/NS/A/91/15/2005. számú határozata ellen is fellebbezést jelentett be, amelyben a hajózási hatóság fennmaradási és üzemeltetési engedélyt adott a TVSK kikötőjének. A panaszos ügyféli pozícióját elismerve a hatóság a fellebbezést felterjesztette a másodfokú hatósághoz. A panaszos később a fellebbezését visszavonta, ezért a Közlekedési Főfelügyelet a másodfokú eljárást a 2178/3/2005. számú, 2005. augusztus 12-én kelt határozatával megszüntette.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (Kvt.)

A vizsgálat megállapításai
A magánszemélyek ügyféli jogosultságának jogi értelmezésére bőséges forrás áll rendelkezésre, így különösen az Alkotmánybíróság, a Legfelsőbb Bíróság döntései, valamint a jogi szakirodalomban fellelhető álláspontok között.
A Ket. 2005. november 1-jei hatálybalépését megelőző, az Áe. hatálya alá tartozó jogalkalmazást – amely a jelen panasz vizsgálata szempontjából releváns – rendkívül differenciálttá tette az ügyféli körnek az Áe. szerinti meghatározása. Az Áe. alapján ügyfél „az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.” [3. § (4) bekezdés]
Az Áe. kommentárja szerint „ügyfél azonban az államigazgatási eljárásban az is, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti”. A Legfelsőbb Bíróság következetes álláspontja szerint (BH 1994.453) például építési eljárásban a szomszéd ügyfél. Ugyancsak a hivatkozott bíróság a 20/2004. Közigazgatási jogegységi határozatában kimondta, hogy az ügyféli érintettségnek mindig a közigazgatási határozattal összefüggésben kell fennállnia, továbbá ügyfél az, akire a határozat rendelkezésének közvetlen hatása van.
A környezeti hatások tekintetében ugyanakkor – egy másik szakmai álláspont alapján – nem helyes, ha azok hatásterülete csak a szomszédos telekkel rendelkezni jogosultakra korlátozódik. Mindezeket az álláspontokat magam is összegeztem, illetve felhasználtam az előző vizsgálataim során, így például az OBH 4113/2004. és 6379/2004. számú ügyekben készült jelentésemben. 
A környezetvédelmi ügyekben elsősorban a közigazgatási szervek járnak el, amelyeknek az eljárási szabályait az Áe. rendezi. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 90. §-a külön is kimondja, hogy a környezetvédelmi hatósági eljárásokra – az e törvényben foglalt eltérésekkel – az Áe. szabályait kell alkalmazni. A környezetvédelmi joggal foglalkozó szakirodalomban az ügyféli joggal kapcsolatban a szerzők kifejtik, hogy az ügyféli jog valójában nem jog, hanem jogok összességét jelentő státusz.
Valakinek a jogát vagy jogos érdekét érintő ügynek az egyes részleteit taglalva a jognak a bírói gyakorlat szerint jogilag elismertnek kell lennie, például tulajdonjognak, haszonélvezeti jognak, de idetartoznak azok a jogok is, amelyeket már korábban kiadott hatósági határozatok alapoznak meg. A jogos érdek azonos az előzőekkel, ilyen például a tulajdonhoz és a birtokláshoz való jog sérthetetlenségéből fakadó polgári jogi érdek. (Környezetvédelmi jogesetek és a szakértői tevékenység, KJK-KERSZÖV Jogi- és Üzlet Kiadó Kft. Bp. 2001.)
Az ábrahámhegyi önkormányzat jegyzőjétől megkért, az ingatlannyilvántartási adatbázisból (TAKARNET) származó tulajdoni adatok szerint az Ábrahámhegy 898/2. helyrajzi számú ingatlan tulajdonosai: G.G. és G.Sz. 1/2-1/2 tulajdoni arányban, a panaszos és G.G-né haszonélvezeti jogával terhelten 2009. 12. 20-ig. 
A TVSK nyilatkozata szerint és a vitorláskikötő földrajzi elhelyezkedését meghatározó iratok és térképek tanúsága szerint a létesítés megkezdésekor a TVSK 1029/13. helyrajzi számú ingatlanának területe határos a „… 898/2 helyrajzi telkekkel”. (E tekintetben támaszkodtam a rendelkezésemre álló korábbi irattári anyagokra.)
Megállapítottam, hogy a panaszos fellebbezésének felterjesztésében a Felügyelőség – többek között – arra való hivatkozással vitatta a panaszos ügyféli minőségét, hogy a panaszos állítása szerint öt mögöttes ingatlantulajdonos képviseletében jár el, azonban ez nem felel meg a valóságnak a rendelkezésére álló, egy 1996. évi irat tanúsága szerint (hivatkozik továbbá az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 1998. évi jelentésére, amelyre azonban konzekvensen nem kívánok kitérni).
A Főfelügyelőség a fellebbezéssel megtámadott határozatot, és az azt megelőző eljárást nem vizsgálta meg, illetve ilyen eljárási cselekményre utaló tény, adat vagy információ a vizsgálatom során nem merült fel.
Mindezek alapján – álláspontom szerint – az elsőfokú környezetvédelmi hatóság nem tett eleget az Áe. 26. §-ában foglalt, a tényállás tisztázását előíró törvényi kötelezettségének. Kiemelten azért, amiért nem vizsgálta a panaszos ügyféli jogosultságát, hanem elfekvő iratokból idézett, kiragadott megállapításokat fogadott el döntése ténybeli alapjául.
A másodfokú hatóság az Áe. 66. §-ában foglalt felülvizsgálati kötelezettségének nem tett eleget, illetve nem gyakorolta a másodfokú hatósági jogkörét, amiért az elsőfokú környezetvédelmi hatóság határozatát, és az azt megelőző eljárást nem vizsgálta meg. Ennek hiányában azt sem tudta megítélni, hogy az elsőfokú hatóság a tényállás teljes tisztázása eredményeként vitatta-e a panaszos ügyféli minőségét.
[Az ügyfélfogalomhoz kapcsolódóan indokoltnak tartom a Ket. 15. § (1) bekezdésében foglaltakra is utalni – bár a konkrét ügyben még nem került alkalmazásra –, amely a közigazgatásban alapkérdésnek minősülő jogintézményt jóval részletesebben szabályozza, és „fogódzót” ad a jogalkalmazó számára.] 
A fentieken kívül az ügyféli jogról való döntés – véleményem szerint – az ügy szempontjából olyan érdemi kérdésben való döntés, amelyet az Áe. 42. § (1) bekezdésében foglaltak alapján határozatba kellett volna foglalnia a másodfokú hatóságnak, a határozat tartalmára vonatkozó szabályok betartásával. 
Ezek az eljárások a jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelményével összefüggésben visszásságot okoztak. Úgyszintén visszásságot okoztak a jogorvoslati joggal összefüggésben azzal, hogy érdemi indok nélkül a panaszos fellebbezését közérdekű bejelentésként kezelték. 

Ajánlások, kezdeményezések
A vizsgálati megállapításaimra tekintettel, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség főigazgatójánál az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok orvoslását. 
Kérem, hogy a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kézhezvételtől számított 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 2005. december 9.

Lenkovics Barnabás sk.