Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3652/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Zsolt

A vizsgálat megindulása
A panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert a szabálysértési hatóság 25 ezer forintos pénzbírságot kiszabó határozatáról csak a végrehajtási eljárásban értesült. A határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmeit mind az ügyészség, mind a bíróság elutasította, mert megállapították, hogy a határozat kézbesítése szabályszerűen történt, mivel a küldemény „nem kereste” jelzéssel visszaérkezett a feladóhoz.
A panaszban felmerült az Alkotmányban deklarált jogbiztonsághoz és a jogorvoslathoz való jogok sérelmének gyanúja, ezért vizsgálatot indítottam.

A vizsgálattal érintett egyedi panasz
A panaszos egyedi ügyében a szabálysértési hatóság határozata úgy emelkedett jogerőre és vált végrehajthatóvá, hogy annak tartalmáról az eljárás alá vont személy már csak a végrehajtási eljárás során szerzett tudomást. A jogorvoslat lehetőségét a bíróság 2004. november 4-én kelt végzése, majd az ügyészség 2005. április 7-i levele is elutasította, mert a panaszos az igazolási kérelemre nyitvaálló három hónapos határidőt elmulasztotta. 
A panaszos egyedi ügyében a bíróság jogerős döntését az országgyűlési biztos nem vizsgálhatja, így abban a hatásköröm hiányát állapítottam meg, de az Obtv. 25. §-ában kapott felhatalmazás alapján az eljárást szabályozó jogszabályra a vizsgálatomat kiterjesztettem.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok (A részletes szabályok a mellékletben)
1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (Pp.)
1999. évi LXIX. törvény a szabálysértésekről (Sztv.)
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
2004. évi LXV. törvény indokolása a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó szabályokat tartalmazó egyes törvények módosításáról, illetve a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény jogharmonizációs célú módosításáról
46/2003. (X. 16.) AB határozat

A vizsgálat általános megállapításai
Az Alkotmánybíróság a 46/2003. (X. 16.) AB határozatában megállapította, hogy a jogalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal a mulasztásával, hogy többek között a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény, az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény, az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény, valamint a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény vonatkozó rendelkezéseiben nem szabályozta a hivatalos irat postai kézbesítéséhez fűződő, bírósági és más hatósági eljárásban általánosan érvényesülő vélelem megdöntésének lehetőségét.
Az Országgyűlés elfogadta a 2004. évi LXV. törvényt a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó szabályokat tartalmazó egyes törvények módosításáról, illetve a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény jogharmonizációs célú módosításáról, amely rendelkezik 
- a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.), 
- az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény, 
- az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény és 
- a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény módosításáról.
A módosítást követően a Pp. a kézbesítési vélelem megdöntésének lehetőségéről a 99/A. § (1) bekezdésében így rendelkezik: „A 99. § (2) bekezdésben szabályozott kézbesítési vélelem megdöntése iránt - a (3) bekezdésben meghatározott okokból - a címzett mint kérelmező a kézbesítési vélelem beálltáról való tudomásszerzésétől számított tizenöt napon belül terjeszthet elő kérelmet annál a bíróságnál, amelynek eljárása alatt a kézbesítés történt. A kérelem benyújtásának a kézbesítési vélelem beállta napjától számított hat hónap elteltével - a (2) bekezdésben, illetve a 99/B. §-ban foglalt kivétellel - nincs helye. E határidő elmulasztása miatt igazolással élni nem lehet.”
A jogalkotó azonban az említett négy törvény módosításán túlmenően nem minden eljárási szabályban rendezte a kézbesítési vélelem megdöntésének lehetőségét, így a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.) 74. § (1) bekezdésében foglaltakat sem módosította.
Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye a jogalkotótól azt várja el, hogy „a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek.”
Nem lehet azonban világos, egyértelmű, és hatását tekintve kiszámítható a norma, ha nem minden eljárás alá vont személy számára biztosítja annak lehetőségét, hogy bizonyíthassa, nem értesült a határozatról.
A panaszos egyedi ügyében az eljárás felülvizsgálatának kezdeményezésére a jogosultságom nem terjed ki, de a megállapított visszásság jövőbeni előfordulásának megelőzése érdekében intézkedést kezdeményezek.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 25. §-a alapján felkérem az önkormányzati és területfejlesztési minisztert valamint az igazságügyi és rendészeti minisztert, hogy a 46/2003. (X. 16.) AB határozatában megállapított alkotmányos mulasztás mihamarabbi pótlása érdekében tegyék meg a szükséges intézkedéseket.
Kérem, hogy a jelentéssel kapcsolatban kialakított álláspontjukról és intézkedéseikről 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjenek.

Budapest, 2006. június 20.

Takács Albert sk.

Melléklet: Alkalmazott jogszabályok

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről 60 napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

1999. évi LXIX. törvény a szabálysértésekről
74. § (1) Az iratokat rendszerint posta útján kell kézbesíteni. A címzett az iratot a hatóságnál is átveheti.
(2) Joghatások csak a szabályszerű kézbesítéshez kapcsolódhatnak. A kézbesítés akkor tekinthető szabályszerűnek, ha annak megtörténtét a jogszabályban jogosultként megjelölt személy aláírásával ellátott tértivevény, illetőleg jegyzőkönyv vagy határozatpéldány igazolja.
(3) Az iratokat a kézbesítés második megkísérlésének napját követő ötödik munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni, ha a kézbesítés azért volt eredménytelen, mert a címzett az iratot nem vette át, illetőleg az átvételt megtagadta.
(4) Az elővezetés elrendelése esetén a határozatot a foganatosításkor kell az érintettnek átadni.

46/2003. (X. 16.) AB határozat
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszok, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése tárgyában - dr. Bagi István és dr. Strausz János alkotmánybíróknak a határozat 1. pontjára vonatkozó különvéleményével, valamint dr. Erdei Árpád alkotmánybírónak a határozat 2. és 4., továbbá dr. Kiss László alkotmánybírónak a határozat 2., 3. és 4. pontjára vonatkozó különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal a mulasztásával, hogy nem szabályozta az erre irányuló törvényekben és más jogszabályokban a hivatalos irat postai kézbesítéséhez fűződő, bírósági és más hatósági eljárásban általánosan érvényesülő vélelem megdöntésének lehetőségét.
Az Alkotmánybíróság felhívja a jogalkotót, hogy feladatának 2004. június hó 30. napjáig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 99. § (2) bekezdése, továbbá a hivatalos iratok kézbesítésének egyszerűsítéséről szóló 43/1953. (VIII. 20.) MT rendelet 9. § (1) és (4) bekezdései, valamint a postai szolgáltatások ellátásáról szóló 254/2001. (XII. 18.) Korm. rendelet 31. § (1) bekezdése és a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1.) IM rendelet 35. §-a, továbbá a hivatalos iratok kézbesítésének egyszerűsítéséről szóló 43/1953. (VIII. 20.) MT rendelet végrehajtása tárgyában kiadott 13/1953. (IK 17.) IM-KPM-BM együttes utasítás 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság elutasítja az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 77. § (1) bekezdése, az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 52/A. § (1) bekezdése és a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 74. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt.
4. Az Alkotmánybíróság a hivatalos iratok kézbesítésének egyszerűsítéséről szóló 43/1953. (VIII. 20.) MT rendelet 8. § (1) bekezdése és a postai tevékenységről szóló 133/1993. (IX. 29.) Korm. rendelet 15. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a postai tevékenységről szóló 133/1993. (IX. 29.) Korm. rendelet 18. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
6. Az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság mint felülvizsgálati bíróság Pfv.I.21.317/1995/4. számú ítélete ellen irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról
97. § Ha a félnek a per vitelére meghatalmazottja van, a bírósági iratokat a fél helyett a meghatalmazottnak kell kézbesíttetni. Ez a rendelkezés nem terjed ki az olyan idézésre, amelyben a bíróság a felet vagy annak törvényes képviselőjét személyes megjelenésre kötelezi.
98. § Ha az iratot a címzett halála miatt vagy azért nem lehet kézbesíteni, mert a címzett a bejelentett címen ismeretlen, vagy onnan ismeretlen helyre költözött, erről az érdekelt feleket értesíteni kell.
99. § (1) A bírósági iratokat - ha a jogszabály ettől eltérően nem rendelkezik - postai szolgáltató útján kell kézbesíteni. A kézbesítés a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó külön jogszabályok szerint történik.
(2) A postai úton megküldött bírósági iratokat a kézbesítés megkísérlésének napján kézbesítettnek kell tekinteni, ha a címzett az átvételt megtagadta. Ha a kézbesítés azért volt eredménytelen, mert a címzett az iratot nem vette át (az a bírósághoz „nem kereste” jelzéssel érkezett vissza), az iratot - az ellenkező bizonyításáig - a postai kézbesítés második megkísérlésének napját követő ötödik munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni.
(3) A bíróság a (2) bekezdésben foglalt kézbesítési vélelem beálltát nem állapítja meg, ha a kézbesítés helyettes átvevő részére történt meg és a helyettes átvevő az ellenérdekű fél volt.
(4) Keresetlevél (fizetési meghagyás), illetve az eljárást befejező érdemi határozat kézbesítése esetében a bíróság a kézbesítési vélelem beállásáról a felet nyolc napon belül értesíti. Az értesítéshez mellékelni kell azt a hivatalos iratot, amelyre vonatkozóan a bíróság a kézbesítési vélelem beálltát megállapította. Az értesítésben - keresetlevél (fizetési meghagyás) esetében - a bíróság tájékoztatja a felet a 128. §-ban foglaltakról is.
(5) A címzett a neki szóló iratot - személyazonosságának igazolása mellett - a bírósági irodában is átveheti.
A kézbesítési vélelem megdöntése
99/A. § (1) A 99. § (2) bekezdésben szabályozott kézbesítési vélelem megdöntése iránt - a (3) bekezdésben meghatározott okokból - a címzett mint kérelmező a kézbesítési vélelem beálltáról való tudomásszerzésétől számított tizenöt napon belül terjeszthet elő kérelmet annál a bíróságnál, amelynek eljárása alatt a kézbesítés történt. A kérelem benyújtásának a kézbesítési vélelem beállta napjától számított hat hónap elteltével - a (2) bekezdésben, illetve a 99/B. §-ban foglalt kivétellel - nincs helye. E határidő elmulasztása miatt igazolással élni nem lehet.
(2) Ha a kézbesítési vélelem beállta az eljárást megindító irat kézbesítéséhez kapcsolódik, a fél a kérelmet az eljárás folyamatban léte alatt a kézbesítési vélelem beálltáról való tudomásszerzésétől számított tizenöt napon belül terjesztheti elő.
(3) A kézbesítési vélelem megdöntésére irányuló kérelem arra hivatkozással terjeszthető elő, hogy a kérelmező a hivatalos iratot önhibáján kívüli okból nem vehette át, mivel
a) a kézbesítés a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó jogszabályok megsértésével történt meg, vagy más okból nem volt szabályszerű, vagy
b) az iratot más, az a) pontban nem említett okból nem volt módja átvenni (pl. azért, mert a kézbesítésről önhibáján kívül nem szerzett tudomást).
(4) A (3) bekezdés b) pontjában foglalt okból a kézbesítési vélelem megdöntése iránti kérelmet csak természetes személy (a fél vagy az eljárásban részt vevő egyéb érdekelt) terjeszthet elő.
(5) A kérelemben elő kell adni azokat a tényeket, illetve körülményeket, amelyek a kézbesítés szabálytalanságát igazolják vagy a (3) bekezdés b) pontjában meghatározott esetben a kérelmező részéről az önhiba hiányát valószínűsítik. Ha a kérelmet elkésetten terjesztették elő, azt érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani. A kérelem tárgyában az a bíróság határoz, amelynek eljárása alatt a kézbesítés történt. A kérelem elbírálása előtt a bíróság a kérelmezőt, illetve a feleket meghallgathatja.
(6) A kérelemnek az eljárás folytatására, illetve a végrehajtásra nincs halasztó hatálya, ha azonban a kérelemben foglalt tények fennállása valószínűnek mutatkozik, a bíróság az eljárás vagy a határozat végrehajtásának felfüggesztését - kérelemre - az ellenfél meghallgatása nélkül is elrendelheti. A felfüggesztés tárgyában hozott határozatot a bíróság kérelemre megváltoztathatja.
(7) A kérelmet elutasító határozat ellen fellebbezésnek van helye. A kérelemnek helyt adó határozat, valamint az eljárás, illetve a végrehajtás felfüggesztése tárgyában hozott határozat ellen külön fellebbezésnek helye nincs, e határozat az ügyet befejező érdemi határozat elleni fellebbezésben támadható meg.
(8) Ha a kézbesítési vélelem megdöntésére a (3) bekezdés a) pontja alapján a fél terjeszt elő kérelmet, és a bíróság a kérelemnek helyt ad, a vélelmezett kézbesítéshez fűződő jogkövetkezmények hatálytalanok és a kézbesítést, illetve a már megtett intézkedéseket, eljárási cselekményeket - a fél kérelmének megfelelően, a szükséges mértékben - meg kell ismételni. Más kérelmező által benyújtott kérelem esetében, ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, a kérelmező vonatkozásában érvényesülő, a kézbesítéshez fűződő jogkövetkezmények nem alkalmazhatóak.
(9) Ha a kézbesítési vélelem megdöntésére a (3) bekezdés b) pontja alapján kerül sor, a kézbesítést meg kell ismételni. A kérelem előterjesztésére és elbírálására - az (1) és (2) bekezdésben, valamint a (4)-(7) bekezdésekben foglalt eltérésekkel - a mulasztás igazolására vonatkozó rendelkezéseket (106-110. §) kell megfelelően alkalmazni.
A kézbesítési vélelem megdöntése a végrehajtási eljárás során
99/B. § (1) Ha a kézbesítési vélelem beálltára tekintettel a határozat jogerőssé vált, a címzett mint kérelmező - a 99/A. § (3) bekezdésében meghatározott okok fennállása esetében - a végrehajtási eljárás folyamatban léte alatt, a határozat végrehajtására irányuló eljárásról való tudomásszerzésétől számított tizenöt napon belül a kézbesítési vélelem megdöntése iránt kérelmet nyújthat be az első fokú határozatot hozó bíróságnál. Ha a végrehajtási eljárás megindult, a kérelem csak az e bekezdésben meghatározottak szerint terjeszthető elő.
(2) A kézbesítési vélelem megdöntésére irányuló kérelmet harminc napon belül el kell bírálni. A kérelem elbírálására egyebekben a 99/A. §-ban foglaltakat kell megfelelően alkalmazni.

2004. évi LXV. törvény indokolása a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó szabályokat tartalmazó egyes törvények módosításáról, illetve a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény jogharmonizációs célú módosításáról
Általános indokolás
Az Alkotmánybíróság 2003. október 13-án kelt 46/2003. (X. 16.) AB határozatában megállapította, hogy a jogalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal a mulasztásával, hogy nem szabályozta az erre irányuló törvényekben és más jogszabályokban a hivatalos irat postai kézbesítéséhez fűződő, bírósági és más hatósági eljárásokban általánosan érvényesülő vélelem megdöntésének lehetőségét. Az Alkotmánybíróság felhívta a jogalkotót, hogy feladatának 2004. június hó 30. napjáig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy „a jogok és jogos érdekek hatékony érvényesítése, s ebből következően az igazságszolgáltatás és a közigazgatás kiszámítható működése azt igényli, hogy kivételes esetekben a kézbesítés eredménytelensége esetén is feltételezni lehessen a hivatalos iratok közlését, illetve ezzel kapcsolatban azt, hogy a közölt határozatok jogerőssé válhattak. Ez pedig nem függhet adott esetben attól, hogy a határozat címzettje képes-e vagy hajlandó-e átvenni a határozatot. A kézbesítés megtörténtére, megkísérlésére vonatkozó vélelem létét és a lehetséges jogkövetkezmények alkalmazhatóságát tehát a jogbiztonság, illetve az eljárást kezdeményező személyek jogai védelme is megköveteli.” Önmagában a kézbesítési vélelem ezért nem sérti az Alkotmányt.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ugyanakkor az egyes konkrét esetekben a különböző eljárási jogosultságok gyakorlásának, valamint a kötelezettségek teljesítésének ellehetetlenülését eredményezheti a hivatalos iratok postai kézbesítésének jelenlegi szabályozása, ezért mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg.
Az Alkotmánybíróság határozata szerint a különböző szintű hatályos rendelkezések áttekintése alapján a jogalkotónak a kifejtettek szerint egyidejűleg kell az alkotmányos követelményeket kielégítő korszerű szabályozással biztosítania a bírói úthoz és a jogorvoslathoz való alapvető jog érvényesülését az eljárások hatékony befejezéséhez fűződő érdek szem előtt tartásával, a különféle hivatalos iratokra vonatkozó, megfelelően differenciált szabályozással.
A hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó vélelmet számos jogszabály tartalmazott, így a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.), a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.), az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény vagy a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény, a hivatalos iratok kézbesítésének részletes rendjéről pedig a postai szolgáltatások ellátásáról szóló 254/2001. (XII. 18.) Korm. rendelet szól. Bár a törvényben foglalt változások feltehetőleg az összes említett törvény szabályozására kihatással lesznek, a törvény - ahogy a címe is mutatja - nem tűzheti feladatául az összes idevágó szabályozás egységes felülvizsgálatát. Ennek csak egyik oka az, hogy az Alkotmánybíróság határozata is elsődlegesen a polgári jogi jogterület, ezen belül a Polgári perrendtartás rendelkezéseit vizsgálja. A másik ok az, hogy a Pp.-be ezen előterjesztés következtében beépülő rendelkezések a többi jogterületen automatikus átvétellel valószínűleg nem érvényesülhetnek, ehhez az adott jogterület szabályozásának teljes áttekintése, átdolgozása szükséges, amelynek eredménye majd külön szabályozás tárgya lesz. A törvény tehát elsősorban a civilisztikai, illetve a közjogi jogterületek alapvető eljárási kódexeinek a kézbesítéssel kapcsolatos eljárásjogi szabályait tekinti át.