Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3608/2005. számú ügyben

Ügyintéző: Andrásné dr. Bognár Ildikó

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a Balatonalmádiban lévő üdülőingatlanán keletkező hulladék elszállításához 2005-ben meg kellett vásárolnia a „piros zsákokat”, ha nem a hulladékgyűjtőbe (kukába) tette ki a hulladékot. A panaszos a „zöld zsákok” megvételének indokoltságát is vitatta.
Vizsgálatomat az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt rendeltem el, melynek során megkerestem Balatonalmádi Város Önkormányzatának jegyzőjét.
Kértem a jegyzőt, hogy – a jelenleg hatályos vonatkozó önkormányzati rendelet másolatának megküldésével egyidejűleg – a panasszal kapcsolatos álláspontjáról tájékoztasson.

A megállapított tényállás
A jegyző tájékoztatása szerint a szabványedényzet meghatározott, figyelembe veszi a begyűjtés technikai lehetőségeit (kukaedények, meghatározott térfogattal) és a biztonságot (megfelelő szilárdságú zsák).
Szóbeli megkeresésemre az önkormányzat arról is tájékoztatott, hogy a vizsgált helyi rendelet 1. sz. mellékletének 1. pontjában megjelölt 110 literes címkés zsák (melyet a szolgáltató tájékoztató levelében „piros zsákként” jelöl – az időarányos éves díj befizetése mellett – 80 Ft/db. egységáron) arra az esetre lett rendszeresítve, ha az ingatlan tulajdonos nem rendelkezik hulladékgyűjtő edényzettel. A kuka pedig nem a szolgáltató, hanem az ingatlantulajdonos tulajdona.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
A Hgt. alapján az ingatlantulajdonosok kötelesek az ingatlanukon keletkező települési szilárd hulladékot gyűjteni és az arra feljogosított hulladékkezelőnek átadni. Ennek a törvényi rendelkezésnek egészségügyi és környezetvédelmi okai vannak, hiszen minden ingatlanon keletkezik olyan hulladék, amelyet nem lehet komposztálás, elégetés útján megsemmisíteni. A Kormányrendelet pedig kimondja, hogy „nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja” (8 §. (5) bek.)
A Hgt. 25. § (2) bekezdése az üdülőingatlanok tulajdonosai esetében megállapítandó díjra kimondja, hogy azt az arányosság szabályainak figyelembevételével, „tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan” kell megállapítani.
Megállapítom, hogy mind az állandó, mint az idény jelleggel használt ingatlan  tulajdonosok kötelesek a szemétszállítási közszolgáltatást igénybe venni és azért a díjat megfizetni, természetesen a jogszabályban előírt arányos díjmegállapítás figyelembe vételével. E tekintetben tehát, a vizsgált esetben alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem állapítható meg.
Eljárásom során megvizsgáltam azt is, hogy Balatonalmádi Város Önkormányzat Képviselő-testületének 28/1995. (XI. 30.) számú rendelete milyen szabályozást tartalmaz a hulladékszállítási díjra.
Az önkormányzati rendelet 1. számú melléklete szerint a 60 literes kukaedény használata kizárólag a hat, vagy annál több egységes társasház esetében megengedett.
A rendelet tehát más ingatlanok, így pl. a családi házak esetében nem biztosítja a kevesebb hulladék elszállítását igénylő lakosok számára az arányos díjfizetés lehetőségét. 
A Hgt. kimondja, hogy „a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a közszolgáltatás jellegét, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket” alapul véve kell megállapítani (25. §). A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtétel „a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja” (6-7. §).
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a hulladékszállítási díj megállapításával. Így az 52/1998. (XI. 27.) AB határozatban kimondta, hogy az "igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja". 
A 12/2000. (III. 31.) AB határozat kifejtette, hogy "A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti azt az önkormányzatokkal szembeni követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározása során a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem más mutatóhoz (pl. lakásban élő személyek száma, lakóegységek és más helyiségek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására" (ABH 1998. 492, 495.). 
További lépésként kimondta az Alkotmánybíróság, hogy a "közületi díjmegállapítás (szemétszállításra használt edénytérfogat + gyűjtési gyakoriság) már alkalmas a szemét ténylegesen elszállított és ártalmatlanításra kerülő munkamennyiség, mint szolgáltatás, és az ehhez kapcsolódó díj, mint ellenszolgáltatás arányosságának megállapítására. A közületi szemétszállítási és ártalmatlanítási szolgáltatás díjfizetési kötelezettségének meghatározása, vagyis a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. (...) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díj megállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi" (48/2000. (XII. 18.) AB határozat).
Megállapítom, hogy Balatonalmádi Város Önkormányzata vizsgált rendeletének 1. számú melléklete visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az adott esetben ez azt jelenti, hogy a rendelet azzal, hogy a 120 literes gyűjtőedény mellett a kevesebb hulladék elszállítását igénylő lakosok számára (a hat, vagy annál több egységes társasház esetét kivéve) nem biztosítja az arányos díjfizetés lehetőségét, nem felel meg a magasabb szintű jogszabályokban, így a Hgt.-ben és a kormányrendeletben foglalt, szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elve követelményének.
A helyi rendelet 1. sz. mellékletének 1. pontja alapján 110 literes címkés zsák igénybevétele biztosított bruttó 260 Ft-ért arra az esetre, ha az ingatlan tulajdonosa nem rendelkezik gyűjtőedényzettel. Ez magába foglalja a zsák önköltségi árát (80 Ft), valamint a hulladékszállítást díját, ami 180 Ft. A piros zsák arra az esetre biztosított, ha az ingatlan tulajdonosa nem rendelkezik hulladékgyűjtő edénnyel (amennyiben az időarányos éves díj befizetésre került). Ez utóbbi az éves díjon felül bruttó 80 Ft/db.
Megállapítom, hogy a hulladékgyűjtő edényzet hiánya esetére előírt címkés zsákok megvásárlására kötelezés nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.
A panaszos vitatta a „zöld zsákok” megvételének indokoltságát is.
Tekintettel arra, hogy – a szolgáltató tájékoztatása szerint – a zöldhulladék, azaz a kerti szemét szelektív gyűjtését házhoz menő begyűjtőjárattal valósítja meg a szolgáltató (vagyis ez a szelektív gyűjtés nem gyűjtőszigeteken, vagy hulladékgyűjtő udvarban történik), nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot az, hogy a zöldhulladék elszállításáért külön díjat kell fizetni olyan formában, hogy annak gyűjtésére „zöld zsákot” kell vásárolni. Ez esetben ugyanis a szolgáltató többlet szolgáltatást nyújt, a szolgáltatásért pedig ellenszolgáltatás jár.
A vizsgált rendelet 1. sz. mellékletének 4. pontja szerint: „A közszolgáltatás körébe  be nem vont szolgáltatások (zöldhulladék, többlethulladék a szolgáltató által forgalmazott zsákban gyűjtve, termelési hulladék, építési törmelék, temetői hulladék, takaróföld, szennyezetlen talaj kezelése) díját a szolgáltató állapítja meg.”
A Hgt. 23. § f) pontja pedig így szól: „A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.”
Megállapítom, hogy az önkormányzati rendelet 1. sz. mellékletének 4. pontja azzal, hogy a közszolgáltató által elvégzett szolgáltatás (pl. többlethulladék, zöldhulladék szállítása) után járó díjat rendeletben nem állapítja meg, hanem azt a szolgáltatóra ruházza, nem felel meg a Hgt-ben foglalt előírásoknak. Ezért visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az ugyancsak az Alkotmányban rögzített rendelkezéssel összefüggésben, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében, törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Balatonalmádi Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladék gyűjtésére és elszállítására vonatkozó szervezett közszolgáltatás kötelező igénybevételéről szóló 28/1995. (XI. 30.) számú rendeletének a hulladékszállítási díj megállapítása, valamint az egyéb díjmegállapítással összefüggő rendelkezései teljes egészében megfelelnek-e a Ptk., és  a Hgt. szabályainak, a vizsgálat eredményétől függően pedig kezdeményezze a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 2006. augusztus 16.

Takács Albert sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
4. § (1) A polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni.
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért – ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik – ellenszolgáltatás jár. (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (Hgt.)
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
20. § (3) Az ingatlantulajdonos a települési hulladék egyes összetevőit (pl. a veszélyes hulladékokat) az önkormányzat rendeletében előírtaknak megfelelően köteles elkülönítetten, a környezet veszélyeztetését kizáró módon gyűjteni; a meghatározott begyűjtőhelyre vinni vagy a begyűjtésre feljogosított hulladékkezelőnek átadni, illetőleg a 12. § (2) – (3) bekezdés szerint eljárni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól (Kormányrendelet)
2. § (3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
3. § (1) A települési hulladék kezelésének díját az önkormányzat a következő díjfizetési időszakra állapítja meg. A díjfizetési időszakot - amely legalább egy év - és annak kezdetét az önkormányzat rendeletében határozza meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra. (2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása az  általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani. Települési szilárd hulladék esetében a várható szolgáltatási mennyiség a településen szolgáltatást igénybe vevők számának és a fajlagos hulladékmennyiségnek a szorzata. A fajlagos hulladékmennyiség  meghatározása a díjkalkuláció része, amelyet az előző évi tényleges szolgáltatási mennyiség alapján kell számítani.  (2) a) Az egységnyi díjtétel a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja; (6) a.) A fizetendő közszolgáltatási díj a települési szilárd hulladék esetében az egységnyi díjtétel és az ürítések  mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata. 
8. § (4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybevevője számla ellenében, meghatározott időszakonként, utólag köteles megfizetni. (…)
(5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.
9. § (1) Az önkormányzat rendeletében meghatározza a közszolgáltatási díjat és a díjalkalmazás feltételeit.

Balatonalmádi Város Önkormányzat Képviselő-testületének 28/1995. (XI. 30.) Ör.sz. rendele a települési szilárd hulladék gyűjtésére és elszállítására vonatkozó szervezett közszolgáltatás kötelező igénybevételéről