Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3607/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A Fővárosi Büntetés-végrehajtási Intézetben előzetes letartóztatottként fogvatartott panaszos beadvánnyal fordult hozzám, melyben egyebek mellett azt sérelmezte, hogy a zárkába nem vihet be, és nem is tarthat – állítása szerint idegen-nyelv tanulásához szükséges – CD lejátszót, sem pedig hűtőszekrényt.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a tulajdonhoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el, melynek eredményes lefolytatása érdekében az igazságügy-minisztert vizsgálat tartására kértem.
Vizsgálatom elrendelésével egyidejűleg a panaszost tájékoztattam arról, hogy az általa sérelmezett helyzetet nem hatósági intézkedések, hanem maguk a jogszabályi előírások idézik elő, ennek értelmében sem a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoka, sem más döntésre jogosult személy nem engedélyezheti – sem általában, sem esetileg – olyan tárgyak tartását, amelyeket jogszabály nem tesz lehetővé.

A megállapított tényállás
Az igazságügy-miniszter megkeresésemre adott válaszában a következőkről tájékoztatott: A hatályos szabályozásban a fogvatartottnál tartható tárgyak köréről a büntetések és az intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bvtvtr.) nem rendelkezik, hanem a 127. §-ában felhatalmazást ad az igazságügy-miniszternek, hogy a büntetések és az intézkedések végrehajtásának részletes szabályait a legfőbb ügyésszel és az érdekelt miniszterekkel (országos hatáskörű szervek vezetőivel) egyetértésben meghatározza. A kérdést a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet (a továbbiakban: R1.) és a rendőrségi fogdák rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet (a továbbiakban: R2.) rendezi részletesen.
Az R1. 21. § (1) bekezdése szerint az elítélt az intézetben a rendelet 1. számú mellékletében felsorolt tárgyakat tarthatja magánál, a parancsnok az elítéltnél tartható tárgyak mennyiségét a házirendben fajtánként határozza meg. A 22. § alapján a befogadott elítéltet el kell látni a 2. számú mellékletben meghatározott egyéni felszerelési tárgyakkal. Az R2. 10. §-a értelmében a fogvatartott a rendelet mellékletében felsorolt tárgyakat jogosult magánál tartani.
Az igazságügy-miniszter válaszában elismerte, hogy a tulajdonjogi korlátozás főbb szabályait törvénynek kell tartalmaznia, aminek a panasszal érintett hatályos szabályozás nem felel meg. Ugyanakkor álláspontja az volt, hogy „a korlátozás szakmai indokai szolgáltatnak alapot az arányosság megítéléséhez. Ilyen szakmai indok lehet a fogvatartás során (az elítéltre és a más jogcímen fogvatartottra egyaránt) a büntetés-végrehajtási intézet rendje, biztonsága. Ennek a követelménynek a szem előtt tartásával álláspont[ja] szerint igazolható, hogy a fogvatartott ne tarthasson sem CD lejátszót, sem hűtőszekrényt a zárkájában.”
Az igazságügy-miniszter kifejtette továbbá, hogy „a fogvatartottak által működtethető technikai eszközök a rendkívüli események potenciális veszélyét hordozzák magukban (pl.: teletexten keresztül történő kommunikáció, televízióba rejtett módon beépített mobiltelefon stb.). Biztonsági szempontú mérlegelést indokol az a körülmény, hogy az elmozdítható műszaki berendezések számának növelése a tiltott tárgyak elrejtési lehetőségének bővülését, a zárkatorlasz kialakításának megkönnyítését eredményezi. A hűtőszekrény zárkában tartása közegészségügyi szempontból sem támogatható. A nagy méretű műszaki cikkek az R1. 137. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott – a berendezési és felszerelési tárgyak által elfoglalt terület beszámítása nélkül biztosítandó – mozgásteret tovább csökkentik.
A CD lejátszók utólagos átalakítással adatmentésre (hang-, képrögzítésre) alkalmas eszközzé alakíthatók. Az így nyert felvétel a fogvatartás biztonságát, vagy folyamatban lévő büntetőeljárás eredményességét veszélyeztetheti. A lemezek széttörésével támadásra, önkárosításra egyaránt alkalmas szúró-vágó eszköz nyerhető.”
Az igazságügy-miniszter tájékoztatója tartalmazta azt is, hogy a fogvatartottak vonatkozásában az államot alkotmányjogi értelemben fokozott életvédelmi kötelezettség terheli, s ez az alkotmányos kötelezettség a büntetés-végrehajtással kapcsolatos szabályozás megalkotása során azt a terhet rója a jogalkotóra és a büntetések, intézkedések végrehajtására hivatott szervekre, hogy lehetőség szerint elkerüljenek és megelőzzenek minden olyan élethelyzetet, amely veszélyt jelenthet a fogvatartottak egészségére, testi épségére, életére.
Végül a miniszteri válasz kitért arra, hogy az új Bv. kódex előkészítése során az Igazságügyi Minisztérium kiemelt figyelmet szentelt azon kérdések törvényi szintre emelésére, amelyek jelenleg alkotmányosan megkérdőjelezhető módon rendeleti szintű szabályozásban jelennek meg. A tervezet szerint az elítélt magánál tartható tárgyainak köre az egyes fokozatokhoz igazodik, s az előterjesztő meghatározza a korlátozás határait is. Az új Bv. kódex tehát – álláspontja szerint – alapvetően feloldja majd a jelenleg alkotmányosan nem kielégítő helyzetet.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.

A vizsgálat megállapításai
1. A tulajdonhoz való jog az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint alapvető jog. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében „A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” Mivel a fogvatartottaknál tartható tárgyak körét – és ezt az igazságügy-miniszter sem cáfolta – miniszteri rendeletek állapítják meg, a hatályos szabályozások nem felelnek meg az Alkotmány előbbiekben idézett 8. § (2) bekezdésében foglalt követelménynek, és a jogállamiság elvének sem. Ezért ezekkel összefüggő visszásságot okoznak.
2. Az egyes alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a szükségesség, alkalmasság, arányosság hármas követelményét határozta meg. „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” (30/1992. (I.26.) AB határozat, ABH 1992. 167., 171.)
Alapjog tehát elsősorban azért korlátozható, mert más alkotmányos jog védelme azt kívánja, nem pedig azért, mert valamilyen elvont társadalmi vagy állami érdek – így különösen közérdek, közegészség – ezt szükségessé teszi.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjog-korlátozás alkotmányosságának tehát feltétele, hogy a szükségesség, alkalmasság és arányosság követelménye együttesen fennálljon. Amennyiben a megkülönböztetés alapjogok tekintetében áll fenn, úgy jellemzően alapjog-korlátozásról kell beszélnünk. Egy adott jogalany tekintetében a mindenkit megillető jogok esnek korlátozás alá, ezért ilyen esetekben az alapjogi tesztet kell elvégezni.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az állam csak akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha azt másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, egyéb alkotmányos értékek védelme, illetve valamilyen alkotmányos cél indokolja. Vizsgálni kell továbbá a korlátozással elérhető cél fontosságának és az alapjogi sérelem súlyának egymáshoz való viszonyát is. „Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok, nyomós közérdek nélkül történik, [...] nem elkerülhetetlenül szükséges, [...] a korlátozás által elérni kívánt célhoz aránytalan” (65/2002. (XII. 3.) AB határozat).”
Fentiekkel szemben az igazságügy-miniszter már hivatkozott válaszában pusztán a korlátozás arányosságának alátámasztására szolgáló, szinte kizárólag büntetés-végrehajtási szakmai érveket mutatott be. Két kivételtől eltekintve azonban nem volt részletes a tájékoztatása arra vonatkozóan, hogy a korlátozásokat milyen alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos értékek védelme, vagy valamilyen alkotmányos cél indokolja-e. Nem vitatom, hogy egy hűtőszekrény zárkában tartása – méreteinél fogva – alkalmas lehet zárkatorlasz kialakítására és a fogvatartottnak biztosítandó, az R1. 137. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott – a berendezési és felszerelési tárgyak által elfoglalt terület beszámítása nélküli – mozgásteret tovább csökkentik. Erre tekintettel a hűtőszekrény kizárása a fogvatartottnak tartható tárgyak köréből – pl. a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészség biztosítása érdekében – szükséges, az elérni kívánt céllal arányban álló, és a cél elérésére alkalmas is lehet.
A hordozható CD lejátszó tartására vonatkozó korlátozás szükségességével kapcsolatban azonban úgy vélem, egy tenyérnyi méretű, néhány dekagramm tömegű eszközből meglehetősen nehezen készíthető zárkatorlasz, ezért az erre vonatkozó hivatkozás nem tűnik élethűnek, illetve megalapozottnak. Az igazságügy-miniszter a korlátozás szükségességét ezen túlmenően azzal indokolta, hogy a CD-lejátszók utólagos átalakítással adatmentésre alkalmas eszközzé alakíthatók, és az így nyert felvétel a fogvatartás biztonságát veszélyeztetheti. Álláspontom szerint azonban, ha a fogvatartás biztonságát, ami meglehetősen elvont érdek a korlátozás szükségességének indokaként el is lehetne fogadni, még mindig nem kapunk választ arra, hogy az megfelel-e az arányosság követelményének. 
Ezen kívül, ha a korlátozás szükséges is lenne, és még az arányosság követelményének is megfelelne, alkalmasnak kellene lennie az indokolt alkotmányos cél elérésére.
Összefoglalva: álláspontom szerint a fogvatartott az R1. 1. számú melléklete értelmében több olyan tárgyat is magánál tarthat, amelyben hang- és képrögzítésre alkalmas tárgyak elrejthetőek (pl. televízió készülék), illetve amelyek adat-továbbításra alkalmassá tehetőek (pl. zsebrádió), vagy éppen kereskedelmi forgalomban adattárolásra alkalmas felszereltségben is kapható (pl. ún. mp3 lejátszóval és diktafonnal felszerelt karóra). Mindez alátámasztja azt, hogy a hordozható CD lejátszó birtoklásának tiltása alkalmatlan arra, hogy elérje az igazságügy-miniszter által megjelölt célt, vagyis a hangfelvétel készítés lehetőségének megakadályozását.
Áttekintve az R1. 1. számú mellékletét, megállapítottam azt is, hogy az elítélt magánál tarthat számos olyan tárgyat, amelyek szúró-vágó eszközzé alakíthatóak. Ilyenek lehetnek – a teljesség igénye nélkül – a fogápolási eszközök, borotválkozó felszerelés, varrókészlet, hajsütővas, hajcsipesz, konzerv- és palackfedél nyitó, a levelezéshez szükséges eszközök, de még a telefonkártya is. E mellett alkalmas lehet testi sérülés okozására az elítéltnél tartható hajszárító, merülő forraló, gyufa, öngyújtó stb. is. Ezért megállapítottam, hogy a CD lejátszó tartásának korlátozása alkalmatlan annak megelőzésére is, hogy a fogvatartott szúró-vágó eszközhöz jusson.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a fogvatartottak birtokában tartható tárgyak körének vizsgálatom tárgyát képező korlátozása, mivel az – amellett, hogy a korlátozás szükségessége és arányossága is vitatható – alkalmatlan a cél elérésére, az adott kérdés jogi szabályozásának hiányosságára visszavezethető okból, az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza, és – figyelemmel a CD lejátszó rendeltetésére – a művelődéshez való jog (Alkotmány 70/F. § (1) bekezdés) sérelmének közvetlen veszélyét is magában rejti.
3. Úgy vélem, a hatályos szabályozás – és a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló törvény tervezetének általam ismert változata is – azzal, hogy konkrétan felsorolja a fogvatartottak birtokában tartható tárgyak körét, nincs figyelemmel a technikai eszközök fejlődésére. Álláspontom szerint a mindenkori szabályozásnak az absztrakció magasabb fokán kellene állnia, és az egyszerű felsorolás helyett vagy mellett – a korlátozás alkalmasságának biztosítása érdekében – a fogvatartottak birtokában nem tartható tárgyak jellemzőit, tulajdonságait is meg kellene határoznia. (Pl. a hangrögzítésre alkalmas eszközök kizárásával, vagy a zárkában tartható tárgyak méreteinek, tömegének meghatározásával.) Ezzel megelőzhető lenne az olyan viták kialakulása is, hogy pl.: tartható-e diktafon funkcióval is felszerelt karóra a zárkában. Elengedhetetlennek tartanám azt is, hogy a mindenkori szabályozás írja elő, hogy a korlátozást milyen alapvető jog, vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos értékek védelme, vagy milyen alkotmányos cél indokolja. Megfontolandónak tartanám továbbá, hogy a büntetés-végrehajtási intézet parancsnokai kapjanak lehetőséget – a fogvatartás és a fogvatartott személyi körülményeire is figyelemmel, esetleg a parancsnokok által meghatározott feltételekkel, mérlegelési jogkörében eljárva – egyes tárgyak zárkában való ideiglenes birtoklásának (pl. nyelvtanulás céljából), vagy tartásának engedélyezésére. Az előbbiekben kifejtetteknek megfelelő, törvényi szintű szabályozás alkalmas lehetne arra, hogy a tulajdonhoz és művelődéshez való joggal összefüggő visszásságok csökkenjenek.

Intézkedéseim:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy 
a./ törvényben állapítsa meg a fogvatartottak birtokában, illetve zárkában tartható tárgyakra vonatkozó szabályokat, továbbá 
b./ az új Bv. kódex megalkotása során a fogvatartottak birtokában, illetve zárkában tartható tárgyak körének meghatározásakor legyen figyelemmel a szükségesség/arányosság/alkalmasság követelményére, ennek során határozza meg a korlátozás ésszerű indokát/indokait; a technikai fejlődésre; az egyéniesítés lehetőségére.

Budapest, 2005. december 9.
Takács Albert sk.