Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3326/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin
A vizsgálat megindulása
A panaszos a Menhely Alapítvány „Vajda 3” Menhely nevű éjjeli menedékhelyén őt ért sérelemmel összefüggésben fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához.
Levelében panaszos arról számolt be, hogy intézményi jogviszonyának megszűnéséhez és a menhelyről öt évre szóló kitiltásához egy félreértés vezetett, amelynek tisztázására azóta sem kap lehetőséget.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonsághoz fűződő jog, valamint az emberi méltósághoz fűződő jog sérelmének gyanúja. Hivatkozással az Obtv. 18. § (3) és (4) bekezdéseire, felkértem a panasszal érintett szerv intézményvezetőjét, hogy tájékoztasson a panaszbeadványban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról, és bocsássa rendelkezésemre az ügyben releváns szabályzatokat és egyéb iratokat.

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
56. § (1) A szociálisan rászorultak részére személyes gondoskodást nyújtó ellátást (a továbbiakban: személyes gondoskodás) az állam, valamint az önkormányzatok biztosítják.
84. § (1) Az éjjeli menedékhely az önellátásra és a közösségi együttélés szabályainak betartására képes hajléktalan személyek éjszakai pihenését, valamint krízishelyzetben éjszakai szállás biztosítását lehetővé tevő szolgáltatás.
88. § (2) A fővárosban - ha a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg - a fővárosi önkormányzat gondoskodik a hajléktalanok éjjeli menedékhelyének és átmeneti szállásának megszervezéséről és fenntartásáról.
92/B. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény állami fenntartója c) jóváhagyja az intézmény szervezeti és működési szabályzatát, szakmai programját, valamint a szakosított ellátást nyújtó intézmény esetében a házirendet; (2) Az állami fenntartó a szervezeti és működési szabályzat, a házirend, valamint a szakmai program jóváhagyását megtagadja, ha az nem felel meg az e törvényben, valamint a külön jogszabályban előírt feltételeknek. 
94. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézményi jogviszony keletkezését […] e) az intézményvezető intézkedése […] alapozza meg. 
94/D. § Nem állami fenntartású intézmény esetén a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátás igénybevételéről az intézményfenntartó vagy az általa megbízott személy és az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője megállapodást köt.
94/K. § (1) Az ellátottjogi képviselő a személyes gondoskodást nyújtó alap- és szakosított ellátást biztosító intézményi elhelyezést igénybe vevő, illetve a szolgáltatásban részesülő részére nyújt segítséget jogai gyakorlásában. Működése során tekintettel van a személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény rendelkezéseire. (2) Az ellátottjogi képviselő feladatai a) megkeresésre, illetve saját kezdeményezésre tájékoztatást nyújthat az ellátottakat érintő legfontosabb alapjogok tekintetében, az intézmény kötelezettségeiről és az ellátást igénybe vevőket érintő jogokról, d) a jogviszony keletkezése és megszűnése, továbbá az áthelyezés kivételével eljárhat az intézményi ellátással kapcsolatosan az intézmény vezetőjénél, fenntartójánál, illetve az arra illetékes hatóságnál, és ennek során - írásbeli meghatalmazás alapján - képviselheti az ellátást igénybe vevőt, törvényes képviselőjét,
101. § (1) Az állami fenntartású intézményi jogviszony megszüntetését a jogosult, illetve törvényes képviselője b) a házirendet súlyosan megsérti […]
115/A. § Térítésmentesen kell biztosítani […] g) az éjjeli menedékhelyen biztosított ellátást.

1993. évi LIX. törvényaz állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
17. § (1) Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott beadványt - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - köteles megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést - e törvény keretei között - maga választja meg.
18. § (3) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vezetőjét vagy felügyeleti szervének vezetőjét, valamint az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel. (4) az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügyben bármely szervtől – ideértve az e törvény szerint hatóságnak nem minősülő szerveket is – vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet.

A Menhely Alapítvány „Vajda 3” Menhelyének Házirendje
3.1. Az éjjeli menedékhelyen intézményi jogviszony jön létre a jogosult kérelmére (az éjjeli menedékhelyre történő szóbeli jelentkezése) alapján, az elhelyezést biztosító menedékhelyre történő felvétellel kezdődően. Az intézményi jogviszony határozott idejű, legfeljebb az éjjeli menedékhely reggeli bezárásáig tart.
3.2. Megszűnik az éjjeli menedékhelyen létrejött intézményi jogviszony a menedékhely végleges elhagyásával. 
4.10. A Házirend súlyos megsértésének számít többek között: az önbíráskodás, mások testi épségének veszélyeztetése, mások fizikai zaklatása, bárkinek szándékos vagyoni kár okozása. 
4.11. Amennyiben az ellátást igénybe vevő a Házirendet olyan súlyosan megsérti, hogy magatartása bármely személy testi épségét vagy az intézmény működését veszélyezteti, vagy akadályozza, az intézmény vezetője, illetve a nevében eljáró mindenkori ügyeletes szociális munkás a nyújtott szolgáltatásokat – beleértve a szállás biztosítását is – felfüggesztheti, illetve megtagadhatja a vele aznap éjszakára történő szerződéskötést. Az intézkedés a kiváltó ok fennállásáig, de legkésőbb az intézmény Team-üléséig tart. A kitiltás mértékét minden esetben a Team határozza meg. Ezen intézkedés ellen az, akinek a szociális ellátását felfüggesztették, 8 napon belül panasszal fordulhat a Menhely Alapítvány fenntartójához. 

A megállapított tényállás
A panaszos 2005. április 28-án a Vajda 3 Menhely (a továbbiakban: szálló) bejárata előtt állt sorban, hogy éjszakára igénybe vehesse a szállót, amikor is a sorban dulakodás kezdődött. A szociális munkás helyszínre érkezésekor a panaszossal dulakodó másik személy volt a földön, ezért a szociális munkás panaszost nem engedte be a szállóra. Panaszos állítása szerint mivel többször volt már példa arra, hogy a szállót igénybe vevőkkel konfliktusba került, megkísérelt erről beszámolni az intézmény vezetőjének, de nem járt sikerrel, mert a fenti dulakodást követő naptól kezdve nem engedik be a szállóba. A szállót igénybe vevő ismerőseitől arról értesült, hogy öt évre kitiltották, de erről semmilyen határozatot, írásbeli tájékoztatást nem kapott. Az ellátott-jogi képviselő segítségét is kérte, de az nem tudott közreműködni ügyében, mivel nem kompetens a szálló és az azt igénybe vevők között létrejövő jogviszony keletkezése és megszűnése alakításában. Panaszos arról is beszámolt, hogy kitiltása óta az utcán kénytelen élni.
Utóbb panaszos arról is beszámolt, hogy az országgyűlési biztosnak címzett panaszbeadványára küldött első válaszlevelemet (mivel levelezési címként szintén a Vajda 3 Menhely címe lett megadva) beleegyezése és tudta nélkül felbontották, és abban is kérte az országgyűlési biztos segítségét, hogy szervezzen meghallgatást közte és az intézmény vezetője között.
A szálló intézményvezetője előadásában a történtek eltérő színezetet kapnak. Az ő tolmácsolása szerint 2005. április 28-án valóban történt dulakodás, de annak kezdeményezője panaszos volt, aki többek elmondása szerint bántalmazott egy sorban állót, és a rendet tenni igyekvő szociális munkásokat is kioktatta. Ezt követően döntöttek úgy az intézmény alkalmazottai, hogy nem engedik be azon az estén panaszost, majd az incidenst követő legközelebbi megbeszélésen megtárgyalták panaszos esetét, és arra a döntésre jutottak, hogy a közösségi normákkal összeegyeztethetetlen magatartása miatt a továbbiakban öt éven keresztül nem kívánnak vele szerződést kötni. Ezt a döntés napján május 2-án szóban közölték panaszossal. Ezt követően az ellátott jogi képviselő és az intézményvezető megbeszélést tartottak panaszos ügyével kapcsolatban, amin panaszos nem vett részt.
Az intézményvezető arról tájékoztatott, hogy panaszos azóta is szabadon igénybe veheti a többi hajléktalanokat ellátó intézményt, csupán a Vajda 3 Menhelyre nem engedik be.

A vizsgálat megállapításai
A panaszos és a panasszal érintett szerv vezetőjének a szállóból történő kitiltást megelőző eseményekkel kapcsolatos beszámolója eltérő, ám az ellentmondások feltárása semmiképpen nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe, már csak azért sem, mert ez bizonyítási eljárás lefolytatását igényelné. A kitiltást megelőző eseményekkel kapcsolatban ezért nem is kívánok állást foglalni; vizsgálatom megállapításait csak az ezt követő eseményekre, valamint az ezek alapjául szolgáló szabályzat vizsgálatára korlátoztam.
„Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését is. E szerint alkotmányos joggal összefüggő visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható - ún. abszolút - jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.” (OBH 1538/2003. számú jelentés)
A fentiek függvényében és a panasz alapjául szolgáló körülmények vizsgálata során arra keresetem választ, hogy panaszos 5 évre szóló kitiltása, illetve, hogy ilyen hosszú időtartamra hasonló körülmények között bármely arra rászoruló állampolgár kitiltható-e a szállóból, vagy egyéb hasonló szolgáltatást nyújtó intézményből, sértheti-e a szociális biztonsághoz való jogot. Vizsgáltam továbbá a szálló házirendjének azon kitételét, mely szerint az intézménnyel jogviszonyt létesítők köréből, az intézmény munkatársainak döntése által meghatározott ideig lehetséges a kitiltás, és mindez csorbíthatja-e a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvét, illetve megfelel-e a szociális biztonsághoz való jog által állított követelményeknek.
A panaszos konkrét sérelmének vizsgálatával összefüggésben először hatásköröm fennállásával kapcsolatban kellett következtetésre jutnom. Az Obtv. hatásköri szabályai ugyanis csak akkor engednek teret vizsgálatra, amennyiben a panaszos a rendelkezésre álló jogorvoslatot – ide nem értve a bírósági eljárást – igénybe vette.
A szálló házirendjének 4. 11 pontja értelmében az intézményi jogviszonnyal összefüggő intézkedés ellen az, akinek a szociális ellátását felfüggesztették, 8 napon belül panasszal fordulhat a Menhely Alapítvány fenntartójához, panaszos azonban ezt nem tette meg. A panaszos az ellátott-jogi képviselőhöz fordult azt kérve, hogy mediátorként járjon el ügyében, aki bár tárgyalt az intézményvezetővel, az intézményi jogviszony tekintetében nem járhatott el – erre vonatkozó jogosultságának hiányát jogszabályi rendelkezés írja elő (a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 94/K. § (2) bekezdésének d pontja). Ugyanakkor az Szt. 94/K. § (2) bekezdés a) pontja az ellátott jogi képviselő kötelezettségévé teszi, hogy „megkeresésre, illetve saját kezdeményezésre tájékoztatást nyújthat az ellátottakat érintő legfontosabb alapjogok tekintetében, az intézmény kötelezettségeiről és az ellátást igénybe vevőket érintő jogokról”.
A panaszos tehát nem vette igénybe a rendelkezésére álló jogorvoslatot, azaz nem fordult a jogviszonya felfüggesztését követően a fenntartóhoz, ezért – „jog nem tudása nem mentesít” elve alapján – konkrét sérelmének vizsgálatára nincs hatásköröm. Az ellátott-jogi képviselő megkísérelte a mediációt panaszos érdekében, azonban elmulasztotta – vagy ha meg is tette, arról nincs tudomásunk – panaszost a jogorvoslat szabályos útjáról tájékoztatni. (Vélelmezem azonban, hogy Panaszos tisztában volt a jogorvoslati út mibenlétével, abból, hogy saját elmondása szerint is többször létesített már intézményi jogviszonyt a szállóval. Márpedig a szerződő minden egyes alkalommal a szerződés megkötésekor aláírásával igazolja, hogy a szálló házirendjében foglaltakat megértette, és tudomásul vette.) Tekintve azonban azt, hogy ilyen és ehhez hasonló esetekben az ellátott-jogi képviselőre aránytalanul nagy terhet róna, hogy az ellátottakat írásban tájékoztassa jogaik gyakorlásának módjáról, az ellátott-jogi képviselő eljárásával kapcsolatban nem állapítok meg sem mulasztást, sem alkotmányos joggal összefüggő visszásság veszélyét.
Hasonlóképpen indokolt, hogy a szerződni kívánó, de már a szerződéskötést megelőző várakozás alatt másokra veszélyes magatartást tanúsító személlyel ne kössön szerződést az intézmény. Az Szt. 94. § (1) bekezdésének e) pontja értelmében az intézményi jogviszony keletkezését az intézményvezető döntése alapozza meg. Mind az Szt., mind pedig a végrehajtására kiadott alacsonyabb szintű jogszabályok és az azok szellemében megfogalmazott házirend lehetőséget biztosít erre.
Az intézményi jogviszony felfüggesztésének időtartamával, az időtartam felső határával kapcsolatban a házirend nem tartalmaz pontos szabályozást. Az erre vonatkozó döntést az intézmény Team-ülésének hatáskörébe utalja, de nem rendelkezik arról, hogy a „Team”-nek nevezett csoportnak kik a tagjai, az milyen gyakran tart ülést és milyen szabályok vonatkoznak eljárására.
Ellentmondásos és így nem egyértelmű tehát a házirendnek azt a fordulata, amely a felfüggesztés időtartamáról rendelkezik. Az erre vonatkozó első mondat szerint: „Az intézkedés a kiváltó ok fennállásáig, de legkésőbb az intézmény Team-üléséig tart.” Majd a házirend így fogalmaz: „A kitiltás mértékét minden esetben a Team határozza meg.”. Álláspontom szerint az első mondat értelmezéséből legfeljebb egy hetes időtartamra lehet következtetni, mivel a tájékoztatás szerint a Team hetente tart ülést, míg a második mondat akár egy életre szóló felfüggesztést is jelenthet, ami azonban egy újabb jogviszony létrejöttének ellehetetlenítése.
Az első megfogalmazás relatív biztonságot ad a felfüggesztett jogviszonyú személynek, hiszen lehetősége van belátható időn belül arra, hogy újra lehetőséget kapjon jogviszony létesítésére. A második kitétel azonban túlzottan tág időspektrumú eltiltásra ad lehetőséget.
A házirend szabályozását mégsem tartom visszásnak oly mértékben, hogy alkotmányos joggal összefüggő visszásságot állapítsak meg. A jogorvoslati jog biztosította döntés ellen (8 napon belüli fellebbezés a fenntartó felé), illetve az egy intézménnyel való szerződéskötés lehetőségéből kizárt személynek lehetősége van még más intézményekkel is szerződéses jogviszonyt létesítenie. Az Alkotmánybíróság már több ízben foglakozott az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésével. Számos határozatában rámutatott arra, hogy az állam a 70/E. §-ban megfogalmazott kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül viszont a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez a szociális jogok érvényesítésének eszközei és mértéke tekintetében. A szociális biztonsághoz fűződő jog azon alkotmányos jogok közé tartozik, melyek nem teremtenek alanyi jogosultságot az ellátásra, csupán az államot terheli egy minimális szint biztosításának kötelezettsége. A jogorvoslati joggal és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben tehát megállapítom, hogy nem állt elő visszás helyzet, vagy annak lehetősége.

Kezdeményezés
A hasonló panaszok megelőzése érdekében azonban elengedhetetlen az intézmény házirendje szövegének módosítása. Egyrészt garanciális jelentőségű lenne, hogy a „Team” elnevezésű csoport tagjait, eljárását, döntési jogkörét pontosan szabályoznák, valamint, hogy az intézményi jogviszony megszüntetése (quasi) szankció meghozataláig több fokozatú (eltérő, egyre hosszabbodó időtartamú) felfüggesztés meghozatalán át vezessen az út. Így jobban érvényesülhetne az intézkedés nevelő, preventív jellege, illetve maga az intézmény is védettebb lenne a hasonló panaszokkal szemben.
Mivel jelentésemben alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, az intézmény fenntartójához sem fordulok. Mindazonáltal a fentiek megvalósulása érdekében felkérem az intézmény vezetőjét, hogy fontolja meg a házirend – jelentésemben kifejtettekkel összhangban való – módosítását, kiegészítését.

Budapest, 2005. augusztus 29.

Lenkovics Barnabás sk.