Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3266/2005. sz. ügyben
(Kapcsolódó ügyek: OBH 3500/2005. és OBH 3557/2005. )

Előadó: dr. Halász Zsolt

Az eljárás megindulása
Az elmúlt hónapokban több panaszos fordult hivatalomhoz a 2005. évi középszintű magyar nyelv és irodalom, illetve matematika érettségi vizsga lebonyolításával kapcsolatban. 
Az egyik panaszos álláspontja szerint törvénysértő módon lett lebonyolítva a 2005. évi középszintű magyar nyelv és irodalom érettségi vizsga, ebből adódóan annak eredménye nem jogszerű és a tanulók körében súlyos esélyegyenlőtlenséget eredményez. Egy másik panaszos a 2005. évi középszintű matematika érettségi vizsga eredményének megsemmisítését és új vizsga letételének előírását, illetve ennek alternatívájaként a középiskola utolsó tanéve végén megszerzett matematika érdemjegy érettségi vizsgaeredményként való elismerését kifogásolta. Volt panaszos aki azt kifogásolta, hogy annak ellenére, hogy a középszintű magyar nyelv és irodalom kérdések nyilvánosságra kerültek, a vizsga eredményét – a középszintű matematika érettségi vizsga eredményével szemben – az oktatási miniszter nem semmisítette meg, és ezzel jelentős hátrányt, esélyegyenlőtlenséget okozott azok számára akik nem tudtak, vagy nem akartak a vizsgakérdésekhez hozzájutni.
A panaszok alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), a megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. §), valamint a művelődéshez való jog (Alkotmány 70/F. §) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a panasz alapján vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem az Oktatási Minisztertől.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A megállapított tényállás
2005. májusában a középszintű érettségi vizsgák lebonyolítására a következő – előzetesen meghatározott – ütemezésben került sor:
- május 9. (hétfő): magyar nyelv és irodalom,
- május 10. (kedd): matematika,
- május 11. (szerda): történelem.
2005. május 9-én estére kiderült (egyebek mellett a Magyar Televízió „Este” című műsora is bemutatta), hogy a középszintű magyar nyelv és irodalom érettségi vizsgakérdések a vizsga időpontját megelőzően nyilvánosságra kerültek. Később ugyanez kiderült a középszintű matematika és történelem vizsgakérdésekről is. (Valamennyi kérdés felkerült az internetre).
Az oktatási miniszter 2005. május 11-én kelt határozatával megsemmisítette a 2005. május 10-i középszintű matematika érettségi vizsga eredményét, és a vizsgázóknak alternatív lehetőségként biztosította, hogy 2005. május 28-án megismételhetik a vizsgát, vagy kérhetik, hogy a középiskola utolsó évfolyama végén elért év végi osztályzatot ismerjék el középszintű matematika érettségi vizsga eredménynek. (Ez utóbbi esetben az érettségi vizsgaeredményt felvételi eredményként nem lehetett figyelembe venni). 
Az oktatási miniszter ugyanakkor a 2005. május 9-én megírt középszintű magyar nyelv és irodalom érettségi vizsga eredményeit nem semmisítette meg, történelemből pedig új kérdéssor alkalmazását rendelte el.
Az érettségi tételek nyilvánosságra kerülése miatt az Oktatási Minisztérium helyettes államtitkára a rendőrségen feljelentést tett. 

A vizsgálat megállapításai

I. Elsőként hatásköröm fennállását vizsgáltam. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az érettségi vizsgák lebonyolításában közreműködő közoktatási intézmények közszolgáltatást végeznek, valamint az oktatási miniszter az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szervként járt el, az érettségi vizsgák lebonyolításának, illetve a miniszter határozatának és az ezzel kapcsolatos eljárásának vizsgálatára megállapítottam hatáskörömet. Az oktatási miniszter határozata ellen fellebbezésnek nem volt helye. 

II. Tekintettel arra, hogy a panaszosok alapvetően az oktatási miniszternek a középszintű matematika érettségi vizsga eredményének megsemmisítésére vonatkozó határozatát, illetve a középszintű magyar nyelv és irodalom érettségi vizsga eredményének meg nem semmisítését sérelmezték, vizsgálatom a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye érvényesülésének felülvizsgálatára, illetve az esélyegyenlőség biztosítására terjedt ki. Mindezt megelőzően azonban a panaszok alapján azt vizsgáltam, hogy sérült-e az érettségizőknek – az Alkotmány 70/F. §-ában biztosított – művelődéshez való joga.
Az Alkotmány 70/F. §-a szerint a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. Az Alkotmánybíróság a 18/1994. (III. 25.) AB határozatában rámutatott, hogy az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket.
A közoktatásban résztvevő érettségizők számára e legalapvetőbb jogszabályi feltételeket a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Közokttv.), valamint az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról szóló 100/1997. (VI. 13.) Korm. rendelet (Évsz.) szabályai jelentik. 
A Közokttv. 9. §-a szerint az érettségi vizsga állami vizsga. Az érettségi vizsgát országosan egységes vizsgakövetelmények (központi vizsgakövetelmények) szerint kell megtartani. Az érettségi vizsga központi vizsgakövetelményeit a vizsgaszabályzat és az érettségi vizsga vizsgakövetelményei alapján kell meghatározni. Az érettségi vizsga központi vizsgakövetelményeit az iskola - a vizsgaszabályzatban foglaltak szerint - a helyi tantervében meghatározottak alapján helyi vizsgakövetelményekkel egészítheti ki. A központi vizsgakövetelmények megállapítása és kihirdetése, az értékelés szabályozása az állam feladata. A vizsgát - ha az érettségi vizsga vizsgaszabályzata másképp nem rendelkezik - az iskola szervezi. Az érettségi vizsga megszervezésére, lebonyolítására, az érettségi vizsga vizsgatantárgyaira, az érettségi vizsga vizsgatantárgyainak követelményeire, a vizsgázók teljesítményének értékelésére, a jelentkezésre és az ügyvitelre vonatkozó rendelkezéseket az érettségi vizsga vizsgaszabályzata határozza meg. Az érettségi vizsga vizsgaszabályzatát a Kormány rendeletben adja ki (100/1997. (VI. 13.) Korm. rendelet). 
Az Évsz. részletes áttekintése után megállapítható, hogy noha az az 1. § (1) bekezdésében deklaráltan szabályozza az érettségi vizsga előkészítésének, megszervezésének, illetve lebonyolításának szabályait, e fogalmakat – az előkészítést kivéve – nem határozza meg egzakt módon. Emellett rendszertanilag sem rögzíti egy jogszabály sem, hogy a vizsga megszervezése és lebonyolítása pontosan kinek – oktatási minisztérium, OKÉV, vagy az oktatási intézmények – hatáskörébe tartozik-e, hanem egy ettől eltérő fogalmi struktúrában szabályozott a vizsga megszervezése, lebonyolítása, és ezzel összefüggésben ezen intézmények feladatköre. Ennek abból a szempontból van érdemi jelentősége, hogy a Közokttv. 95. § (7) és (9) bekezdése szerint az oktatási miniszter határozattal
1. kérelemre vagy hivatalból intézkedik az érettségi vizsga megszervezésével, megtartásával összefüggésben, ha az intézkedés megtétele nélkül országos szinten veszélybe kerül az érettségi vizsga jogszabályok szerinti lebonyolítása, illetve
2. megvonhatja az iskolától az érettségi vizsga megszervezésének jogát, továbbá megsemmisítheti az érettségi vizsga eredményét, valamint a kiállított bizonyítványt érvénytelenné nyilváníthatja, ha bebizonyosodik, hogy a vizsgát jogellenesen szervezték meg, illetve a bizonyítványt jogellenesen állították ki. 
E szabályozási rendszerből nem derül ki világosan, hogy a miniszter mikor (országos illetve ennél kisebb probléma esetén elkülönülten) és pontosan milyen intézkedést tehet, vagyis túl tág teret enged a miniszter egyedi, de adott esetben az összes vizsgázót érintő mérlegelési jogkörben hozott döntésének. Nincs meghatározva az sem, hogy a megszervezés fogalma alatt pontosan mely cselekményeket kell érteni, illetve, hogy a megszervezés miben különbözik a vizsga megtartásától, valamint lebonyolításától, avagy ezek egymással szinonim fogalmak-e. Mindez a szabályozás tartalmi bizonytalanságát eredményezi, és ezáltal – a normavilágosság követelményének eleget nem téve – a szabályozás sérti a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (…) Csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet (75/1995. (XI. 21.) AB határozat).
Mindezt erősíti az Alkotmánybíróság 1310/D/1990. számú határozatának indokolása is, amely szerint – utalva az Alkotmány 70/F. §-ára – az állampolgárok művelődéshez való joga akkor valósul meg a felsőfokú oktatásban, ha az mindenki számára képességei alapján hozzáférhető (…). Az államnak a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint bármely, a felsőfokú oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel rendelkező állampolgár számára biztosítsa. 
Tekintettel arra, hogy a jelenlegi rendszerben az érettségi vizsga egyben felvételi vizsga is, az állam kötelezettsége a fentiek szerint az érettségi vizsga akként való előkészítése, megszervezése és lebonyolítása, valamint mindennek olyan jogi szabályozása, továbbá a fogalmak, a feladat és a hatáskörök egyértelmű tisztázása, amely biztosítja, hogy az érettségi-felvételi vizsgák minden szempontból tisztán, az esélyegyenlőséget megfelelően biztosítva történjenek. E körbe tartozik az is, hogy egyértelműen meg legyen határozva, hogy akár az oktatási miniszter, akár más intézmények milyen esetekben milyen intézkedéseket tehetnek az érettségi vizsga tisztaságának biztosítása érdekében. A jelenlegi szabályozás nem tudja megfelelően kezelni az érettségi vizsgakérdések esetleges országos szintű nyilvánosságra kerülésének problémáját, ami már csak azért is jelentős hiányosság, mert a jelenlegi mindenki számára elérhető műszaki-technikai feltételek mellett, egyetlen, az ország bármely pontján bekövetkezett probléma, jogsértés (pl. a kérdések egyetlen iskolában vagy raktárban történő határidő előtti felbontása) gyorsan és könnyen országos problémát okozhat.
Ennek részben megfelelő kezelését jelenti az állami vizsga rendje megsértésének büntetendővé tétele, amely – felderítés esetén – az elkövetők utólagos szankcionálását eredményezheti, de a vizsga megszervezését, megtartását, lebonyolítását, illetve az ehhez szükséges hatékony közbelépés lehetőségét a büntetőjogi rendelkezések nem teremthetik meg. 
Mindezekre tekintettel a jelenlegi szabályozás az ügyben eljáró intézmények, így az oktatási miniszternek sem adott megfelelő fogódzókat az érettségi vizsgakérdések nyilvánosságra kerülésével bekövetkezett probléma kezeléséhez. Az mindenképpen megállapítható, hogy az a döntés, hogy a vizsgát meg kell ismételni – egy ilyen döntést a jelenlegi szabályozás is lehetővé tesz – nem tekinthető semmilyen szempontból alkotmányellenesnek. Egy ilyen döntés nem diszkriminatív, hiszen a felvételi eredményt befolyásoló vizsgakövetelmény az egyszerre felvételiző, de eltérő években érettségizettek esetében is más és más lehet. 
Az egyik panaszban felmerült azon érvelést, miszerint nyilvánosságra került középszintű magyar nyelv és irodalom érettségi vizsga eredményének meg nem semmisítése sérti a vizsgázók esélyegyenlőségét, nem tartom helytállónak. Tekintettel arra, hogy a középszintű magyar nyelv és irodalom feladatsor a vizsga előtti éjszakán csak rövid ideig volt elérhető az interneten, és ezáltal csak egy szűk kör számára volt elérhető, továbbá a vizsgán olyan feladatokat kellett megoldaniuk az érettségizőknek (szövegértés, verselemzés, szövegalkotás), amelynek megoldásában nem jelent érdemi segítséget, ha azokat a vizsga előtt néhány órával egyes vizsgázók megismerhetik, nem minősülhet jogszerűtlennek az oktatási miniszter azon döntése, hogy a vizsga eredményeket nem semmisítette meg. Minden ilyen döntésnél ugyanis mérlegelni kell azt is hogy mi okoz nagyobb hátrányt, a vizsga eredményének megsemmisítése vagy az ezzel ellentétes döntés. Álláspontom szerint ebben a helyzetben a vizsga eredményének megsemmisítése okozta volna a nagyobb hátrányt.

III. Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a vonatkozó szabályozás – így különösen a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény, illetve az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról szóló 100/1997. (VI. 13.) Korm. rendelet – nem biztosít megfelelő garanciákkal ellátott jogszabályi kereteket a tekintetben, hogy az érettségi vizsgák előkészítése, megszervezése, illetve lebonyolítása során az abban közreműködő intézmények – a középiskoláktól kezdve az oktatási miniszterig – az esetleges jogsértésekből bekövetkező, a vizsgák lebonyolítását alapjaiban befolyásoló problémákra előrelátható, világos, egyértelmű, hatékony, és ezáltal nem vitatható döntésükkel választ tudjanak adni.
A szabályozás hiányosságaira visszavezethetően a 2005. évi érettségi vizsga megszervezésével, lebonyolításával kapcsolatos, a vizsgakérdések nyilvánosságra kerülésével felmerült problémák kezelése sértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményét.

Javaslatok
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a miniszterelnöknek és az oktatási miniszternek, hogy kezdeményezzék a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény, illetve az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról szóló 100/1997. (VI. 13.) Korm. rendelet módosítását, kiegészítését olyan rendelkezésekkel, amelyek részletesen szabályozzák 
- az érettségi-felvételi vizsgával kapcsolatban, hogy mi minősül a vizsga előkészítésének, megszervezésének és lebonyolításának,
- az érettségi-felvételi vizsga elkészítésében, megszervezésében, és lebonyolításában közreműködő intézmények – rendszertanilag jól elkülöníthető – feladat és hatásköreit,
- annak pontos, taxatív meghatározását, hogy az oktatási miniszter az érettségi vizsgák előkészítése, megszervezése, lebonyolítása során felmerülő egyes, a vizsgák rendjét, tisztaságukat befolyásoló jogsértések esetében milyen intézkedéseket hozhat,
- végül annak pontos meghatározását, hogy mikor kerülhet sor valamely vizsga érvénytelenné nyilvánítására (megsemmisítésére), és megismétlése elrendelésére (országos vagy ennél alacsonyabb szinten).

Budapest, 2005. november 29.

Takács Albert sk.