Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3183/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Kántor Ferenc
A vizsgálat megindulása
Az országgyűlési biztos 2005 májusában általános vizsgálatot végzett Fejér megyében. Ennek keretében – 2005. május 9. napján – került sor a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (Fkbtv.) egyes rendelkezései végrehajtásának vizsgálatára a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Fejér Megyei Földművelésügyi Hivatalánál (FM Hivatal). 
A hivatalból indított vizsgálat célja annak feltárása volt, hogy a részaránytulajdonnak megfelelő termőföld–kiadási munka hol tart a megyében. A földkiadási munka hány gazdálkodó egységet érintett? Hány aranykorona értékű termőföld kiadására került sor, illetve hogy mekkora a még ki nem adott részaránytulajdon aranykorona értéke? Mely időpontban várható az utolsó földkiadási határozat FM Hivatal által történő kiadmányozása, továbbá, hogy hány aranykorona értékű részaránytulajdon kártalanítására került sor aranykoronánkénti 4000 Ft–os értékkel? Valamint, hogy az FM Hivatal által a földkiadás során végzett sorsolások ellen az arra jogosultak éltek–e kifogással (jogorvoslattal), továbbá hogy az FM Hivatal által hozott határozatok ellen benyújtott fellebbezések száma hogyan alakult?
A vizsgálat kiterjedt arra is, hogy a védett vagy a védelemre tervezett természeti területek kiadása milyen tapasztalatokkal járt, valamint hogy a nemzeti földalap termőföldkészletéből hány arra jogosult és mennyi aranykorona értékű termőföldet igényelt, illetve hogy a termőföld értékesítés céljából tartott árverések száma hogyan alakult, s hogy az árveréseken értékesített termőföld után befolyt és a költségekkel csökkentett összeg érdekeltek közötti felosztása megtörtént–e, továbbá hogy az FM Hivatal – és a földkiadási munka során vele együttműködő szervek – és a földkiadásra jogosultak kapcsolata hogyan alakult, valamint hogy a földkiadási munkához biztosított anyagi–, technikai–, személyi feltételekkel az FM Hivatal hogyan gazdálkodott. 
Az FM Hivatal vezetője, valamint a hivatal jogász munkatársa adott tájékoztatást az Fkbtv. végrehajtásának tapasztalatairól és bocsátott a vizsgáló rendelkezésére iratokat, adatokat.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot”.

A földkiadásra vonatkozó alapvető szabályokat az 1993. január 23. napján hatályba lépett – és ezt követően többször módosított – Fkbtv. tartalmazza.
Az Fkbtv. 2. § (1) bekezdése úgy szól, hogy „A részarány–földtulajdonként nyilvántartott termőföldekkel kapcsolatos – e törvényben meghatározott – ügyekben a részarány-földtulajdonosok közgyűlése által megválasztott földkiadó bizottság jár el.”
Az Fkbtv. 5. § (1) bekezdése szerint „A földkiadási eljárás a részarány–földtulajdonos kérelmére indul. A földkiadási kérelmet a részarány–földtulajdonos e törvény hatálybalépését követő 60 napon belül nyújthatja be a földjét használó szövetkezet gazdálkodási területén működő földkiadó bizottságnál.”
Az Fkbtv. 5/B. § (1) bekezdése azt rendeli, hogy „Minden olyan részarány–tulajdonos, aki még kiadatlan AK értékkel rendelkezik, a törvény hatálybalépését, illetve a földalapot kijelölő határozat jogerőre emelkedését követő 60 napon belül kérelmet nyújthat be az illetékes földművelésügyi hivatalhoz (a továbbiakban: FM Hivatal) részarány–tulajdona önálló ingatlanként vagy osztatlan közös tulajdonban történő kiadására vonatkozóan, amennyiben e törvény alapján erre korábban jogosult lett volna.”
A (2) bekezdés úgy szól, hogy „Az a részarány–tulajdonos, aki a jogszabályban előírt határidőn belül már benyújtott kérelmet, de még kiadatlan AK érték képezi a tulajdonát, úgy a korábbi kérelmét az (1) bekezdés szerint módosíthatja. Ennek hiányában a korábban benyújtott kérelmet kell elbírálni.”
A (4) bekezdés előírja: „A kérelem benyújtására megszabott határidő elmulasztása jogvesztéssel jár, és a mulasztás miatt igazolásnak nincs helye.”
Az Fkbtv. 7/A. § (3) bekezdése azt rendeli, hogy „Ha a részarány–tulajdon rendezésére elkülönített földalapok AK értéke és a szövetkezetnél a földkiadásra még fel nem használt és a részarány–földtulajdon kiadására felhasználható egyéb területek nem fedezik az igényeket, azok a részarány–tulajdonosok, akik kérelmüket az 5. § (1) bekezdése szerinti határidőben nem nyújtották be, vagy igényüket rajtuk kívülálló okból nem elégítették ki, az államtól kártalanításra jogosultak 4000 Ft/AK értékben.”
A (4) bekezdés előírja: „A földhivatal az adott szövetkezetet érintő valamennyi földkiadással kapcsolatos ingatlan–nyilvántartási bejegyzésről az utolsó határozat jogerőre emelkedését követő 60 napon belül értesíti az illetékes FM Hivatalt. Az FM Hivatal az értesítés alapján határozattal dönt a (3) bekezdés szerinti kártalanításról.”
Az Fkbtv. 9. § (1) bekezdése azt rendeli: „Ha a tulajdonos az 5. § (1) bekezdés szerinti határidőben nem kérte részarány–földtulajdonának kiadását, a földkiadó bizottság nyilvános sorsolással állapítja meg a részarány–földtulajdon fedezetéül szolgáló földrészletet. A földkiadó bizottság a sorsolásról jegyzőkönyvet készít.”
Az Fkbtv. 9/B. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „Ha a földkiadó bizottság a feladatainak végrehajtását a 9/A. § (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá a (4) bekezdésében meghatározott határidőig sem fejezi be, vagy a közgyűlés még ezt megelőzően megállapítja megszűnését, a földkiadó bizottság a még jogerős határozattal le nem zárt, folyamatban levő földkiadási ügyeket átteszi az FM hivatalhoz.”
A (3) bekezdés szerint: „A földkiadó bizottság az eljárása során keletkezett iratokat a megszűnésétől számított 15 napon belül köteles áttenni az FM Hivatalhoz. Az iratok megőrzéséről az FM Hivatal gondoskodik.”
A (4) bekezdés úgy szól, hogy: „A földkiadás során az FM Hivatal az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályai szerint jár el.
Az Fkbtv. 9/C. § (1) bekezdése szerint: „Azon részarány–tulajdonosok részére, akik az 5/B. § (1)–(2) bekezdése szerinti határidőben kérték részarány–tulajdonuk önálló ingatlanként történő kiadását az FM Hivatal nyilvános sorsolást tart a földek kiadását illetően, amelynek során a nyilvántartott AK értékeik figyelembevételével a földrészletek vonatkozásában kizárólag a kiosztási sorrendet állapítja meg.”
A (6) bekezdés előírja: „A kialakítandó új, önálló földrészletek 3000 m2–nél kisebb területűek nem lehetnek. Az 1994. július 27–ig hatályban volt jogszabályok alapján zártkertnek minősült területen a kialakítandó önálló földrészlet legkisebb területe 1500 m2 lehet.”
A (10) bekezdés úgy rendelkezik, hogy „A sorsolás szabálytalan lebonyolítása ellen az, akinek jogos érdekét érinti vagy sérti, törvénysértésre hivatkozással a sorsolás lebonyolítását követő 48 órán belül kifogást nyújthat be az illetékes FM Hivatalnál a Fővárosi és Pest Megyei Földművelésügyi Hivatalhoz címezve.”
Az Fkbtv. 9/D. § (1) bekezdése deklarálja, hogy „Aki az 5/B. § (1) szerinti határidőben nem nyújtott be kérelmet a még kiadatlan igazolt AK értéke ellenében – választása szerint – a Nemzeti Földalap földkészletéből termőföldet igényelhet vagy pénzbeni kártalanításra tarthat igényt 4000 Ft/AK értékben.
Az Fkbtv. 11. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „A földkiadó bizottságnak
a)	a részarány–földtulajdonnak megfelelő föld, a tanya körüli föld kijelölésére és a tulajdonos birtokba helyezésére;
b)	a részarány–földtulajdon helyének meghatározására;
c)	a földterület tulajdonba adására és az értéknövekedést eredményező beruházási költség megállapítására;
d)	a részarány–földtulajdonosok AK értékének arányos módosítására vonatkozó határozata az Áe. 42. § (1) bekezdésében meghatározott érdemi határozatnak minősül.”
A (2) bekezdés úgy szól, hogy „A földkiadó bizottság eljárása illetékmentes, a földkiadási kérelem bejelentésére előírt határidő elmulasztása esetén igazolásnak nincs helye.”
A (3) bekezdés szerint „A földkiadó bizottság határozata ellen fellebbezést nyújthat be, akinek a határozat jogát vagy jogos érdekét sérti. A fellebbezést a kézhezvételtől számított nyolc napon belül a megyei földművelésügyi hivatalhoz kell benyújtani.”
A (4) bekezdés úgy rendelkezik, hogy „A fellebbezést a megyei földművelésügyi hivatal bírálja el. A földkiadó bizottság az FM Hivatal megkeresése alapján a fellebbezés elbírálásához szükséges iratokat véleményével ellátva 15 napon belül megküldi az FM Hivatalnak. A földművelésügyi hivatal a földkiadó bizottság törvénysértő határozatát megsemmisíti és szükség esetén a bizottságot új eljárásra utasítja, illetőleg a megalapozatlan fellebbezést elutasítja.”
Az (5) bekezdés úgy szól, hogy „Az érdekeltek a határozat kézhezvételétől számított harminc napon belül benyújtott keresettel az illetékes helyi bíróságtól kérhetik a megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatal határozatának a felülvizsgálatát. A bíróság a 13. § (5) bekezdése alapján történő AK érték módosítása tárgyában hozott határozat megváltoztatására is jogosult.”
Az Fkbtv. 11/A. §–a azt rendeli, hogy „Az FM Hivatalnak az e törvény rendelkezései szerint első fokon hozott határozata ellen benyújtott fellebbezést a fővárosi földművelésügyi hivatal bírálja el. Ha a fővárosi földművelésügyi hivatal jár el első fokon, akkor a fellebbezést felettes szerve bírálja el.”
Az Fkbtv. 12. § (5) bekezdése arról rendelkezik, hogy „A szövetkezet használatában lévő, vagyonnevesítéssel nem érintett, kivett területeket (felhagyott külszíni bányák, tavak, vízállások, mocsarak, holtágak stb.) és a halastavakat a részarány–tulajdonú földek kiadására fel kell használni, azonban a jogosult az ingatlan elfogadására nem kötelezhető. Az ingatlanok tényleges művelési ágát meg kell állapítani, a földminősítést el kell végezni, ha pedig ez nem lehetséges, a területet a település legalacsonyabb AK értékű szántó, a halastavat a legmagasabb AK értékű szántó AK értékével kell figyelembe venni. A halastóban lévő halállomány értéke, valamint a halastó létesítéséhez szükséges építmények értéke AK értékben ki nem fejezett értéknövekedésnek minősül. A tulajdonjog ingatlan–nyilvántartási bejegyzése során a földrészletet a tényleges állapot szerint kell a nyilvántartásba felvenni.”
A (6) bekezdés rendelkezései szerint „Amennyiben további AK hiány kielégítéséhez már nem szükséges, az (5) bekezdésben megjelölt ingatlanokat az Ámt. 25/A. §–ában foglaltak figyelembevételével árverésen kell értékesíteni.”
Az Fkbtv. 12/C. §–ának (1)–(5) bekezdése úgy szól, hogy „(1) A védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról szóló 1995. évi XCIII. törvény 2. § (1) bekezdésében meghatározott azon földrészlet vonatkozásában, amelynek részarány–földalapba történő kijelöltsége megszűnt, az FM Hivatal megállapítja azoknak a személyeknek a körét és – a ki nem elégített AK–igénynek megfelelő – jogosultságuk mértékét, akik a terület kisajátításakor a kártalanításra jogosultak. A jogosultak nevét és jogosultságuk mértékét az FM Hivatal közli az illetékes körzeti földhivatallal és az illetékes nemzeti park igazgatósággal (a továbbiakban: igazgatóság) is.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott védett és védelemre tervezett, és emiatt magántulajdonba nem adható földrészletre vonatkozó tulajdonosi jogosítványokat – az elidegenítés kivételével – az igazgatóság a földrészlet állami tulajdonba kerüléséig gyakorolja.
(3) A földrészletek hasznosítása során befolyt ellenértéket az igazgatóság az (1) bekezdésben meghatározott jogosultak között, igényjogosultságuk arányában osztja fel. Az (1) és (5) bekezdés szerinti kisajátítási kártalanítás összegének kifizetéséig az igazgatóság a tulajdonosi jogok gyakorlása fejében évenként előre a korlátozással arányban álló kártalanítást fizet az arra jogosultaknak.
(4) A földrészlet tulajdoni lapján – annak állami tulajdonba kerüléséig – a tulajdonos helyén tulajdonosi jogokat gyakorló személyként az igazgatóságot kell bejegyezni.
(5) A védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról szóló 1995. évi XCIII. törvény 1. §–a (1) bekezdésének b) pontja szerinti kijelöléssel nem érintett azon védett vagy védelemre tervezett természeti területek tekintetében, amelyeket – természetvédelmi oltalom hiányában – a szövetkezetnek az Ámt. 25. §–a alapján a vagyonnevesítés szabályai szerint ki kellene adnia – ha az magántulajdonban nem áll vagy magántulajdonba nem került –, a kisajátítási eljárást a szövetkezettel szemben kell lefolytatni. A kisajátítási kártalanítás összegét a szövetkezet haladéktalanul köteles a szövetkezet vagyonnevesítéssel érintett tagjai között a vagyonnevesítés szabályai szerint felosztani.”

A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (Ámt.) 25. §–ának (1) bekezdése úgy szól, hogy „A Kpt. szerinti, árverésre való kijelöléssel nem érintett valamennyi földet a tagok, a Kpt. 17. §–ában meghatározott mértékű földet pedig a tagok és az alkalmazottak tulajdonába kell adni, kivéve, ha a jogosult e jogáról lemond. A tulajdonba adásra a vagyonnevesítés szabályait kell megfelelően alkalmazni.
A (3) bekezdés szerint „A Kpt. szerinti árverés lebonyolítása után megmaradó szövetkezeti tulajdonú földet a vagyonnevesítés szabályainak megfelelő alkalmazásával a tagok tulajdonába kell adni.”
Az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése azt rögzíti, hogy „Ha a jogutód nélkül megszűnt, illetve a törvény hatálybalépését követően megszűnő szövetkezet után marad fel nem osztott termőföldvagyon, azt az FM Hivatal árverésen értékesíti.”
A (2) bekezdés úgy szól, hogy „Ha a részarány–tulajdon kielégítését követően 100 AK–nál kisebb értékű földterület marad a szövetkezet használatában, és ennek felosztása során az egy főre jutó hányad a 0,5 AK–t nem éri el, az FM Hivatal az (1) bekezdésben foglaltak szerint jár el.”
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. §–ának (1) bekezdése rögzíti, hogy „A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja.”
A (2) bekezdés szerint: „Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot – a (3) bekezdésben foglaltak kivételével –, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet – azzal egyetértésben – jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv – ha jogszabály másként nem rendelkezik – harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.”
Az (5) bekezdés úgy szól, hogy „Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására.”

Az Áe. 15. §–ának (1) bekezdése rögzíti, hogy „Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.”
Az (5) bekezdés azt rendeli, hogy „Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről – kérelemre indult eljárás esetén – az ügyfelet értesíteni kell.”
Az FM Hivatal vezetőjének tájékoztatása szerint a földkiadó bizottságok tevékenysége a megyében 68 gazdálkodó egység gazdálkodási területén lévő termőföld kiadására terjed ki. A földkiadó bizottságok működésük megszűnéséig – 1996. december 31. napjáig – a megyei közigazgatási területén a részarány föld–magántulajdonosok részére elkülönített 127580 hektár térmértékű és 2.962.771 aranykorona értéknek megfelelő termőföldből 79044 hektár térmértékű és 1.702.092 aranykorona értékű termőföldet adtak ki 67800 jogosult részére. 
A földkiadó bizottságok tevékenységének megszűnését követően a megyében a földkiadási feladatokat a 68 gazdálkodó egység gazdálkodási területén 1997. január 1. napjától az FM Hivatal vette át és egyebek mellett feladatát képezte ettől az időponttól a földkiadó bizottságok által ki nem adott részaránytulajdonnak megfelelő 48415 hektár területű és 1.258.449 aranykorona értékű termőföld kiadása is, amely 14079 részaránytulajdonost érintett.
A vizsgálat megállapította, hogy a megyében a földkiadási munka lényegében már a 2001. év végén befejeződött. Jelenleg csupán egyetlen földkiadással kapcsolatos ügyben folyik peres eljárás a Legfelsőbb Bíróság előtt. Az ügyben döntés még nem született. 
Megállapítható volt, hogy a földkiadási munka során az FM Hivatal – az Fkbtv. 7/A. § (3) bekezdése szerinti – jogosultakat összesen 2399,33 aranykorona értékű részaránytulajdonnak megfelelő termőföld fejében részesítette kártalanításban. E munka során a kártalanításra jogosultak felkutatása nem kis gondot okozott, azonban e feladatot az FM Hivatal a települési önkormányzatok jegyzőinek segítségével eredményesen oldotta meg. 
Az FM Hivatal az Fkbtv. szabályainak betartásával a 2000., illetve a 2001. évben 17, a 2004. évben pedig további 1 árverésen összesen 570,24 aranykorona értékű termőföldet árverezett el 2.187.722 Ft értékben, mely összegből a költségeket levonta, s az így megmaradó összeget 699 jogosult között – tulajdoni hányaduk arányában – felosztotta.
A vizsgálat megállapította azt is, hogy az Fkbtv. 9/D. § (1) bekezdésében megfogalmazottaknak megfelelő kérelmet – mely szerint meghatározott részaránytulajdonos választása szerint a nemzeti földalap termőföldkészletéből termőföldet igényelhet, vagy pénzbeli kártalanításra tarthat igényt 4000 Ft/aranykorona értékben –, az FM Hivatalnál nem tartanak nyilván, s oda ilyen kérelem nem is érkezett. 
Az FM Hivatal tájékoztatása szerint nem fordult elő olyan eset, hogy a földkiadási munka során magántulajdonba adtak volna olyan védett vagy védelemre tervezett területet, amelyek kisajátítás alóli felmentéshez az illetékes nemzeti park hozzájárulását nem adta. 
Tapasztalható volt, hogy az FM Hivatal vezetője és illetékes munkatársai a földkiadási munkára vonatkozó Fkbtv. szabályait ismerik, s azokat a gyakorlatban is helyesen alkalmazták. A törvényben foglalt feladatok végrehajtása érdekében elismerésre méltó szervezőmunkát végeztek. 
A földkiadási munkához biztosított anyagi–, technikai feltételeket jól használták fel. A törvényben foglalt feladatok megvalósítására kellő időben képesek voltak mozgósítani a földkiadási munkában résztvevőket (földhivatal, önkormányzat, gazdálkodó szervek), velük jó kapcsolatot alakítottak ki és tartanak fenn ma is.
A földkiadási munka befejezését, a színvonalas szervezőmunkán túl az említett szervekkel kialakult jó együttműködés mellett a földkiadásra jogosultakkal való megfelelő bánásmód (tájékoztatás, egyeztetés, gyors ügyintézés) is elősegítette. A földkiadási munka során a termőföldhöz jutott tulajdonosok az FM Hivatal tevékenységét elismerik. Jellemző, hogy a földkiadásra jogosultak közül az Fkbtv. 9/C. § (10) bekezdése szerinti kifogással – az FM Hivatal által vezetett sorsolás ellen – egyetlen jogosult sem élt. A vizsgálat megállapította azt is, hogy az FM Hivatal által 14079 jogosult részére hozott földkiadási határozat ellen mindössze 145 jogosult élt fellebbezéssel, melyből 31 esetben a jogorvoslati kérelmet az FM Hivatal saját hatáskörében orvosolta. A Hivatal által hozott határozatok ellen benyújtott fellebbezések másodfokú elbírálásra való felterjesztésére mindössze 114 esetben került sor, mely a jogosultak részére kiadott határozatok 0,8 %-a. 
Arra is tekintettel, hogy a megyében a földkiadási munka befejeződött, s hogy a vizsgálat nem tárt fel olyan, az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot, melynek kiküszöbölése a vizsgált szerv vezetőjének, illetve felettes szerve vezetőjének intézkedését igényelné, ezért ajánlást nem teszek.
Jelentésem egy példányának megküldésével az FM Hivatal vezetőjét, valamint a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert is tájékoztattam. 

Budapest, 2005. május 17.

                        Lenkovics Barnabás sk.