Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3161/2005. sz. ügyben

Előadók: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindítása
A Veszprémi Egyetem Fizika Tanszékének docense (a továbbiakban: panaszos) azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok (a továbbiakban: OTKA) 2005. évi pályázati felhívása szerint a műszaki-és természettudományok Fizika Zsűrijének szóló pályázatokat angol nyelven kellett benyújtani. A panaszos álláspontja szerint az említett pályázati feltétel számottevően rontja mindazok esélyeit, akik az anyanyelvük, illetve az ország hivatalos nyelvének indokolatlan korlátozása miatt, szűkös idejükben „kevésbé illetékes szakterületi zsűrihez” kell, hogy benyújtsák a pályázatukat.

A megállapított tényállás
Az OTKA Bizottság elnökének tájékoztatása szerint a testület – az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramokról szóló 1997. évi CXXXVI. törvény (a továbbiakban: OTKA törvény) 5. § (1) bekezdésére figyelemmel – célul tűzte ki, hogy a pályázati anyagok elbírálásába egyre több külföldi szakértőt vonjon be. Az említett célkitűzés megvalósítása érdekében az OTKA Bizottság először a 2004. évben szabta feltételül, hogy a nemzetközi tudományterületeken az évi 5 millió forintot meghaladó támogatási igényű pályázatokat angol nyelven kellett benyújtani, ugyanis azok értékelésébe külföldi szakértőket is bevontak.
A fizika területén az OTKA Bizottság 2005-ben vezette be az angol nyelvű pályáztatást. Az OTKA pályázati felhívás kitöltési útmutatója szerint a Fizika Zsűriben „a kutatási pályázatokat is angol nyelven kell beadni”. A „nagy kutatási” (NK), a „tudományos iskola” (NI) és a „nagy összegű fiatal” (NF) „kategóriában és a Fizika Zsűriben is beadhatók magyar nyelven a pályázatok, ha a pályázók véleménye szerint a pályázatot külföldi tudósok nem tudják megfelelően értékelni”.
Az OTKA Bizottság azt tervezi, hogy a jövőben a külföldi szakértők bevonása lehetőségének függvényében más, a „magyar nyelvűséghez szorosan nem kapcsolódó tudományterületeken is az angol nyelvű pályáztatást és értékelést” kíván bevezetni. A kifejezetten Magyarországra jellemző kutatások esetében az OTKA Bizottság külföldi bírálót nem kér fel, így ezeken a területeken mind a pályáztatás, mind az értékelés magyar nyelven történik.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak 

Az alkalmazott jogszabályok
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
29. § (1) E törvény alkalmazásában - a (2) bekezdésben foglaltak kivételével - hatóság: a) a közigazgatási feladatot ellátó szerv; b) a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében; c) a fegyveres erők; d) a rendvédelmi szerv; e) a nemzetbiztonsági szolgálat; f) a nyomozó hatóság, ideértve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet is; g) a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat; h) a kötelező tagság alapján működő köztestület; i) a közjegyző; j) a megyei bírósági végrehajtó és az önálló bírósági végrehajtó.
(2) E törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak: a) az Országgyűlés; b) a köztársasági elnök; c) az Alkotmánybíróság; d) az Állami Számvevőszék; e) a bíróság; f) az ügyészség, kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet.

1997. évi CXXXVI. tv. az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramokról
A tudományos kutatások és a kutatási infrastruktúra független, széles körű támogatása, a fiatal kutatók segítése, nemzetközi színvonalú tudományos eredmények létrehozása érdekében az Országgyűlés az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramokról (a továbbiakban: OTKA) a következő törvényt alkotja:
1. § (1) Az OTKA körébe tartozó feladatok megvalósítását a központi költségvetés elkülönített fejezeti kezelésű előirányzata szolgálja. (2) Az OTKA előirányzatából olyan tudományos kutatások, illetőleg azok végzéséhez és az eredmények nyilvánosságra hozatalához szükséges feltételek létrehozása támogatható nyilvános pályázati rendszerben, amelyektől új tudományos törvényszerűségek felismerése, ismeretek, módszerek, eljárások kidolgozása várható. Az OTKA előirányzata felhasználható az ilyen tudományos eredmények létrejöttét elősegítő infrastruktúra-fejlesztésre is. (3) Az OTKA előirányzatával kapcsolatban a fejezet felügyeletét ellátó szerv jogait a Magyar Tudományos Akadémia (a továbbiakban: Akadémia) elnöke gyakorolja, kivéve azokat a jogokat, amelyeket az Országgyűlés vagy a Kormány magának tart fenn.
2. § (1) Az OTKA vezető testülete az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Bizottsága (a továbbiakban: OTKA Bizottság), amely elnökből, két alelnökből és 15 tagból áll. Az egyik alelnök személyére a Magyar Rektori Konferencia, a Főiskolai Főigazgatói Konferencia, valamint a Művészeti Egyetemek Rektori Széke együttesen, a másikra az Akadémiai Kutatóhelyek Tanácsa tesz javaslatot. (2) Az elnököt és az alelnököket hároméves időtartamra - az Akadémia elnöke és a művelődési és közoktatási miniszter közös javaslatára - a miniszterelnök bízza meg. A megbízatás egy alkalommal, újabb hároméves időtartamra meghosszabbítható. (7) Az OTKA Bizottság feladatai: a) az elnök javaslata alapján dönt a pénzügyi források fő jogcímek szerinti felosztásáról; b) meghatározza a kiemelt kutatási területeket és felhasználási célokat; c) javaslatot tesz a Kormánynak az OTKA költségvetési támogatási összegére; d) a Tudományterületi Kollégiumok javaslata alapján dönt a benyújtott pályázatok támogatásáról és azok előirányzati bontásáról; e) elfogadja az éves költségvetési beszámolót; f) a tudományos kutatással foglalkozó tudományterületi szervezetek és közösségek tudományos fokozattal rendelkező személyek ajánlásai alapján javaslatot tesz az elnöknek a Tudományterületi Kollégiumok tagjaira; g) jóváhagyja az OTKA Szervezeti és Működési Szabályzatát; h) összefoglalót készít az Akadémia elnökének országgyűlési beszámolójához az OTKA támogatásával elért kiemelkedő tudományos eredményekről és tudományos infrastruktúra fejlesztésekről. 
4. § (1) Az OTKA által nyújtott támogatások odaítélése nyilvános pályázati rendszerben történik. (2) A pályázatokat - az OTKA Bizottság javaslata alapján - a Bizottság elnöke hirdeti meg. (3) Az OTKA előirányzatából a) tudományos kutatási témákkal kapcsolatos folyó ráfordítások fedezetére, b) nemzetközi tudományos kutatásban való részvételre, c) ösztöndíjra (különös tekintettel fiatal kutatók tudományos tevékenységének elősegítésére), d) publikálási támogatásra, valamint e) a tudományos kutatáshoz (témapályázat, infrastrukturális fejlesztés keretében) szükséges műszerek, berendezések és más eszközök beszerzésére teljesíthetők személyi kiadások és járulékaik, valamint dologi és felhalmozási kiadások.
5. § (1) A beérkező pályázatokat az OTKA Tudományterületi Kollégiumain belül működő zsűrik által felkért magyar és/vagy külföldi szakértők véleményezik szakmai és költségtervezési szempontból. A vélemények alapján a zsűrik rangsorolják a pályázatokat, és javaslatot tesznek a támogatásukra. A rangsorok nyilvánosak. A szakmai zsűrik észrevételei alapján, az OTKA Bizottság által meghatározott kiemelt tudományos kutatási irányok figyelembevételével, a Tudományterületi Kollégiumok javaslatot tesznek az OTKA Bizottságnak a pályázatok támogatására a költségterv fő tételei szerinti előirányzati bontásban.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat első szakaszában áttekintettük, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, illetve általános helyettesének vizsgálati jogköre kiterjed-e az OTKA Bizottságra. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki, amennyiben az okozott sérelem valamely alkotmányos joggal összefüggésbe hozható.
Az OTKA törvény bevezető rendelkezései értelmében az OTKA célja a „tudományos kutatások és a kutatási infrastruktúra független, széles körű támogatása, a fiatal kutatók segítése, nemzetközi színvonalú tudományos eredmények létrehozása érdekében”. Az OTKA körébe tartozó feladatok megvalósítását a központi költségvetés elkülönített fejezeti kezelésű előirányzata szolgálja. Az OTKA előirányzatával kapcsolatban a fejezet felügyeletét ellátó szerv jogait - néhány kivételtől eltekintve - a Magyar Tudományos Akadémia elnöke gyakorolja. Az OTKA által nyújtott támogatások odaítélése nyilvános pályázati rendszerben történik, amelyek odaítéléséről – az OTKA törvény 2. § (7) bekezdésének d) pontja alapján – az OTKA Bizottság dönt. 
Az OTKA törvény idézett, továbbá a 2. § (7) bekezdésének rendelkezései, illetve az Obtv. 29. § (1) bekezdésének összevetése alapján megállapítom, hogy az OTKA Bizottság – az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, illetve általános helyettesének tevékenysége szempontjából – nem hatóság.
Az Obtv. 29. § (1) és (2) bekezdései csak a hatóság fogalmát értelmezik. Az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szerveket tekintik közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú, esetleg egyetlen szervtől veheti igénybe.
Az OTKA törvény 1. § (1) bekezdése alapján az „OTKA előirányzatából olyan tudományos kutatások, illetőleg azok végzéséhez és az eredmények nyilvánosságra hozatalához szükséges feltételek létrehozása támogatható nyilvános pályázati rendszerben, amelyektől új tudományos törvényszerűségek felismerése, ismeretek, módszerek, eljárások kidolgozása várható”. Az említett törvény 5. § (1) bekezdése értelmében „beérkező pályázatokat az OTKA Tudományterületi Kollégiumain belül működő zsűrik által felkért magyar és/vagy külföldi szakértők véleményezik szakmai és költségtervezési szempontból. A vélemények alapján a zsűrik rangsorolják a pályázatokat, és javaslatot tesznek a támogatásukra. A rangsorok nyilvánosak. A szakmai zsűrik észrevételei alapján, az OTKA Bizottság által meghatározott kiemelt tudományos kutatási irányok figyelembevételével, a Tudományterületi Kollégiumok javaslatot tesznek az OTKA Bizottságnak a pályázatok támogatására a költségterv fő tételei szerinti előirányzati bontásban”. Tekintettel arra, hogy az OTKA törvény 4. § (3) bekezdésében felsorolt támogatások bármelyikének igénybevétele iránti pályázati igény benyújtása nem von automatikus szerződéskötési kötelezettséget maga után, továbbá az OTKA törvény 1. § (1) bekezdésében megjelölt célkitűzések támogatása, illetve finanszírozása nem kizárólag az OTKA-tól igényelhető, az országgyűlési biztosok vizsgálati jogköre szempontjából az OTKA Bizottság nem közszolgáltató.
Az Alkotmány 70/G. § értelmében a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak. Az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatának indokolása szerint a „tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán – ugyancsak a tudomány művelői jogosultak dönteni”. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a tudományos élet szabadsága magában foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot is, „amely egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát”.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmány 70/G. §-ában szabályozott, a tudományos élet szabadságának tiszteletben tartására vonatkozó állami kötelezettség - az Alkotmány 32/B. §-ában szabályozott alapintézményként - az országgyűlési biztosokra is kiterjed, az OTKA Bizottság műszaki-és természettudományok Fizika Zsűrijének 2005. évi pályázati felhívásában részletezett pályázati feltételeket hatáskör hiányában nem vizsgáltam.
Figyelemmel arra, hogy az OTKA törvény 1. § (1) bekezdése értelmében az OTKA körébe tartozó feladatok megvalósítását a központi költségvetés elkülönített fejezet kezelésű előirányzata szolgálja, továbbá, hogy az egyes tudományterületeken működő szakmai zsűrik a rendelkezésre álló pénzügyi eszközök felhasználását célzó pályázatokat évről-évre kiírják, jelentésemet - figyelem felhívás céljából - az OTKA Bizottságnak is megküldöm.

Budapest, 2005. november 30.

Takács Albert sk.