Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3013/2005. sz. ügyben

Előadó: Nagy Tiborné
A vizsgálat megindulása
A panaszos azzal fordult az országgyűlési biztoshoz, hogy a magántervezői tevékenysége keretében tervezett épületek építési engedélyezési ügyében az illetékes jegyző más építésügyi hatóság kijelölését kérte, azért mert ő a nagyközség jegyzőt alkalmazó önkormányzatának képviselője. Ugyanakkor az ugyanannak a képviselő-testületnek másik magántervező tagja által tervezett épületek esetén nem tett így. 
A panaszos az eljárást vele szemben diszkriminatívnak ítélte, ezért az országgyűlési biztos eljárását kezdeményezte. 
A vizsgálat az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében deklarált, a vállalkozáshoz és a gazdasági verseny szabadságához való jog, valamint a 70/A. §-ban foglalt, a hátrányos megkülönböztetés tilalma megsértésének gyanúja miatt indult. 

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)

A megállapított tényállás
A panaszos magántervező. Önkormányzati képviselővé választása előtt is tervezői tevékenységet folytatott a lakóhelye szerinti nagyközségben. A képviselő-testületnek még egy magántervező tagja van. Mindketten terveznek a nagyközség területén. A panaszos által készített építésztervek engedélyezésére a jegyző a Pest Megyei Közigazgatási Hivataltól (KH) más eljáró hatóság kijelölését kérte, amelyet az teljesített. 
Önmagában ezt az eljárást a panaszos nem kifogásolta, hanem azt, hogy a képviselő-testület szintén építésztervező másik tagját miért kezeli másképpen a jegyző, mint építésügyi hatóság. Ugyanis annak a képviselőnek a tervei engedélyezésére nem kérte másik eljáró hatóság kijelölését. 
A panaszos csatolta a jegyzőnek az ügyben a polgármesternek adott tájékoztatását (a továbbiakban: feljegyzés), amelyből kitűnően a KH és a Pest Megyei Építész Kamara az ügyben ellenőrzést tartottak, amelyről jegyzőkönyv készült. A jegyzőkönyv kísérő levelében a KH felhívta a jegyzőt: „(…) hosszasan taglalja azt a településünkön kialakult helyzetet, mely két települési képviselő (…) – akik egyben építészmérnöki – tervezői munkát is végeznek, esetleges összeférhetetlenségi helyzetének feloldására javasol. A javaslat egyértelmű és arra vonatkozik, hogy ezen esetekben valamennyi építéshatósági ügyet, melyben nevezettek tervezőként vagy ügyleti képviselőként eljárnak, más eljáró hatósághoz tegyünk át.” 
Ennek ellenére a jegyző úgy döntött, hogy a panaszos képviselő tervezte építkezések ügyében kéri, a másik képviselő tervezte építkezések ügyében nem kéri más eljáró hatóság kijelölését. 
Mivel a panaszos a beadványában nem egy konkrét ügy eljárását kifogásolta, hanem általában a személyére nézve hátrányos megkülönböztetést, ezért a panaszos által becsatoltakon kívül további ügyek iratainak a beszerzését nem láttam szükségesnek.  

A vizsgálat megállapításai
Az országgyűlési biztosok sajnálatosan nagy mennyiségű összeférhetetlenséget panaszoló üggyel foglalkoznak, amelyek közül kiemelkedően a legtöbb a jegyzők sajátos helyzetéből (is) következő esetek száma. Többek között az OBH 4680/2000. számú jelentésben foglalkoztam az önkormányzati képviselő, egyben építésztervező által tervezett épületek és az ugyanazon önkormányzat jegyzőjének mint építési hatóságnak a kérdésével.
Korábbi jelentésemben már rögzítettem, hogy álláspontom szerint nem fér kétség ahhoz, hogy a képviselő-tervező által tervezett építkezések engedélyezési eljárásában az ugyanazon önkormányzat jegyzőjétől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.
Mind az Alkotmány, mind az Áe. által megfogalmazott követelmény a törvény előtti egyenlőség, a pártatlan eljárás. Ennek érdekében az Áe. a kizárás intézményével rendelkezik arról, hogy el kell térni az illetékességi szabályoktól, ha az adott szervnél nem biztosítható a részrehajlás nélküli ügyintézés. A kizárási ok lehet abszolút vagy relatív. Az Áe. 19. § (1) és (2) bekezdése nevesíti azokat az abszolút okokat, amelyek esetén kötelező kizárni az adott eljárásból az érdekelt személyt vagy szervet.
Az Áe. 19. § (3) bekezdése pedig a következőképpen rendelkezik: “Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.” Ez az ún. relatív kizárás esete, amikor az eljáró személy vagy szerv érdekeltsége a döntésben közvetett, áttételes.
A köztisztviselő ezt a helyzetet köteles bejelenteni (elmulasztása fegyelmi vétség), megjelölve, miért gondolja, hogy nem várható el tőle a tárgyilagos eljárás. Önmagában az ilyen bejelentés semmiféle jogsérelmet nem okozhat, mert nincs jogkövetkezménye. (Elmaradása viszont annál inkább. Kiválthat ugyanis pl. egy elfogultságra alapított szomszédi jogorvoslatot, aminek az elbírálása hosszabb ideig tarthat.) Azt ugyanis, hogy a bejelentett ok valóban gátolhatja-e az ügyintézőt a tárgyilagos eljárásban, a felettes szervnek, ez esetben a közigazgatási hivatalnak kell mérlegelnie, és ennek alapján döntenie a kizárásról, a más eljáró hatóság kijelöléséről.
A következőkben csak vázlatosan ismertetem a relatív kizárás indokait ebben az esetben, hiszen a panaszos képviselőként (valamint a további érintettek is) bizonyosan ismerik a képviselő-testület és a jegyző jogi kapcsolatát, amit alapvetően az Ötv. szabályoz. A képviselő-testület hivatala, amelyet a jegyző vezet, a képviselő-testületnek alárendelt szerv. Feladatait jelentős mértékben a képviselő-testület határozza meg, hiszen a jegyző köteles a testület döntéseit előkészíteni és végrehajtani. (Ld. Ötv. 9. §, 35. §, és 36. §)
A helyi önkormányzatok építésügyi feladatai az Étv. 6. §-ából ismerhetők meg. Valamennyi jelentős kihatással van a jegyző feladatellátására. A területrendezéssel, különböző (épületekben megvalósítható) tevékenységekkel (állattartás, ipar stb.) kapcsolatos önkormányzati rendeletalkotás előkészítésében (testület elé terjesztésében) a jegyzőnek meghatározó szerepe van. Az előkészítés szakmai munkájában őt és a képviselő-testületet a polgármesteri hivatal (e szakmák szerinti) köztisztviselői segítik.
Az Ötv. szabályai szerint a képviselő részt vesz a testületi döntésekben. A döntésben ésszerűen meghatározó szerepe lehet a testületen belül annak a képviselőnek, akinek magántervezői, építészeti-építésügyi felkészültségénél fogva a legmagasabb fokú a hozzáértése.
Az Ötv. 19. § (2) bekezdés a) és e) pontja szerint: „A települési képviselő:
a) a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen - vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban - érdemi választ kell adni;
e) a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni;(…)
A 36. § (1) bekezdése szerint: „A képviselő-testület - pályázat alapján - a jogszabályban megállapított képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. A képviselő-testület a jegyző, a főjegyző javaslatára - a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint - községben kinevezhet, más önkormányzatnál kinevez aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására. A kinevezés határozatlan időre szól.”
Mindezen túl még a hivatal működési feltételei (pénzügyi lehetőségei) is a képviselő-testülettől függnek, amely hivatalt a jegyző vezeti.
A fentiekből kitűnően az önkormányzati képviselő-testületi, valamint jegyzői, államigazgatási és polgármesteri hivatali igazgatási feladatok, döntési kompetenciák jelentős mértékben egybekapcsolódnak. Így nemcsak elfogadható, hanem az Alkotmány és az Áe. előírásainak, a pártatlanság követelményének egyedül megfelelő a jegyző eljárása, ha jelentős ügyben más eljáró hatóság kijelölését kéri. (A relatív kizárási okot mindig a konkrét ügyhöz viszonyítva kell vizsgálni. Az építési ügyek pedig mind az építtető, mind a település szempontjából nagyobb jelentőségűek.) 
Nem várható el sem a jegyzőtől, sem az építési hatósági hatáskörében eljáróktól, hogy vállalják azt a helyzetet, amelyben ha adnak valamire engedélyt, esetleg az ellenérdekű fél vélelmezze azt, hogy ezt csak az önkormányzati képviselő tervező miatt építhetik meg, ha megtagadják az engedélyt, a képviselő (vagy megbízója) vélje úgy, hogy valamilyen hivatalon belüli nézeteltérés miatt, és nem az építésügyi jogszabályok alapján utasították el stb.
Álláspontom szerint tehát a közigazgatási hivatal az Áe.-nek megfelelő döntést hozott a kizárás és a más hatóság kijelölése ügyében.
Úgyszintén helyes volt a KH-nak a feljegyzésben leírt javaslata, mely szerint valamennyi építéshatósági ügyet, amelyben az önkormányzati képviselők tervezőként vagy ügyleti képviselőként eljárnak, más eljáró hatósághoz tegyenek át.
Sajnálatos módon azonban a jegyző ezzel nem értett egyet, és nem is követte a gyakorlatában ezt az utat. A feljegyzésben kifejti: „Úgy gondoltam, ez nem megfelelő eljárás, ezért mindkét képviselő úrral azonos alkalommal megbeszélést folytattam, jelezve feléjük azon szándékomat, mely szerint nem kívánom az általuk építészmérnökként „jegyzett” építéshatósági ügyeket más építéshatósághoz áthelyeztetni mindaddig, amíg az eljárás bármelyik szakaszában, bármelyikőjük beavatkozása során összekeveredik építészmérnöki és település-képviselői szerepük. 
Az előző pontban foglaltakat személyes tárgyalás útján közöltem velük, hangsúlyozva azt, hogy figyelemmel az áttétellel kapcsolatos idő elhúzódásra és arra, hogy településünkön rendszerességgel 6 építészmérnök jegyzi a terveket, illetve nyújtja be a Polgármesteri Hivatalhoz, egy ilyen megoldás piacvesztéshez vezethet. (…)
Továbbra is úgy gondolom, hogy az Ócsán lakó állampolgárok ügyeit lehetőség szerint helyben, a jogszabályok betartása mellett, minél gyorsabban kell elbírálni, tanúsítva a kérelmezők felé olyan magatartást, melyben érzik, hogy problémájukat pozitív módon kezeljük. Ugyanakkor bármely települési képviselő-építészmérnök Úr szerepeinek keveredése esetén az áttételről intézkedni fogok.”
A hátrányos megkülönböztetést (Alk. 70/A. §) vizsgálva megállapítottam, hogy ez esetben a panaszos helyzetét nem a többi magántervezőével, hanem az olyan önkormányzati képviselő magántervezőkével lehet csak összehasonlítani, akiknek építési terveit önkormányzatuk jegyzőjének kellene elbírálnia.
Az Alkotmánybíróság ugyanis több határozatában foglalkozott a munkavégzéssel, foglalkozással, vállalkozással összefüggésben a személyek közötti hátrányos megkülönböztetés kérdésével. Megállapította, hogy összehasonlítani, alkotmányosan egy összetartozó csoportként értékelni azonos élethelyzetben lévő, a csoportba azonos ismérvek alapján besorolható helyzetű embereket, foglalkozásokat, vállalkozásokat (vállalkozókat) lehet, illetve kell.
Nem fogadható el tehát a jegyző azon álláspontja, hogy „ugyanakkor bármely települési képviselő-építészmérnök Úr szerepeinek keveredése esetén az áttételről intézkedni fogok.” (feljegyzés)
Az Áe. 19. § (3) bekezdése szerint ugyanis: Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el. Az Áe. tehát nem az ügyfél szerepeinek a keveredését kívánja – mint szubjektív elemet – kizárni az eljárásból, hanem az eljáró hatóságét, jelen esetben a jegyzőét, mint elsőfokú építési hatóságét. 
A jegyző, mint kifejtettem, az őt alkalmazó önkormányzat képviselő-testületének tagjaival sajátos (ha nem is közvetlen) függő viszonyban áll a jegyző, mint fent kifejtettem. Hogy ez indokolja más eljáró hatóság kijelölését, a panaszos által becsatolt – az ő ügyében a jegyző kizárási kérelmének helyt adó – határozatból is kitűnik: „(…) tekintettel arra, hogy az épület tervezője (…) Nagyközség Önkormányzat képviselő-testületének tagja (…)”
Tekintettel arra, hogy akkor kell kizárni az eredetileg eljáró személyt-szervet, ha a tárgyilagos megítélés tőle nem várható el, ebbe az is beletartozik, hogy nem képezheti esetről-esetre, személyről-személyre külön megítélés tárgyát a jegyző részéről, hogy mikor következik be a „képviselő-építészmérnök Úr szerepeinek a keveredése”. Azért nem képezheti, mert a „szerepek keveredése” nem akkor következik be, ha pl. a képviselő szól, hogy engedélyezzenek olyat, amit másnak nem lehet, különben képviselőként majd ezt-azt tesz/nem tesz, hanem akkor, ha szólhat. Nem akkor, ha a képviselő leszavazza a jegyző által előterjesztett, esetleg személyes- vagy az általa vezetett hivatal javát szolgáló javaslatot, hanem ha képviselői mivoltából fakadóan ezt bármikor megteheti, adott esetben meg kell tennie. 
Nincs tehát alapja olyan különbségnek, amelyben a köztisztviselő az önkormányzati képviselő – egyben építésztervezők közül „viselkedésük” alapján egyesek ügyében kéri más eljáró hatóság kijelölését, mások esetében nem. A tárgyilagos megítélés ellehetetlenülése nem egyesek konkrét ügyekben bekövetkezett magatartásától, hanem helyzetük kettőségéből automatikusan következik.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a panaszosnak a hátrányos megkülönböztetés tilalmához fűződő állampolgári jogaival kapcsolatban visszásság keletkezett, és ez a visszásság a jegyző azon gyakorlatára vezethető vissza, hogy az azonos élethelyzetben lévő tervezőket hatósági eljárásaiban nem azonos módon kezelte.
Az országgyűlési biztosok – mint elöljáróban már jeleztem – több korábbi vizsgálatukban foglalkoztak az építésügyi hatósági feladatok ellátásával kapcsolatosan a jegyző sajátos helyzetével (OBH 3735/1998., 8565/1998., 5920/1999., 4113/2004. stb.).
Ajánlásaikban felhívták a figyelmet arra, hogy szükség lenne az építési hatóság függetlenségének erősítésére, az összeférhetetlenség és a kizárási helyzet csökkentésére. Az ajánlásokat a Kormány, az érintett tárcák elfogadták. Az építési törvény ilyen értelmű módosítása folyamatban van, ezért erre nézve a jelen ügyben újabb ajánlással nem élek.
A konkrét panasz megoldására azonban kezdeményezem, hogy a nagyközség jegyzője egyformán intézze valamennyi építésztervező hatósági ügyeit, aki egyben a képviselő-testület tagja. A fentiekben, továbbá a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal által is kifejtettek szerint az ilyen ügyekben minden esetben kérje más eljáró hatóság kijelölését.
Javaslom, hogy a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője az általa helyesnek ítélt gyakorlatot folytassa, a képviselő-tervezők hatósági ügyeiben minden esetben jelöljön ki más eljáró hatóságot.

Budapest, 2005. július 29.

Lenkovics Barnabás sk.