Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének és 
a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának

k ö z ö s   j e l e n t é s e
a Fejér Megyei Lakásotthon-hálózat átszervezésével kapcsolatban végzett
az OBH 2977/2005. és K 6544/2004. számú ügyekben

Előadó:      dr. Regényi Eszter
dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában a több telephelyen működő Fejér Megyei Lakásotthon-hálózat átszervezésével kapcsolatban sérelmezte, hogy az egyes lakásotthonok gondozottjainak áthelyezése gyámhivatali határozat nélkül, a gyermekek érdekeit figyelmen kívül hagyva történt. Sérelmezte továbbá, hogy annak ellenére, hogy a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala (továbbiakban: megyei gyámhivatal) és a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet (a továbbiakban: intézet) által szakmai szempontok alapján véleményezett előterjesztésében a Rácalmási Lakásotthon (a továbbiakban: lakásotthon) megszüntetését nem is tervezték, a Fejér Megyei Közgyűlés (a továbbiakban: közgyűlés) módosított előterjesztésében ennek az intézménynek a megszüntetése mellett döntött. A Rácalmási Lakásotthonban gondozottak 80%-a a roma kisebbséghez tartozott, ezért a panaszos véleménye szerint  az intézkedés kisebbségi jogokat is sértett.
A beadvánnyal kapcsolatban gyermeki és kisebbségi jogok sérelmének gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján közös vizsgálatot indítottunk.
Vizsgálatunk eredményes befejezéséhez a vonatkozó önkormányzati határozatok rendelkezésünkre bocsátását, továbbá a megyei gyámhivatal véleményét kértük az ügyben. Konzultáltunk a panaszosokkal, az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Miniszter illetékes munkatársaival, tájékoztatást kértünk a közgyűlés elnökétől és tanulmányoztuk a gyermekek áthelyezésével kapcsolatban készült jegyzőkönyveket.
A rendelkezésünkre bocsátott dokumentumok szerint az ügyben érintett lakásotthonokból a gondozottak áthelyezése nem volt összefüggésbe hozható kisebbségi származásukkal, tehát nem történt hátrányos megkülönböztetés. Vizsgálatunk ezért a gyermeki jogok érvényesülése szempontjából tekintette át a lakásotthon átszervezése során tett intézkedéseket.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

Jogszabályi háttér
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.)
8. § (1) A gyermeknek joga van a szabad vélemény-nyilvánításhoz, és ahhoz, hogy tájékoztatást kapjon jogairól, jogai érvényesítésének lehetőségeiről, továbbá ahhoz, hogy a személyét és vagyonát érintő minden kérdésben közvetlenül vagy más módon meghallgassák, és véleményét korára, egészségi állapotára és fejlettségi szintjére tekintettel figyelembe vegyék. 
9. § (1) Az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek joga különösen, hogy életkorához, egészségi állapotához, fejlettségéhez, valamint egyéb szükségleteihez igazodóan a) állandóságot, érzelmi biztonságot nyújtó teljeskörű ellátásban, gondozásban, – nemzetiségi etnikai és vallási hovatartozását figyelembe vevő – megfelelő nevelésben, oktatásban részesüljön, … e) véleményt nyilvánítson a részére biztosított nevelésről, oktatásról, ellátásról, a személyét érintő kérdésekben meghallgassák, tájékoztassák.
11/A. § (1) A gyermekjogi képviselő ellátja a gyermekvédelmi gondoskodásban részesülő gyermek e törvényben meghatározott jogainak védelmét, és segíti a gyermeket jogai megismerésében és érvényesítésében. A gyermekjogi képviselő kiemelt figyelmet fordít a különleges vagy speciális ellátást igénylő gyermek védelmére. (5) A gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltató tevékenységet végző biztosítja, hogy a gyermek és hozzátartozói a gyermekjogi képviselő személyét és a vele való kapcsolat felvételének módját megismerhessék.
83. § (1) A gyámhivatal a nevelésbe vétel évenkénti - a három éven aluli gyermek esetében félévenkénti - felülvizsgálata során dönt az egyéni elhelyezési terv fenntartásáról vagy módosításáról, illetve a gyermek gondozási helyének esetleges megváltoztatásáról, melyhez szükség szerint kikéri a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményét. (2) Az évenkénti felülvizsgálat célja annak megállapítása, hogy a gyermek egyéni szükségleteinek megfelelő-e az addig nyújtott ellátási forma, valamint az egyéni elhelyezési terv. (3) A gyámhivatal a gyermek gondozási helyét hivatalból vagy kérelemre megváltoztatja, ha a) azok a körülmények, amelyekre elhelyezési döntését alapozta később lényegesen megváltoztak, b) a kijelölt gondozási hely a gyermek érdekével ellentétes, c) a gyermekotthon telephelye vagy a nevelőszülő lakóhelye megváltozik, és ezért a gyermek nevelését az addigi ellátási formában már nem lehet, vagy megfelelő módon nem lehet biztosítani. A gyámhivatal a gondozási hely megváltoztatásáról soron kívül határoz. A határozat fellebbezésre tekintet nélkül azonnal végrehajtható.
121. §. (1) A megyei gyámhivatal a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet bevonásával véleményezi az önkormányzati ellátó rendszerek átalakítására vonatkozó javaslatokat, és szükség esetén kezdeményezi a javaslatok megváltoztatását.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el. (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között: b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;

A vizsgálat megállapításai
1.	A közgyűlés 2004 áprilisában tárgyalta a fenntartásában működő intézmények gazdálkodásával kapcsolatos szervezeti formák és feladatok átalakítására vonatkozó javaslatokat. A közgyűlés szükségesnek tartotta a gyermekvédelmi intézmények helyzetének vizsgálatát is, ugyanis a Fejér Megyei Lakásotthon-hálózat gondozási helyei közül – a gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedők létszámának csökkenése miatt – mintegy 50 férőhelyet tartósan nem tudtak betölteni. A közgyűlés megállapította, hogy a takarékos gazdálkodás érdekében a férőhelyek számának a gyermeklétszámhoz kell igazodnia.
A közgyűlés javaslata szerint Mezőfalván két, Lepsényben és Sárosdon egy-egy lakásotthont kellett volna megszüntetni. A javaslatot a megyei gyámhivatal a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 121. § (1) bekezdésében foglaltak alapján, 194-3/2004. számon 2004. november 12-én véleményezte. Véleményéhez mellékelte az intézet véleményét is. Az intézet véleményében közölte, hogy a tervezett – jelentős mértékű átalakítást – a rendelkezésére álló idő rövidsége miatt nem tudta felelősen értékelni, ezért csupán néhány, nem szakmai, hanem jogértelmezési problémát, kérdést elemzett. A tervezett racionalizálásról az előzőekben ismertetettek miatt az intézet átfogó szakmai véleményt nem tudott alkotni. 
Az eredeti tervtől eltérően a közgyűlés 2004. november 25-én a 201/2004. (XI. 25.) K.h. számú határozatával a rácalmáson működő négy  lakásotthon megszüntetéséről döntött. A közgyűlés a módosított előterjesztést – amely eredményeként a Rácalmási Lakásotthonokat megszüntették – sem a megyei gyámhivatallal, sem az intézettel nem véleményeztette.
Megállapítottuk, hogy a közgyűlés ezen mulasztásával visszásságot okozott a jogállamiságból erdő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
A közgyűlés döntését az érintett lakásotthonok dolgozói és a megyei gyámhivatal vezetője is – elsősorban eljárási hibákra hivatkozva – sérelmezte. A közgyűlés a mulasztást pótolta, a módosított előterjesztést mind a megyei gyámhivatallal, mind pedig az intézettel véleményeztette. A vélemények szakmai szempontok alapján egyöntetűen bírálták a Rácalmási Lakásotthon megszüntetését, azt nem támogatták. A közgyűlés a vélemények ismeretében a Lakásotthoni-hálózat racionalizásáról szóló előterjesztésről nem szavazott újra, a 201/2004. (XI. 25.) K.h. számú határozatát hatályban tartotta. A rácalmási lakásotthonokban gondozott gyermekek új gondozási helyét 2005. december 31-éig kell kijelölni. 
Tény, hogy a megyei önkormányzat a tulajdonával szabadon rendelkezik, tulajdonosként dönthet lakásotthonai megszüntetéséről, átalakításáról is. Az önkormányzati ellátó rendszerek átalakítására vonatkozó javaslatokat döntése előtt véleményeztetnie kell, de azok nem kötik és nem kötelezik. A közgyűlés a 201/2004. (XI. 25.) K.h. számú határozata meghozatalát követően szerezte be azokat a szakvéleményeket, amelyek ezen határozatával már megszüntetett lakásotthonokra vonatkoztak. Azzal, hogy az új szakvélemények ismeretében a Lakásotthoni-hálózat átalakításával kapcsolatban a közgyűlés nem hozott új – akár a korábbival megegyező határozatot – a jogállamiságból eredő jogbiztonság sérelmének közvetlen veszélyét keletkeztette.

2.	 A rendelkezésünkre bocsátott dokumentumok tanúsága szerint 2004. december elején a Fejér Megyei Lakásotthon-hálózat több lakásotthonából egyes gyermekek gondozási helyét gyámhivatali határozat nélkül változtatták meg. A közgyűlés elnöke a törvénysértést megállapította, az intézmény igazgatóját figyelmeztetésben részesítette. Az elnök véleménye szerint „…az igazgató az intézkedéseit körültekintően hajtotta végre. Messzemenően figyelembe vette az egyéni igényeket, testvérek együttes elhelyezését. Mindez úgy történt meg, hogy egyetlen esetben sem vált szükségessé a gyermekek iskolaváltása.”
Azok a jegyzőkönyvek azonban, amelyek a gyermekek áthelyezésével kapcsolatban készültek rögzítik, hogy a gondozási hely megváltoztatása több gyermek esetében iskolaváltással is járt. Volt olyan gyermek, akinél kétszeri iskolaváltás történt. Ez új tankönyvek beszerzését tette szükségessé. Több esetben – a beilleszkedési gondok mellett – a kényszerű változtatás a gyermekek tanulmányi eredményét is negatív irányba befolyásolta.
A jegyzőkönyvek arról is tanúskodtak, hogy a gyermekeknek nem volt módjukban választani, hogy hová szeretnének kerülni, sőt egyes esetekben egy nappal a költözés előtt tudatták velük, hogy másik lakásotthonba helyezik őket. A gyermekeket nem készítették fel a gondozási hely megváltoztatására, hanem kész tények elé állították őket. A gyermekek elmondása szerint senki nem adott tájékoztatást nekik arról, hogy panasszal fordulhatnak a gyermekjogi képviselőhöz.
Az előzőekre figyelemmel megállapítottuk, hogy a gyámhatósági határozat nélkül hozott döntések nem „csupán” eljárásjogi, hanem tartalmi szempontból is sértették a gyermeki jogokat. Az intézkedés sértette a gyermekek tájékoztatáshoz és vélemény-nyilvánításhoz való jogát, továbbá visszásságot okozott az állam és a társadalom részéről őket megillető – a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődésükhöz szükséges – kiemelt védelemhez fűződő jogukkal összefüggésben.
Az időmúlásra és arra való tekintettel, hogy a megyei gyámhivatal vezetőjének tájékoztatása szerint az áthelyezett gyermekek mára megszokták az új gondozási helyüket, ezen gyermekeket érintő, konkrét intézkedés kezdeményezését nem tarjuk indokoltnak.
Az alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeli elkerülése érdekében azonban az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásunk alapján kezdeményezzük, hogy 

I. A Fejér Megyei Közgyűlés elnöke
– jelentésünket teljes terjedelemben ismertesse a közgyűléssel,
– a jövőben a közgyűlés a tervezett átalakítások előtt – ha azokkal kapcsolatban több változat készült – minden tervezetet véleményeztessen a megyei gyámhivatallal és az intézettel, csak az előzetesen véleményeztetett előterjesztésekről hozzon határozatot,
– hívja fel a közgyűlést, hogy a jövőben körültekintőbben, a gyermeki jogok tiszteletben tartásával hozza meg döntését, és azok végrehajtását közvetlenül ellenőrizze.

II. A Fejér Megyei Gyermekvédelmi Szakszolgálat igazgatója:
– hívja fel a szakszolgálathoz tartozó lakásotthonok és gyermekotthonok igazgatóinak figyelmét arra, hogy a jövőben a gyermekvédelmi gondoskodásban élő kiskorúak gondozási helyének megváltoztatását a Gyvt. előírásainak megfelelően kezdeményezzék az illetékes gyámhivataloknál. 
– gondoskodjon arról, hogy gondozottjaik a róluk szóló és őket érintő döntésekről ésszerű időpontban kapjanak tájékoztatást és a gyermekjogi képviselő személyét, eljárásának feltételeit és a vele való kapcsolat felvételének módját megismerhessék.
Végül kérjük a közgyűlés elnökét, hogy tájékoztasson minket a Rácalmási Lakásotthonban gondozott gyermekek további soráról.  

Budapest, 2005. május 12.

                     Takács Albert sk.                                                           Kaltenbach Jenő sk.
az állampolgári jogok országgyűlési biztosának                       a nemzeti és etnikai kisebbségi
                    általános helyettese                                                   jogok országgyűlési biztosa

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének és 
a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának
k i e g é s z í t ő  j  e l e n t é s e
a Fejér Megyei Lakásotthon-hálózat átszervezésével kapcsolatban végzett
az OBH 2977/2005. és K 6544/2004. számú ügyekben

Előadó:      dr. Regényi Eszter
dr. Győrffy Zsuzsanna

A vizsgálat megindítása
A Fejér Megyei Lakásotthon-hálózat átszervezésével kapcsolatos vizsgálati jelentésünk kibocsátása után tudomásunkra jutott, hogy a Fejér megyei gyermekvédelmi szakellátó rendszerben a Fejér Megyei Lakásotthon Hálózat és Fejér Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat külön-külön önálló intézményként működik. Mindkét intézménynek külön felelős vezetője van, egymással mellérendelt viszonyban állnak. Előzőekre figyelemmel jelentésünk II. számú – a Fejér Megyei Gyermekvédelmi Szakszolgálat igazgatójának szóló – kezdeményezését visszavonjuk, a jelentés visszavonással nem érintett részeit pedig változatlan formában fenntartjuk. Ezzel egyidejűleg a Fejér Megyei Lakásotthon Hálózat igazgatójánál 

kezdeményezzük:

– hívja fel a szakszolgálathoz tartozó lakásotthonok és gyermekotthonok igazgatóinak figyelmét arra, hogy a jövőben a gyermekvédelmi gondoskodásban élő kiskorúak gondozási helyének megváltoztatását a Gyvt. előírásainak megfelelően kezdeményezzék az illetékes gyámhivataloknál. 

– gondoskodjon arról, hogy gondozottjaik a róluk szóló és őket érintő döntésekről ésszerű időpontban kapjanak tájékoztatást és a gyermekjogi képviselő személyét, eljárásának feltételeit és a vele való kapcsolat felvételének módját megismerhessék.

Budapest, 2005. május 31.

         Takács Albert sk.                                                               Kaltenbach Jenő sk.
az állampolgári jogok országgyűlési biztosának                a nemzeti és etnikai kisebbségi
            általános helyettese                                                 jogok országgyűlési biztosa