Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2786/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindítása
A panaszos, aki Szentendrén egy üdülőingatlan tulajdonosa, hivatalomhoz intézett beadványában azt sérelmezte, hogy míg a városban kialakításra kerülő csatornahálózat létesítésére befizetendő érdekeltségi hozzájárulás összege azonos az állandó lakosok és az üdülőingatlan tulajdonosok esetében, addig a beruházás kapcsán igénybe vehető helyi adó kedvezmények mértéke eltérő.
A panasz alapján vizsgálatot indítottam, ennek keretében tájékoztatást kértem Szentendre jegyzőjétől. 

A megállapított tényállás
A jegyző tájékoztatása szerint a szennyvízcsatorna hálózat beruházási költsége egy milliárd forint. Ennek költségeit egyrészt állami céltámogatásból (399 millió Ft), KÖVICE támogatásból (80 millió Ft), az önkormányzat saját forrásából (234 millió Ft), valamint az ingatlantulajdonosok érdekeltségi hozzájárulásából fedezik. Ez utóbbi konkrét összegét 2005. május végén, a beruházást megvalósító Bükköspatak és Környéke Beruházó Viziközmű Társulat alakuló ülésén kerül meghatározásra. Az önkormányzat ingatlanonként 200.000 Ft. összegű hozzájárulást javasolt a Társulat alakuló ülésén. Így a településen található 1438 ingatlan tulajdonosai 287 millió hatszázezer Ft összegű érdekeltségi hozzájárulást fizetnek majd a beruházás kivitelezésére.
A település helyi adókról és az adózás rendjéről szóló 64/2003. (XII. 18.) sz. rendelete (a továbbiakban: rendelet) 14. § és 18. § rendezi az igénybe vehető adókedvezmények mértékét.
A „lakás céljáró szolgáló épület, épületrész” tulajdonosa a településen kommunális adót köteles fizetni (10.§). „Ha a magánszemély a város közigazgatási területén belül (…) szennyvízcsatorna (…) beruházás céljára befizetést teljesít, akkor a beruházás számlával igazolt ellenértékével a beruházás befejezésének évében, illetőleg a befizetés támogatással csökkentett összegével a befizetés évében csökkenthető a szentendrei önkormányzat által megállapított magánszemélyek kommunális adójának az adott évben esedékessé váló összege” (14. § (7) bekezdések). A 14. § (8) bekezdése szerint az „érvényesített adócsökkenés mértéke nem haladhatja meg a fizetendő adó 50%-át.” 
Idegenforgalmi adót köteles az fizetni, aki „az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épületnek (…) a tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak” (15. § (1) bekezdés). A rendelet 18. § (8) bekezdése szó szerint megismétli a 14. § (7) bekezdését azzal az eltéréssel, hogy az idegenforgalmi adó összegét csökkenti a szennyvízcsatorna létesítése érdekében teljesített beruházás összege. A 18. § (9) bekezdése szerint az „érvényesített adócsökkenés mértéke nem haladhatja meg a fizetendő adó 25%-át.”
A jegyző álláspontja szerint „téves panaszos állítása, mert adott esetben az idegenforgalmi adónál igénybe vehető 25%-os kedvezmény forintban kifejezett összege nemhogy jóval kisebb, hanem még nagyobb is lehet a kommunális adónál igénybe vehető 50%-os kedvezmény összegénél. Például egy átlagos, 30 m2-es hasznos alapterületű üdülőingatlan tulajdonosa alapesetben évi 30 m2 x 900 Ft/m2 = 27.000 Ft idegenforgalmi adó fizetésére kötelezett, aminek 25%-a, azaz az évi adókedvezmény igénybe vehető összege 6.750 Ft. Míg pl. egy lakás céljára szolgáló épület után fizetendő kommunális adó összege évi 12.000 Ft, aminek 50%-a, azaz az évi adókedvezmény igénybe vehető összege csupán 6.000 Ft.”

Az ügy jogszabályi háttere
1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról
13. § (1) A víziközművek működtetése során végzett vízellátás, szennyvízelvezetés, -elhelyezés és -tisztítás, valamint egyesített rendszer esetén a csapadékvíz-elvezetés közüzemi tevékenység. A víziközművek működtetőit a közüzemi tevékenység keretében az ivóvízellátás és a szennyvízelvezetés szolgáltatására szerződéskötési kötelezettség terheli. (3) A közüzemi tevékenységgel nyújtott szolgáltatásért díjat kell fizetni. A díjfizetés elmulasztása miatt a vízellátást a közüzem korlátozhatja - termelési célú vízfelhasználásnál szüneteltetheti - azonban a létfenntartási ivó- és közegészségügyi, katasztrófa-elhárítási vízigények kielégítéséhez szükséges vizet ebben az esetben is szolgáltatni kell. (4) A közüzemi szolgáltatás minőségi követelményeit, a feleket szerződés alapján megillető alapvető jogokat és kötelezettségeket - ideértve a szerződéskötési kötelezettség korlátozásának feltételeit is - a Kormány rendeletben állapítja meg.
34. § (1) A vízgazdálkodási közfeladatok az e törvényben meghatározott feltételek szerint létrehozott vízgazdálkodási társulatok (a továbbiakban: társulat) útján is elláthatók. (2) A társulat jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, közfeladatai jellegétől függően víziközmű-társulat, illetve vízitársulat. A társulat létrehozására, szervezetére, működésére, megszűnésére, egyesülésére, illetve szétválására, valamint választott tisztségviselőinek felelősségére - az e törvény eltérő rendelkezése hiányában - a gazdasági társaságokról szóló törvény általános részének rendelkezéseit kell alkalmazni. (3) A társulat az e törvényben meghatározott közfeladatait szolgáló tevékenységét az érdekeltségi területén végzi. (4) A társulat tagjai az érdekeltségi területen ingatlantulajdonnal rendelkező vagy az ingatlant egyéb jogcímen használó természetes és jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok. (5) A társulat tagjai kötelesek a társulat közfeladatai ellátásának költségeihez az érdekeltségi egység arányában hozzájárulni.
35. § (1) A társulat közfeladatként: a) víziközmű-társulat esetén - a település, az együttesen ellátható települések belterületi, illetve lakott területi részének közműves vízellátását, szennyvízelvezetését, szennyvíztisztítását, káros vizek elvezetését szolgáló - vízilétesítményeket hoz létre, illetve fejleszt;
41. § (1) A társulat a tagok érdekeltségi hozzájárulásából (a továbbiakban: hozzájárulás), valamint az érintett helyi önkormányzat és az állam költségvetési, illetve egyéb támogatásaiból, továbbá vízitársulat esetén a vállalkozásból származó eredményéből látja el a közcélú feladatait. (2) A hozzájárulás adók módjára behajtható köztartozás. A hozzájárulás mértékét a taggyűlés állapítja meg. A taggyűlés az alapszabályban meghatározott feltételek szerint a hozzájárulás mértékét mérsékelheti, illetve megfizetését meghatározott időre felfüggesztheti. A hozzájárulást - ha az alapszabály kivételt nem tesz - a tagok pénzben kötelesek teljesíteni. A vízitársulatok taggyűlése által elfogadott érdekeltségi hozzájárulás a közfeladatok teljesítésével nyújtott szolgáltatás ellenértéke.

38/1995. (IV. 5.) Kormányrendelet a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről
20. § (1) A szennyvízelvezető törzshálózatba, illetve a szennyvízelvezető műbe csak a külön jogszabályban vagy hatóság határozatában meghatározott minőségű szennyvíz, illetve szennyezőanyag vezethető be. Tilos olyan szennyezőanyag-tartalmú szennyvíz, illetve külön jogszabály szerinti szennyezőanyag bevezetése (bebocsátása), (3) A (2) bekezdés hatálya alá tartozó szennyvíz újonnan történő bevezetésére mind régi, mind új üzem esetében az Európai Unióhoz történő csatlakozásról szóló törvény hatálybalépésének időpontjától csak a vízügyi felügyeletnek a környezetvédelmi hatósággal egyetértésben megadott hozzájárulásában foglalt feltételeknek megfelelően kerülhet sor.
21. § (1) A szennyvízelvezető törzshálózatba történő bekötéshez szükséges bekötővezeték létesítését, annak a már üzemeltetett törzshálózatra való rákötését a szolgáltató köteles megrendelő költségére elvégezni, vagy elvégeztetni. A bekötővezeték megépítését, illetve a törzshálózatra történő rákötését a megrendelő költségére és a szolgáltató hozzájárulásával építés kivitelezési jogosultsággal rendelkező személy is elvégezheti.
23. § A fogyasztó a házi szennyvízhálózat üzemképes állapotának fenntartásáról, továbbá a szolgáltatásért járó díj megfizetéséről gondoskodni köteles.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

A vizsgálat megállapításai
A panaszos beadványa és a jegyző válasza alapján az alábbi megállapításokat teszem. A szennyvízcsatorna kialakításának jogi környezetét a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: vízgazdálkodási törvény) rendezi. Eszerint a víziközmű-társulat gazdálkodó szervezet, tagjai az érdekeltségi területen ingatlantulajdonnal rendelkező vagy az ingatlant egyéb jogcímen használó természetes és jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok. A társulat tagjai kötelesek a társulat közfeladatai ellátásának költségeihez az érdekeltségi egység arányában hozzájárulni (34. § (2), (4)-(5) bekezdés). A társulat a tagok érdekeltségi hozzájárulásából, valamint az érintett helyi önkormányzat és az állam költségvetési, illetve egyéb támogatásaiból (…) látja el a közcélú feladatait (41. § (1) bekezdés). 
Mindebből következően a vízgazdálkodási törvénnyel összhangban áll, hogy minden ingatlan tulajdonosa – akár állandó lakos, akár üdülőingatlan tulajdonosa - köteles érdekeltségi hozzájárulást megfizetni. Nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, ha az ingatlantulajdonosok azonos mértékű hozzájárulást kötelesek fizetni.
A rendelet 14. §-ának (7)-(8) és 18. §-ának (8)-(9) bekezdései összevetése azonban már problémákat vet fel. A 14. § (7) és a 18. § (8) bekezdése a kommunális és az idegenforgalmi adó alapját csökkentő tényezőként tünteti fel a szennyvízcsatorna beruházás céljára számla ellenében igazolt befizetést. Az adócsökkentés mértéke eltérő attól függően, hogy a kötelezett kommunális vagy idegenforgalmi adót köteles fizetni, azaz hogy állandó lakos vagy üdülőtulajdonos. A kommunális adót fizető állandó lakos számára a rendelet 14. § (8) bekezdése 50%-ban, míg az üdülőtulajdonos részére a 18. § (9) bekezdés 25%-ban maximálta az igénybe vehető adócsökkentést. Ez a szennyvízberuházás esetén azt jelenti, hogy az egységesen minden ingatlantulajdonos által fizetendő 200.000 Ft-os érdekeltségi hozzájárulási díj után eltérő az igénybe vehető adócsökkentés mértéke, attól függően, hogy kommunális adót fizet a tulajdonos (azaz állandó lakos) vagy idegenforgalmi adót (vagyis az üdülőingatlan tulajdonosa).
Az Alkotmánybíróság 21/1990. (X. 4.) AB határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A §-át. Ebben kimondta, hogy „ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van” . Azaz az ún. homogén csoportra vonatkozó eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmában ütközik, az említett kivétellel. Jelen esetben egy homogén csoportról van szó, hiszen minden ingatlantulajdonos egységesen, ugyanazon összegben köteles megfizetni az érdekeltségi hozzájárulást, függetlenül attól, hogy állandó lakos vagy üdülőtulajdonos a hozzájárulást megfizetésére kötelezett. Erre a homogén csoportra vonatkozóan tartalmaz a rendelet eltérő szabályozást az adócsökkentés igénybe vehető mértékére, a különbségtételnek azonban nincs alkotmányos indoka.
Megállapítom, hogy a megkülönböztetés visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye és hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben.
A jegyző – tényállásban részletesen ismertetett – számítása valóban azt igazolja, hogy bizonyos esetekben az üdülőtulajdonosoknak az adókedvezmény igénybe vételét követően kevesebb idegenforgalmi adót kell fizetniük, mint kommunális adót az állandó lakosoknak. A levezetés azonban figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy az adó alapja eltérő; a kommunális adó esetén „adótárgyanként illetőleg lakásbérleti jogonként 12.000 Ft” (13. §), míg az idegenforgalmi adó esetében „az építmény hasznos alapterülete után 900Ft/m2/év” (17. § (2) bekezdés) után kerül a kedvezménye kiszámítása. Tekintettel arra, hogy a példában eltérő az adó alapja, az ingatlantulajdonosok által fizetendő díj és a kedvezmények mértéke nem mérhető össze.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján felkérem Szentendre jegyzőjét, hogy kezdeményezze Szentendre Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról és az adózás rendjéről szóló 64/2003. (XII. 18.) Önk. sz. rendelete módosítását úgy, hogy a minden ingatlantulajdonos által egységes összegben fizetendő közműfejlesztési hozzájárulások után azonos helyi adó kedvezmény illesse meg az adóalanyokat. 

Budapest, 2005. június 

Lenkovics Barnabás sk.