Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2784/2005. sz. ügyben

Előadó: Andrásné dr. Bognár Ildikó
Az eljárás megindítása
A Köztisztasági Egyesülés (továbbiakban: Egyesülés) beadványában általában a gazdálkodó szervezetek hulladékgazdálkodással kapcsolatos kötelezettsége, valamint Tatabánya megyei jogú városban az EURAL Kft. által kialakított azon gyakorlatát kérte felülvizsgálni, miszerint a Kft. a települési szilárdhulladék kezelését úgy oldja meg, hogy az RWE Umwelt Tatabánya Rt. közszolgáltatónál környezetvédelmi szempontból kedvezőtlenebbnek minősített Varga és Társa Kft-vel kötött szerződést hulladékkezelésre (szállításra). Az egyesülés álláspontja szerint ez komoly probléma, mivel senki nem vizsgálja a hulladék elszállítás utáni sorsát (hasznosítás, ártalmatlanítás). 
Vizsgálatomat az Alkotmányban deklarált egészséges környezethez való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye megsértésének gyanúja miatt rendeltem el. Ennek során megkerestem Tatabánya Megyei Jogú Város Önkormányzatának jegyzőjét, valamint az Észak-Dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőséget, akiktől iratok (vonatkozó helyi rendelet) megküldését, valamint tájékoztatást kértem álláspontjukról. 

A megállapított tényállás
Az Egyesülés által becsatolt iratok szerint 2003. év végén és 2004. év elején közel 20 tatabányai gazdálkodó szervezet felmondta a közszolgáltatást végző RWE Umwelt Tatabánya Rt-vel kötött hulladékszállítási szerződést arra hivatkozással, hogy a Varga és Társa Kft. nevű céggel kötöttek hulladékszállításra szerződést. A Kft. a fenti szolgáltatást olcsóbban végzi el. Nevezett cég a konténereket a bicskei lerakóra szállítja. Ezt az RWE Umwelt Tatabánya Rt. azzal cáfolta, hogy „a hulladék lerakása nem közvetlenül a megnevezett  lerakóra kerül, mivel ott ilyen szállítmányokat nem fogadnak a nehézkes leürítés miatt”, valamint „számos esetben tapasztalták, hogy egy-egy konténeres autó időszakosan összegyűjti a teli konténereket, és a kamionnal történő elszállításig – több napig – azokat egy félreeső helyen, közterületen tárolja.” A jegyző határozatával a gazdálkodó szervezet ügyvezetőjét hulladékgazdálkodási bírsággal sújtotta, továbbá kötelezte a közszolgáltatást végző Kft-vel való szerződéskötésre. Az EURAL Kft. fellebbezésére a közigazgatási hivatal megsemmisítette a jegyző határozatát, és új eljárás lefolytatására utasította. A határozat indokolásában a közigazgatási hivatal előadta, hogy az I. fokú hatóságnak azt kell tisztáznia, hogy van-e jogalapja a hulladékgazdálkodási bírság kiszabásának, azaz az EURAL Kft. követett-e el jogellenes hulladék-elhelyezést, illetőleg addig az időpontig, amíg a Varga és Társa Kft. megkapta az országos hulladékkezelésre feljogosító engedélyt, követett-e el a bírság kiszabására alapot adó szabálytalanságot, ugyanis a Varga és Társa Kft. a gazdálkodó szervezettel megkötött szerződés időpontjában a hulladék begyűjtésére és szállítására még nem rendelkezett országos engedéllyel, azaz - abban az időszakban – Tatabánya területén engedély nélkül végezte a tevékenységét.
A jegyző megküldte Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűlésének a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló többször módosított 40/2002. (XII. 12.) sz. rendeletét, valamint a Varga és Társa Kft. hulladék begyűjtésére és szállítására vonatkozó engedélyét, és az ÉD Környezetvédelmi Felügyelőség által kiadott igazolást; egyben tájékoztatott, hogy a közigazgatási hivatal határozata alapján a hulladékgazdálkodási bírság kiszabása tárgyában az új eljárás lefolytatása megtörtént, melynek során az eljárás megszüntetésre került, tekintettel arra is, hogy a hulladékgazdálkodási bírság kiszabásának jogalapja nem került megállapításra, a jogellenes hulladék-elhelyezés nem volt bizonyítható. A Varga és Társa Kft. a begyűjtött hulladékot a Rumpold-Bicske Kft. hulladéklerakó telepén helyezi el. A jegyző álláspontja szerint, Tatabánya közigazgatási területén hulladékszállítási közszolgáltatási szerződéseket megkötő cég hulladékkezelése abban az esetben lenne jogszerű, amennyiben eleget téve a Hgt. 4. § h.) pontjában rögzített közelség elvének – miszerint a hulladék hasznosítására, ártalmatlanítására a lehető legközelebbi, arra alkalmas létesítményben kell, hogy sor kerüljön – és a begyűjtött hulladék a Tatabánya, Dubnyik-völgy Vasvári Pál úton lévő telephelyen kerülne elhelyezésre.
A jegyző a 12-1481/3/2004. sz. határozatában – pénzbírság kiszabása mellett – kötelezte az EURAL Kft-t, hogy az RWE Umwelt Tatabánya Rt. közszolgáltatóval, a hulladékkezelési közszolgáltatási szerződés megkötési kötelezettségének tegyen eleget. A határozat indokolása szerint ugyanis az EURAL Kft. a közszolgáltatóval kötött hulladékszállítási közszolgáltatási szerződést megszüntette és a hulladékkezelési feladatok ellátására a Varga és Társa Kft-vel kötött szerződést. A Varga és Társa Kft. a Hgt. 21. § (2) bekezdés b) pontja szerint kötelező igazolást, miszerint a hulladékkezelése a közszolgáltatásnál lényegesen kedvezőbb módon történik, az illetékes környezetvédelmi felügyelőségtől nem szerzett be, és a 241/2001. (XII. 10. ) Kormányrendelet 1. § a) pontja értelmében nyilvántartásba vételi kérelmet sem nyújtott be.
A környezetvédelmi felügyelőség igazgatója tájékoztatott, hogy az általuk kiadott igazolásban foglaltakat fenntartják. Eszerint: „az RWE Umwelt Tatabánya Rt. által nyújtott települési hulladékkezelési közszolgáltatás, a hulladékkezelési tevékenysége környezeti szempontból a legkedvezőbb”. A hatóság a Varga és Társa Kft. ellenőrzését csak dokumentációkon keresztül tudta elvégezni, mivel a Kft. székhelye és telephelye nem illetékességi területükön található, ott csak a telephelyekről történő begyűjtést és lerakóba történő szállítást végzi. A Kft-től bekérték a begyűjtött és szállított hulladékokra vonatkozó nyilvántartást, és a végső kezelést igazoló bizonylatokat, hulladékkezelésre vonatkozó engedélyeit, amelyből megállapítható volt, hogy 2004. április 15-ig Tatabánya településre nem rendelkezett a szükséges engedéllyel. A Felügyelőség határozatában – a bemutatott dokumentációk alapján – a Varga és Társa Kft. részére hulladékgazdálkodási bírságot szabott Tatabánya településen végzett engedély nélküli hulladékkezelés miatt, melyet az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség helybenhagyott.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

Az ügy jogszabályi háttere
2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (a továbbiakban: Hgt.)
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. (2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti. 
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn. (2) Gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés –a környezetvédelmi felügyelőség által igazoltan – környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történi.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: h) a gazdálkodó szervezet számára – a 20. § (4) bekezdésében meghatározott kivétellel – a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem elkülönítetten gyűjtött és a 13. § alapján nem hasznosított vagy ártalmatlanított hulladéka tekintetében a közszolgáltatás kötelező igénybevételét a 21. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel.

164/2003. (X. 19.) Korm. rendelet a hulladékkal kapcsolatos nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségekről
3. § A hulladék termelője, birtokosa és kezelője – a szállító kivételével – telephelyenként napra kész nyilvántartást vezet a tevékenysége során képződő, vagy egyéb módon birtokába jutott, valamint a mástól átvett és az általa kezelt, illetve másnak átadott hulladék mennyiségéről és fajtánkénti összetételéről.
4. § (2) A hulladék kezelője a – a (3) bekezdésben meghatározott kivétellel – nyilvántartását az e rendelet 1. szám melléklet 3. pontjában meghatározott adattartalommal alakítja ki és vezeti. A kezelés során keletkező hulladékokat elkülönítetten, a termelőre vonatkozó adattartalommal kell nyilvántartani. (3) A hulladék szállítója köteles megőrizni a) nem veszélyes hulladékok esetén az egyes szállítmányokra vonatkozó fuvarokmányokat; b) veszélyes hulladék esetén pedig a külön jogszabály szerinti kísérő dokumentációt. 
5. § (1) a nyilvántartás tartalmazza a telephelyre bemenő és onnan kimenő anyagok és hulladékok anyagforgalmi egyenlegét. (3) A hulladék termelője nem veszélyes hulladék esetében nyilvántartást vezet a) hulladékonként; b) külön jogszabályban felsorolt iparágak, illetve tevékenységek esetében anyagmérleg alapján technológiánként is. (4) A hulladék kezelője anyagmérleg alapján technológiánként és hulladékonként vezet nyilvántartást.
7. § (1) Rendszeres adatszolgáltatásra telephelyenként a – a szállító kivételével – a hulladék kezelője, továbbá az a termelő kötelezet, amely esetében a gazdálkodó szervezetnél foglalkoztatottak száma eléri a 10 főt, vagy a tárgyévben a telephelyen keletkezett hulladékok összes mennyisége meghaladja a) veszélyes hulladékok esetében a 200 kg-ot; b) nem veszélyes hulladékok esetében a 2000 kg-ot; c) nem veszélyes építési és bontási hulladékok esetében a 5000 kg-ot.
9. § (1) A rendszeres adatszolgáltatásra nem kötelezett hulladéktermelő a környezetvédelemért felelős miniszter által elrendelt, statisztikai kiválasztási módszerekkel történő adatfelméréskor eseti adatszolgáltatásra köteles, amelyet a részére megküldött adatlapok kitöltésével és visszaküldésével teljesít.
12. § (1) A felügyelőségek minden év szeptember 1-jéig dolgozzák fel az adatszolgáltatásra kötelezett által küldött adatszolgáltatások adatait. (2) A felügyelőség az adatszolgáltatásban foglaltakat ellenőrzi. Az ellenőrzés során az adatszolgáltatás alapjául szolgáló nyilvántartási, valamint hulladék szállítója esetében a 4. § (3) bekezdése szerinti dokumentációkat az ellenőrzött a felügyelőség képviselőjének köteles átadni. (3) Amennyiben a kötelezett nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségeit nem teljesíti, a külön jogszabály szerint megállapított bírság megfizetésére köteles.  

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatomat először a panasz azon részére terjesztettem ki, miszerint a Varga és Társa. Kft. által elszállított hulladék elszállítás utáni sorsát senki nem vizsgálta.
A hulladékkal kapcsolatos nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségeket a 164/2003. (X. 19.) Korm. rendelet szabályozza, mely alapján a hulladék termelőjének, birtokosának és kezelőjének – a szállító kivételével – telephelyenként napra kész nyilvántartást kell vezetnie a tevékenysége során képződő, vagy egyéb módon birtokába jutott, valamint a mástól átvett és az általa kezelt, illetve másnak átadott hulladék mennyiségéről és fajtánkénti összetételéről.
A nyilvántartást a vonatkozó rendelet mellékletében meghatározott adattartalommal alakítja ki és vezeti. A kezelés során keletkező hulladékokat elkülönítetten, a termelőre vonatkozó adattartalommal kell nyilvántartani. A hulladék szállítója köteles megőrizni a nem veszélyes hulladékok esetén az egyes szállítmányokra vonatkozó fuvarokmányokat, veszélyes hulladék esetén pedig a külön jogszabály szerinti kísérő dokumentációt.
A nyilvántartás tartalmazza a telephelyre bemenő és onnan kimenő anyagok és hulladékok anyagforgalmi egyenlegét.
A hulladék termelője nem veszélyes hulladék esetében nyilvántartást vezet hulladékonként; külön jogszabályban felsorolt iparágak, illetve tevékenységek esetében anyagmérleg alapján technológiánként is.
Rendszeres adatszolgáltatásra telephelyenként – a szállító kivételével – a hulladék kezelője, továbbá az a termelő kötelezett, amely esetében a gazdálkodó szervezetnél foglalkoztatottak száma eléri a 10 főt, vagy a tárgyévben a telephelyen keletkezett hulladékok összes mennyisége meghaladja: a) veszélyes hulladékok esetében a 200 kg-ot; b) nem veszélyes hulladékok esetében a 2000 kg-ot; c) nem veszélyes építési és bontási hulladékok esetében a 5000 kg-ot.
A rendszeres adatszolgáltatásra nem kötelezett hulladéktermelő a környezetvédelemért felelős miniszter által elrendelt, statisztikai kiválasztási módszerekkel történő adatfelméréskor eseti adatszolgáltatásra köteles, amelyet a részére megküldött adatlapok kitöltésével és visszaküldésével teljesít. A felügyelőség az adatszolgáltatásban foglaltakat ellenőrzi. Az ellenőrzés során az adatszolgáltatás alapjául szolgáló nyilvántartási, valamint hulladék szállítója esetében a korábban jelzett dokumentációkat az ellenőrzött a felügyelőség képviselőjének köteles átadni. Amennyiben a kötelezett nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségeit nem teljesíti, a külön jogszabály szerint megállapított bírság megfizetésére köteles.
A környezetvédelmi felügyelőség a Varga és Társa Kft. hulladékkezelési tevékenységének ellenőrzését dokumentációkon keresztül elvégezte. Megállapította, hogy „a begyűjtött hulladékot Bicskére szállította”. A Kft-től bekérték a begyűjtött és szállított hulladékokra vonatkozó nyilvántartást, és a végső kezelést igazoló bizonylatokat, hulladékkezelésre vonatkozó engedélyeit. A határozat indokolása részletesen tartalmazza mindezek alapján, hogy a Kft. mely évben, milyen településen, hány m3 és milyen kódszám alatt szereplő hulladékot gyűjtött be és szállított el. Ezekből az iratokból és adatokból derült ki, hogy 2004. április 15-ig Tatabánya településre nem rendelkezett a Kft. szükséges engedéllyel, mégis végzett hulladékkezelési tevékenységet. Mindezekre tekintettel a Felügyelőség határozatában a Varga és Társa Kft. részére hulladékgazdálkodási bírságot szabott Tatabánya településen végzett engedély nélküli hulladékkezelés miatt, melyet az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség helybenhagyott.
A Varga és Társa Kft. tehát a Tatabánya területén begyűjtött hulladék lerakását nem a hulladék begyűjtésére és szállítására vonatkozó engedélyben meghatározott területen és nem a Hgt-ben meghatározott „közelség elvének” megfelelően végezte és végzi. Az engedély szerint a hulladék begyűjtése csak a termelők telephelyein, és a Kft. telephelyén (Bicske  külterület 0326/2 hrsz.) történhetne. 
Megállapítom, hogy a Varga és Társa Kft. hulladékkezelési tevékenységét az Észak-Dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség a hulladékkal kapcsolatos nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségekről szóló 164/2003. (X. 19.) Korm. rendeletben foglaltaknak megfelelően ugyan kivizsgálta, azonban a vizsgálata eredményeként nem tett megállapítást és intézkedést arra, hogy a Varga és Társa Kft. a begyűjtött hulladékot nem a termelők telephelyéhez közelebb lévő hulladék begyűjtésére és szállítására vonatkozó engedélyben meghatározott – „közelség elvének” megfelelő – területre szállítsa, ezért ezzel a felügyelőség az Alkotmányban deklarált egészséges környezethez való joggal, valamint a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
Vizsgálatomat a következőkben arra a kérdéskörre irányítottam, miszerint Tatabányán a Varga és Társa Kft. úgy végez hulladékkezelési (szállítási) tevékenységet gazdálkodó szervezetek részére, hogy az „környezetvédelmi szempontból sokkal kedvezőtlenebb, mint a rendelkezésre álló közszolgáltatás”.
Mint már utaltam rá a jegyző 12-1481/3/2004. sz. határozatában – pénzbírság kiszabása mellett – kötelezte az EURAL Kft-t, hogy az RWE Umwelt Tatabánya Rt. közszolgáltatóval a hulladékkezelési közszolgáltatási szerződés megkötési kötelezettségének tegyen eleget. Az EURAL Kft. fellebbezése nyomán eljáró Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal –  többek között arra is hivatkozva, hogy az EURAL Kft. azzal, hogy a hulladékkezelésre szerződést kötött, eleget tett a jogszabályi előírásoknak – a jegyző határozatát megsemmisítette és az I. fokú szervet új eljárás lefolytatására utasította, melynek során a jegyző az eljárást megszüntette.
A Hgt. 13. § (1) (2) bekezdése alapján „a hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti”. A 21. § (2) bekezdése szerint a gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés –a környezetvédelmi felügyelőség által igazoltan – környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik. 
Az általam vizsgált ügyben a környezetvédelmi hatóság igazolása szerint a közszolgáltatást végző RWE Umwelt Tatabánya Rt. „által nyújtott települési hulladékkezelési közszolgáltatás, a hulladékkezelési tevékenysége környezeti szempontból a legkedvezőbb.” 
Tekintettel arra, hogy olyan igazolás, mely szerint a Varga és Társa Kft. hulladékkezelése a közszolgáltatásnál lényegesen kedvezőbb módon történik, nem került benyújtásra, ezért a jegyző I. fokú határozatában – véleményem szerint helyesen – megállapította, hogy az EURAL Kft. köteles az RWE Umwelt Tatabánya Rt. közszolgáltatóval  hulladékkezelési közszolgáltatási szerződést kötni.
Megállapítom, hogy a Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal II. fokú döntése, valamint ennek következményeként Tatabánya Város Jegyzője által megismételt eljárása és annak során hozott döntése (eljárást megszüntető határozata), a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 21. § (2) bekezdés b) pontjában foglaltaknak nem feleltek meg. Ezzel az Alkotmányban deklarált egészséges környezethez való joggal, valamint a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoztak. A jogszabály által előírtak és a becsatolt igazolás alapján ugyanis az EURAL Kft-nek közszolgáltatási szerződéskötési kötelezettsége áll fenn az RWE Umwelt Tatabánya Rt-vel.  

Kezdeményezés, ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében vizsgálja felül a 3-1736/2004. számú, 2004. szeptember 1-jén hozott döntését, és az ezt követő eljárást megszüntető jegyzői határozat jogszerűségét, és tegye meg a szükséges intézkedéseket a jogszabálynak megfelelő eljárás lefolytatására és döntés meghozatalára.
Az Obtv. 20. § (1) bek. alapján felkérem az Észak-Dunántúli Környezetvédelmi, természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség igazgatóját, hogy intézkedjen a Varga és Társa Kft. által begyűjtött és szállított hulladékok engedélyben meghatározottak szerinti telephelyeken (a „közelség elvének” megfelelően) történő elhelyezésének biztosítása iránt. 
Kérem a hivatalvezetőt és a környezetvédelmi felügyelőség igazgatóját, hogy a kezdeményezésemben, illetve az ajánlásomban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjukról 30 napon belül szíveskedjenek tájékoztatni.

Budapest, 2005. június 28.
Takács Albert sk.