Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2774/2005. számú ügyben

Előadó: Nagy Tiborné
Az eljárás megindulása
A panaszos azt kifogásolta, hogy az önkormányzat kérése ellenére nem módosította a rendezési tervi elképzelését, és nem tette beépíthetővé az árterületen fekvő ingatlanát. Álláspontja szerint az önkormányzat „minden lehetséges módon akadályozza a létesítmény megvalósulását”, ezzel korlátozza tulajdonosi jogait. Később kiegészítette panaszát, és kérte az önkormányzat „szabályozási tervének és helyi építési szabályzatának elkészíttetésére” vonatkozó polgármesteri előterjesztés törvényességének vizsgálatát. 
Vizsgálatomat az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, a 13. § (1) bekezdésében foglalt, a tulajdonhoz való jog megsértésének gyanúja miatt indítottam. A vizsgálathoz az érintett település polgármesteri hivatalától kértem tájékoztatást és iratokat. 

Alkalmazott jogszabályok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.) 
2003. évi XXVI. törvény az Országos Területrendezési Tervről (OTrT)
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK) 

A megállapított tényállás
A panaszos 2000-ben adásvétellel szerezte meg az „erdő, árterület” megjelölésű földet. 2003-ban kérte az önkormányzat Városfejlesztési Bizottságát, hogy a készülő rendezési tervben a területen kemping megvalósítását tegyék lehetővé (később ugyanezt a kérést elküldte a műszaki osztályvezetőnek és a polgármesternek is).
2003-2004-ben a településszerkezeti terv egyeztetése folyt, a kérést a tervvel kapcsolatos észrevételként kezelték. A panaszost értesítették: „Értesítem, hogy Sárvár Város Önkormányzati Képviselő-testülete 144/2003. (IX. 18.) számú - a város településszerkezeti terve lakossági észrevételeiről szóló határozatának az Önt érintő része az alábbi:
Sárvár Város Önkormányzati Képviselő-testülete a 0281/1 hrsz-ú ingatlant erdő besorolásúként javasolja a szerkezeti tervben meghatározni.”
Majd 2005. június 1-jén „143/2005. (V. 19.) számú képviselő-testületi határozat: Sárvár Város Önkormányzati Képviselő-testülete Sárvár város szabályozási tervéhez és helyi építési szabályzatához beérkezett módosítási javaslatok, észrevételek alapján a következő határozatot hozza. ….7) A külterület 028/1 hrsz-ú ingatlan besorolása véderdő maradjon, mivel ártéri területen fekszik.”
A 16/2005. (V. 19.) számú rendelet Sárvár Város Építési Szabályzata a területet továbbra is külterületként, ártéri véderdőként szabályozza. Időközben a panaszos a különböző szakhatóságokat megkereste, a területet az erdő művelési ágból kivonatta, „művelés alól kivett” művelési ágba „építési terület” megnevezéssel.
A területre elvi építési engedélyt kért, de nem kapott. Az elvi engedély ügyében ezért közigazgatási per van folyamatban.

A vizsgálat megállapításai
A kemping elvi engedélyezése ügyében - figyelemmel a folyamatban lévő bírósági eljárásra - hatásköröm hiányát állapítottam meg az Obtv. alábbi rendelkezései szerint: 16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 29. § (2) e) E törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak … a bíróság;…”
A panasz-kiegészítésben szereplő polgármesteri előterjesztésről megállapítottam, hogy az a településrendezési eszközök elkészíttetésére vonatkozó szerződés megkötésével kapcsolatos. Ebben a kérdésben az Obtv. 16 § (1) bekezdése alapján úgyszintén a hatásköröm hiányát állapítottam meg.
Így vizsgálatomat csupán a rendezési tervvel kapcsolatos panasz-részre terjesztettem ki. Vizsgálatom csak arra irányult, hogy a panaszolt önkormányzat mint közszolgáltatást (településrendezést) nyújtó a feladatának eleget tett-e, eljárásából vagy mulasztásából eredően keletkezett-e visszásság a panaszos állampolgári jogaival összefüggésben? A panaszosnak az ingatlanához fűződő jogait csorbították-e?
Megállapítottam, hogy a terület ténylegesen és az ingatlan-nyilvántartás szerint is a Rába árterületén található, külterületi ingatlan. Az volt a szerzés idején, és az ma is. A területhez soha nem tartozott beépítési jog. 
Mind az Alkotmánybíróság, mind az országgyűlési biztosok többször foglalkoztak az önkormányzatok a helyi építési szabályzat és településrendezési tervek megalkotásával kapcsolatos önállóságával. 
Az Alkotmánybíróság (többek között) a 69/2002. (XII.17.) számú határozatában kifejtette: „1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeleteket alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány e tételei az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát rögzítik (amely így az Alkotmány által védett önkormányzati alapjog), de egyben meghatározzák a rendeletalkotási szabadság korlátait is: az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati rendeletalkotást érintően az Ötv. 16. § (1) bekezdése garanciális jelleggel rögzíti, hogy „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.”. Az Alkotmány és az Ötv. fenti rendelkezései egymásra vonatkoztatott értelmezése során az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában elvi éllel állapította meg: „önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében - külön törvényi felhatalmazás hiányában is - jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” (ABH 1998. 155.)
Az önkormányzat rendeletalkotási szabadsága tehát egyrészt a törvény felhatalmazásából eredő, a törvény keretei közötti rendeletalkotásra vonatkozik, másrészt mintegy „eredeti”, az Alkotmányból folyó - a helyi közügyek szabályozására általában is irányadó - rendeletalkotási szabadságból áll.
… a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek önkormányzati szabályozása törvényi felhatalmazásokon nyugszik. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése értelmében „A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme ...”, az Ötv. 10. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át - többek között - a településrendezési terv jóváhagyása, ... Az Étv. a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadásának, a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásának részletes szabályait tartalmazza. Az Étv. azon túl, hogy több rendelkezésében is konkrét felhatalmazásokat tartalmaz önkormányzati szabályozásra [pl. Étv. 2. § 11. pont, 6. § stb.], meghatározza az önkormányzati rendeletalkotás törvényi kereteit is. A törvényi szabályok egy része a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásához kapcsolódó eljárási szabály. Így az építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőzően az Étv. egy széles körű egyeztetési mechanizmust intézményesít. Az egyeztetés kétirányú: egyrészt be kell vonni az érintett állampolgárokat, érdek-képviseleti szerveket, másrészt a különböző államigazgatási szerveket [Étv. 9. § (2) bekezdés]. … nyilvánvaló, hogy törvényességi, jogszerűségi szempontból is maradhatnak egymásnak ellentmondó álláspontok. Ennek feloldására - a döntésre - azonban végső soron az önkormányzat jogosult a vonatkozó rendeletek elfogadásakor. Az Étv. tehát csak magának az eljárásnak a megtörténtét (s nem annak tartalmát) teszi meg az önkormányzati rendeletek elfogadásához szükséges feltételnek. 
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőző (fentebb vázolt) sajátos eljárás nem változtat azon a tényen, hogy a döntést az önkormányzat alkotmányos, és törvényekben foglalt joga (s bizonyos körben kötelezettsége) meghozni, nem változtat azon, hogy az önkormányzat viseli a felelősséget az általa meghozott rendeletért. (Viseli a jogi felelősséget a rendelet törvényességéért, és viseli a politikai felelősséget a választópolgárok felé.) Az önkormányzatok alkotmányos státusából - az önkormányzati jogok alkotmányi rögzítéséből, illetve e jogokat részletező Ötv.-beli szabályozásból is - az következik, hogy az önkormányzatok önállóan és felelősséggel döntenek a feladatat- és hatáskörükbe tartozó kérdésekben. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a településrendezés során elfogadandó önkormányzati rendeletek a magasabb jogszabályok által képviselt érdekek egyidejű megjelenítése mellett mégiscsak a helyi viszonyok rendezését szolgálják: a település hosszú távú fejlesztését, szerkezetének kialakítását, az építés rendjét stb., ezért tartozik az erről való döntés - a bemutatott törvényi felhatalmazások alapján - az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörei közé. Mindezek mellett a településrendezés és a helyi építésügyi előírások megalkotása - úgy is mint helyi közügy - az önkormányzatok kötelező feladatának tekinthető…”
Az Alkotmánybíróság állásfoglalását is figyelembe véve megállapítottam, hogy az önkormányzat szabadon dönt a település területének felhasználásáról. Azt, hogy területének melyik részét milyen övezetbe sorolja, hogy kívánja-e belterületbe vonni a külterületét, hogy fent kívánja-e tartani az erdőterületet stb. - a fent leírt garanciális szabályok között, de - maga dönti el.
A település területének felhasználásáról nem az egyes ingatlantulajdonosok döntenek. Nem az ingatlantulajdonos dönti el, hogy a be nem építhető területe a továbbiakban beépíthető, és nem is az egyes hatóságok egyedi aktusai, hanem az önkormányzat rendelete. A korábban be nem építhető terület beépíthetővé tétele az önkormányzat rendeletén kívül más hatóságok hozzájárulását, engedélyét is igényelheti, de a rendelet nélkül vagy ellenére nincs olyan hatósági aktus, amely be nem építhető területet beépíthetővé tehetne. (Meghatározott feltételekkel egyes esetekben a rendeletben nem tiltott beépítést megtilthatja hatóság, de a rendeletben tiltottat nem engedélyezheti.)
Az önkormányzat helyi rendelete azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. [Alk. 44/A. § (2) bek.]
Jelen esetben az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (OTrT) szerint: „4. § (1) Az ország településein, az egyes térségekben a területfelhasználásra és az építésre vonatkozó szabályokat e törvény rendelkezéseivel összhangban kell kialakítani.” „24. § A hullámtér és nyílt ártér övezet területén beépítésre szánt terület nem jelölhető ki.”
Megállapítható, hogy a terület be nem építhetőként való kezelése nem önkényes és nem alaptalan. Továbbá nem jár a panaszos jogainak megvonásával vagy korlátozásával, hiszen az a terület mindenkori - egyúttal a szerzéskori - ártéri helyzetének megfelelő. A panaszos annak ismeretében és tudatával vásárolta a területet, hogy az ártér és erdő. 
Az országgyűlési biztosok több hasonló ügyben is kifejtették álláspontjukat: „A tulajdonnal összefüggő alkotmányos garanciák a meglévő tulajdon (és a hozzá fűződő jogok) sérthetetlenségét mondják ki. A tulajdont csak törvényben, közérdekből elkerülhetetlenül szükséges mértékben és arányban lehet korlátozni, illetve kártalanítás ellenében elvonni. Nincs azonban alkotmányos kötelezettsége sem az államnak, sem az önkormányzatnak arra nézve, hogy egy adott, konkrét ingatlantulajdon értéknövekedését a tulajdonhoz fűződő jogok (pl. megközelíthetőség, beépíthetőség) kiterjesztésével megvalósítsa.” 
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a panaszost a földterületének árterületként és véderdőként való besorolásával kapcsolatos eljárásból következő, alkotmányos jogaival összefüggő sérelem nem érte. Az önkormányzat mint közszolgáltatást nyújtó szerv a feladatának eleget tett. A panaszosnak az ingatlanhoz fűződő jogai nem csökkentek a terület megszerzése óta, és nem kevesebbek a város rendezési terve következtében, mint anélkül, az országos szabályok alapján az ártéren lennének.
Ezért vizsgálatomat intézkedés kezdeményezése nélkül lezárom, a panaszt elutasítom.

Budapest, 2005. november 16.

Lenkovics Barnabás sk.