Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2604/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna

A vizsgálat megindulása
A panaszos, aki jelenleg jogerős szabadságvesztés büntetését tölti a Sátoraljaújhelyi Büntetés-végrehajtási Intézetben beadványában előadta, hogy 2003 áprilisában elvált a feleségétől. A házasságból két gyermek született, a kiskorúakat a bíróság az édesanya gondozásába helyezte. A beadvány szerint az apai nagymama szeretne kapcsolatot tartani unokáival, de azt az anya nem teszi lehetővé. A nagyszülő a kapcsolattartás ügyében többször fordult Kisvárda Város Polgármesteri Hivatal Szociális Osztálya és Gyámhivatalához (a továbbiakban: gyámhivatal), a kért segítséget azonban nem kapta meg.
A beadvánnyal kapcsoltban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiság elvéből eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
A gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

A megállapított tényállás
A panaszos 2002. december 30-ától kezdődően börtönbüntetését tölti. A panaszos és volt felesége 2003. április 8-án a Kisvárdai Városi Bíróságon (a továbbiakban: bíróság) megállapodtak abban, hogy a házasságukból született két kiskorú gyermek az édesanya gondozásában marad. A szülők egyezséget kötöttek az apai kapcsolattartásról is. E szerint a panaszos – szabadulása után – minden hónap második és negyedik szombatján 10-től 16 óráig magával viheti gyermekeit. Az egyezség alapján – amíg a panaszos börtönbüntetését tölti – az előzőekben ismertetettek szerinti kapcsolattartásra az apai nagyszülők jogosultak. A szülők az elmaradt kapcsolattartások pótlásáról nem kötöttek egyezséget. Az egyezséget a bíróság 7.P.21.118/2002/6. számú végzésével, 2003. április 8-án jogerősen jóváhagyta.
Az egyezség szerinti nagyszülői kapcsolattartás 2003. novemberéig működött. A panaszos akkor jelezte a gyámhivatalnak, hogy volt felesége nem engedi el a gyermekeket a nagyszülőhöz, kérte az egyezség végrehajtását. A panaszos kérelmét 2003. december 2-án visszavonta. A gyámhivatal az eljárást 629-4/2003. VIII. számú, 2003. december 8-án kelt határozatával megszüntette.
A panaszos 2004. január 21-én kelt beadványában a gyámhivataltól ismét kérte az egyezségben foglaltak szerinti kapcsolattartás végrehajtását.
Január 28-án – idézés nélkül – az apai nagyszülő megjelent a gyámhivatalban, ő is kérte az egyezség végrehajtását. A gyámhivatal a panaszos volt feleségét február 12-ére idézte. A panaszos volt felesége február 11-én megjelent a hatóság előtt. Jegyzőkönyvi nyilatkozata szerint ellenzi gyermekei apai nagyszülővel való kapcsolattartást, továbbá azt is, hogy a nagyszülő kapcsolattartásra a gyermekeket bevigye édesapjukhoz a börtönbe. A panaszos volt felesége jelezte, hogy pert kíván indítani a kapcsolattartás megszüntetése tárgyában. Tudomásul vette, hogy a bírói döntésig a volt férjével 2003 áprilisában kötött egyezség végrehajtható. A panaszos volt feleségét a gyámügyi ügyintéző tájékoztatta a kapcsolattartás akadályozása, vagy meghiúsítása esetén alkalmazható jogkövetkezményekről.

A panaszos volt felesége a kapcsolattartás megszüntetése tárgyában keresetet indított. Február 12-én az apai nagyszülő a gyámhivatalnál úgy nyilatkozott, hogy ragaszkodik a bírói egyezségben foglalt kapcsolattartáshoz. Március 3-án az apai nagyszülő, majd ezt követően a panaszos folyamatosan jelezte a kapcsolattartások elmaradását, végrehajtást kértek.
A gyámhivatal 441-7/2004. VIII. számú, 2004. március 24-én kelt határozatával az elmaradt kapcsolattartások miatt a panaszos volt feleségét figyelmeztette.
A panaszos továbbra is folyamatosan jelezte a kapcsolattartások elmaradását, kérte a kapcsolattartás újraszabályozását.
A gyámhivatal a panaszos leveleire, beadványaira május 3-án válaszolt. Tájékoztatta a panaszost arról, hogy mivel a bíróság a kapcsolattartásra vonatkozó szülői egyezségét két éven belül hagyta jóvá, így annak szabályozására a bíróság jogosult.
A gyámhivatal panaszos volt feleségét május 17-ére idézte, az anyai nagyszülőt az időpontról értesítette.
Május 17-én az apai nagyszülő a gyámhivatalnál kérte az unokáival való kapcsolattartás szabályozását. A panaszos volt felesége ezen a napon a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Gyámhivatalnál (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) jelent meg, kérte az apai kapcsolattartás megszüntetését. A megyei gyámhivatal a kérelmet áttette az első fokon eljáró hatósághoz. A folyamatban lévő perre tekintettel a gyámhivatal a kérelmeket megküldte a bíróságnak, erről a megyei gyámhivatalt és a panaszos volt feleségét tájékoztatta.
Az apa továbbra is folyamatosan jelezte a kapcsolattartások meghiúsulását, tájékoztatást és végrehajtást kért.
A gyámhivatal június 15-ei keltezéssel – kérelmének megfelelően – levélben tájékoztatta a panaszost az apai kapcsolattartás szabályozásának módjáról. Ugyanezen a napon a Polgármesteri Hivatal Népjóléti Osztályát felkérte, hogy készítsen környezettanulmányt a panaszos volt feleségénél.  Ugyancsak ezen a napon az apai nagyszülő megjelent a gyámhivatalban, közölte a 2004. évben elmaradt kapcsolattartási napok dátumát, kérte azok pótlását.
A gyámhivatal a panaszos volt feleségét június 25-ére idézte, az anyai nagyszülőt az időpontról értesítette. A panaszos volt felesége ezen a napon a gyámhivatalnál megjelent, az ügyintéző – szóban – július 15-ére idézte. Intézkedését az ügyintéző az ügyiratra feljegyezte.
A gyámhivatal az apai nagyszülőt július 15-ére meghívta az unokái kapcsolattartása szabályozása ügyében tartandó tárgyalásra. A hatóság a gyermekek anyját szeptember 14-ére idézte. A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok szerint a megadott időpontokban egyik fél sem jelent meg a hatóság előtt.
A panaszos augusztus 8-án és 16-án kelt leveleiben jogi tájékoztatást kért a gyámhivataltól. Kérdéseire az ügyintéző szeptember 7-én válaszolt. 
Október 12-én a gyámhivatal levélben felkérte a panaszos volt feleségét arra, hogy – a megfelelő igazolások csatolásával – öt napon belül tájékoztassa a hatóságot a kapcsolattartások elmaradásának okáról.  A kért tájékoztatást a gyámhivatal nem kapta meg.
444-33/2004. VIII. számú, 2004. október 21-én kelt határozatával a gyámhivatal elrendelte a 2004. évben 11 alkalommal elmaradt nagyszülői kapcsolattartás pótlását, egyúttal a panaszos volt feleségét – az asszony anyagi helyzetére való tekintettel – 2000 forint pénzbírsággal sújtotta.
November elején a panaszos és édesanyja ismételten jelezték a gyámhivatalnál, hogy az október 18-án esedékes kapcsolattartást a gyermekek anyja meghiúsította, végrehajtást kértek. A kérelemre a gyámhivatal november 8-án kelt válaszában közölte, hogy a kérdéses napon nem volt a bíróság által jóváhagyott kapcsolattartási idő, így azt nem lehet végrehajtani.
2004. november 9-én a panaszos és volt felesége a bíróságon jogerős egyezséget kötöttek. Az egyezség szerint a bíróság panaszos édesanyja javára megállapított kapcsolattartást 2004. november 11. napjától kezdődően megszüntette.  A panaszos tudomásul vette, hogy édesanyja a nagyszülői kapcsolattatás szabályozását a gyámhivataltól saját jogán kérheti.
Az apai nagyszülő 2004. november 24-én a gyámhivatalnál tett jegyzőkönyvi nyilatkozatában kérte a nagyszülői kapcsolattartás szabályozását. A nagyszülő azt is kérte, hogy a szabályozás során a gyámhivatal legyen tekintettel arra, hogy az édesapa börtönbüntetését tölti, és a nagyszülő szeretné a gyermekeket időnként elvinni a fiához.
A gyámhivatal a nagyszülői kapcsolattartás szabályozása tárgyában indult eljárásban a gyermekek anyját 2005. január 17-ére idézte, a nagyszülőt az időpontról értesítette. A nagyszülő és az anya a tárgyaláson egyezséget nem kötöttek, a nagyszülő kérte, hogy a kapcsolattartást a gyámhivatal szabályozza.
A panaszos még 2004 decemberében kérte, hogy a bíróság szabályozza gyermekeivel való kapcsolattartását. A kérelmet a bíróság– illetékessége hiányában – áttette a gyámhivatalhoz. Az áttétel 2005. március 17-én érkezett a gyámhivatalhoz.
A panaszos kérelme áttétele óta folyamatosan tájékoztatást és intézkedést kér a gyámhivataltól, kérelmeire választ nem kapott.
A gyámhivatal a panaszos volt feleségét és az apai nagyszülőt a kapcsolattartás szabályozása ügyében április 11-ére ismét idézte. Az anya az idézésre nem jelent meg, a gyámhivatal április 20-ára, vagy 25-ére ismét idézte. A panaszos ezen időpontokban sem jelent meg a hatóság előtt.
A gyámhivatal 399-14/2004. VI. számú, 2005. május 18-án kelt határozatával elrendelte az apai nagyszülő és a két kiskorú pszichológiai szakértői vizsgálatát. Ugyanezen a napon a gyámhivatal felkérte a jegyzőt arra, hogy az apai nagyszülő lakásán készítsen  környezettanulmányt, továbbá a rendőrség segítségét kérte a panaszos volt felesége és gyermekei tényleges tartózkodási helyének megállapításához. Ez utóbbi eljárási cselekményre azért volt szükség, mert a gyámhivatal tudomása szerint a panaszos volt felesége és gyermekei a korábban ismert tartózkodási helyükről elköltöztek. 
Az apai és a nagyszülői kapcsolattartás szabályozása tárgyában indult eljárás jelentésem készítésekor még folyamatban volt. 

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)

28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, mind a nagykorú testvér… jogosult. (5) A gyámhivatal indokolt esetben előmozdítja a szabadságvesztésben vagy előzetes letartóztatásban lévő szülő gyermekével való kapcsolattartását, ha ez a gyermeket nem veszélyezteti. Ennek érdekében a gyámhivatal a szülő kérelmére, illetve a büntetés-végrehajtási intézet megkeresésére - a jegyző véleményének figyelembevételével - a gyermekkel kapcsolatos információkat adhat.
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi. Ennek során a szülő és más kapcsolattartásra jogosult a folyamatos és az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról és időtartamáról, a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről és módjáról, a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezettségről, az elmaradt kapcsolattartás pótlásáról, valamint - szükség szerint - egyéb formáiról megegyezhetnek. (2) A kapcsolattartást akadályozó körülményekről a felek lehetőleg írásban kötelesek tájékoztatni egymást. A jogosultnak fel nem róható okból - így különösen a betegség, indokolt külföldi tartózkodás, vagy a rendkívüli munkavégzés miatt - elmaradt kapcsolattartást pótolni kell, feltéve, hogy a jogosult a kapcsolattartást szabályozó határozatban foglaltak szerint eleget tett előzetes értesítési kötelezettségének, illetve az előre nem látható akadályok felmerülését utólag igazolja. (3) A gyámhivatalnak és a bíróságnak az egyezség létrehozása során törekednie kell a szülők és a 14. életévét betöltött gyermek közötti megegyezésre is. (4) Az egyezséget a gyámhivatal, illetőleg a bíróság jóváhagyja, ha az megfelel a gyermek érdekének és a kapcsolattartás céljának. Az egyezség jóváhagyásával egyidejűleg a feleket tájékoztatni kell a 31-33. §-okban meghatározott jogkövetkezményekről. (5) Egyezség hiányában a gyámhivatal, illetőleg a bíróság - a kapcsolattartás céljának megfelelően - a szülő és más kapcsolattartásra jogosult méltányos érdekére, körülményeire és a gyermek korára, egészségi állapotára, tanulmányi előmenetelére tekintettel a gyermek érdekében dönt.
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn.

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
Csjt. 92. § (1) A gyermeknek joga, hogy különélő szülőjével személyes és közvetlen kapcsolatot tartson fenn. A gyermekétől különélő szülő joga és kötelessége, hogy gyermekével kapcsolatot tartson fenn, vele rendszeresen érintkezzen (a kapcsolattartás joga). A gyermeket nevelő szülő vagy más személy köteles a zavartalan kapcsolattartást biztosítani. (5) Ha a kapcsolattartás kérdésében a bíróság döntött, ennek megváltoztatását a határozat jogerőre emelkedésétől számított két éven belül csak a bíróságnál lehet kérni. (6) A kapcsolattartásra vonatkozó bírósági határozat végrehajtásáról a gyámhatóság gondoskodik.

A vizsgálat megállapításai
A panaszos és volt felesége apai, illetőleg nagyszülői kapcsolattartásra vonatkozó egyezsége 2003. április 8-ától 2004. november 9-éig – a szülők közötti új egyezség jogerőre emelkedéséig – hatályos volt. Ezen időtartam alatt a gyámhivatal az apai és a nagyszülői kapcsolattartást hatásköre hiányában nem szabályozhatta, feladata az egyezség szerinti kapcsolattartás végrehajtása volt.
A panaszos a 2003 novemberében benyújtott, a kapcsolattartás végrehajtásra irányuló kérelmét visszavonta. A panaszos újabb – végrehajtási – kérelemmel 2004. január 24-én, az apai nagyszülő pedig január 28-án fordult a gyámhivatalhoz. A panaszos volt felesége február 12-ei meghallgatásakor úgy nyilatkozott, hogy ellenzi gyermekei apai nagyszülővel és édesapjukkal való kapcsolattartását. Mind a panaszos, mind a nagyszülő az anya február 12-ei jegyzőkönyvi nyilatkozatát követően jelezte, hogy az anya továbbra sem engedi el a gyermekeket az apai nagyszülőhöz kapcsolattartásra. A gyámhivatal azonban csak a végrehajtási eljárás megindulását követő 2 hónap múlva – március 24-én – figyelmeztette a panaszos volt feleségét.
A panaszos volt felesége a figyelmeztetés kézhezvétele után sem engedte el a gyermekeket a nagyszülőhöz. A gyámhivatal az anya figyelmeztetése után hat hónappal – október 21-én – sújtotta pénzbírsággal az anyát. A gyámhivatal a kapcsolattartások során felmerült konfliktusok kezeléséhez nem kérte a gyermekjóléti szolgálat segítségét, nem kezdeményezte a gyermekek védelembe vételét sem.
Az október 21-én kelt határozatával a gyámhivatal elrendelte az elmaradt kapcsolattartások pótlását. Figyelemmel arra, hogy a szülők nem kötöttek egyezséget az elmaradt kapcsolattartások pótlásáról, így a végrehajtási eljárásban annak elrendelésére a gyámhivatalnak nem volt törvényi felhatalmazása.
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal elhúzódó eljárása, érdemi döntéseinek késedelmes meghozatala, a jogszabályokban rögzített kötelezettségeinek [Gyer. 30. § (1)], illetve lehetőségeinek [Gyer. 33. § (6)] elmulasztása a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okozott. 
A panaszos és volt felesége 2004. november 9-én kötött – bírói végzéssel jóváhagyott, jogerős – egyezségével megszűnt az apai nagyszülő kapcsolattartási joga. A nagyszülő – saját jogán – 2004. november 24-én kérte unokáival való kapcsolattartása szabályozását. A gyámhivatal a kérelem iktatását követően mintegy két hónap múlva tűzte ki az egyezségkötésre irányuló tárgyalás időpontját. A tárgyaláson a panaszos volt felsége nem volt hajlandó egyezséget kötni, ezért az apai nagyszülő kérte, hogy a kapcsolattartást a gyámhivatal szabályozza.
A gyámhivatal annak ellenére, hogy a panaszos volt felesége mereven elzárkózott az egyezségkötés elől még két alkalommal idézte őt. A panaszos volt felesége egyik alkalommal sem jelent meg a hatóság előtt. A gyámhivatal ezután még közel egy hónapig semmilyen eljárási cselekményt nem tett, majd május 18-án elrendelte a nagyszülő és a gyermekek pszichológiai vizsgálatát. A hatóság ekkor kért környezettanulmányt, továbbá ekkor rendelte el a panaszos volt felesége és gyermekei tartózkodási helyének felkutatását. Ezen idő alatt a panaszos egyetlen levelére sem reagált. A nagyszülői kapcsolattartás szabályozásának tárgyában indult eljárás hetedik hónapja, az apai kapcsolattartás szabályozása pedig harmadik hónapja folyamatban van. 
Ismételten megállapítottam, hogy a gyámhivatal indokolatlanul elhúzódó eljárásával a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmét okozta. 
Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján Kisvárda Város Polgármesteri Hivatal Szociális Osztálya és Gyámhivatalának vezetőjénél kezdeményezem:
– az apai nagyszülőről és a kiskorúakról készült pszichológiai szakértői vélemény kézhezvételét követően haladéktalanul hozzanak érdemi döntést a nagyszülői és az apai kapcsolattartás szabályozása tárgyában. 
 – a jövőben eljárási cselekményeiket a beadványok iktatását követően haladéktalanul kezdjék meg, és az érdemi döntést az ügyintézési határidőn belül hozzák meg.

Budapest, 2005. június 13.

Takács Albert sk.