Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2576/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Gubucz Ágnes
Az eljárás megindulása
A szombathelyi Berzsenyi Dániel Főiskola Társadalomtudományok, Nemzetközi és Európa-tanulmányok Intézetének igazgatója 2005. március 24-én fordult hozzám és a Berzsenyi Dániel Főiskola (a továbbiakban: főiskola) közéletében tapasztalható visszásságokat, szabályozási problémákat, illetve azok rendezetlenségét panaszolta arra tekintettel, hogy a visszásságok károkat okoznak a szakmai munkában, a közéleti és a munkahelyi demokrácia terén. 
A panaszos számos kifogást fogalmazott meg a rektori pályázattal kapcsolatban. Szerinte a pályázati eljárás nem felelt meg a nyilvánosság és a jelöltek esélyegyenlősége követelményének, sőt, az intézmény vezetői nyomásgyakorlással is igyekeztek befolyásolni a választás kimenetelét. A főiskola alkotmányos jogokat sértő Média Kódexe alapján az intézmény vezetése rendszeresen – de különösen a rektorválasztási időszakban - korlátozta a vélemény- és szólás szabadságát. A panaszos szerint a főiskola hallgatói közötti diszkriminációt valósít meg, hogy a hallgatói önkormányzat működése és döntései során nincs tekintettel a főiskolai és egyetemi hallgatók eltérő érdekeire, hanem az utóbbiakat hátrányosan megkülönbözteti.
A panaszban említett események alkalmasak arra, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot idézzenek elő, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el. A vizsgálat során megkerestem a Berzsenyi Dániel Főiskola rektorát, hogy reagáljon a panaszban szereplő állításokra, valamint helyszíni személyes megbeszélést folytattam a panasz benyújtójával és az alkotmányos sérelemre hivatkozó személyekkel, valamint a főiskola bepanaszolt, illetve érintett vezetőivel.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

A megállapított tényállás
A rektor választás kampánya 2005. februárjában kezdődött. Február elsején a két rektorjelölt között egyeztetésre került sor. Ezen a megbeszélésen nem született megegyezés a választás időpontját és programok ismertetésének, illetve megvitatásának módját illetően. Megjegyzem, a választott pozíciókért való versenyben nem törvényességi feltétel a jelöltek közötti megegyezés. Általában a felek – vagy az egyik fél – inkorrekt magatartása sem olyan körülmény, amely alapján az eljárás utóbb alapjaiban megtámadható lenne. A rendelkezésemre álló adatokból nem állapítható meg olyan valamelyik félnek felróható visszásság, amellyel a rektorválasztás folyamatát érintő megegyezés elmaradása összefüggésbe hozható lenne. 
A panaszos állítása szerint a rektorjelöltek pályázatai február 15-én kerültek fel a főiskola belső számítógépes hálózatára, de a hozzáférés csak jelszó alapján volt lehetséges, így azokról az oktatók és a hallgatók nem vagy csak nehezen értesülhettek. A panaszhoz fűzött észrevételében a rektor rámutatott, hogy a belső számítógépes hálózat – amely az intézményen belüli évek óta használt kommunikációs csatorna – mintegy négyszáz hozzáférési ponttal rendelkezik, s a belépéshez, mint ahogy ez általában szokásos, felhasználói jelszó szükséges. Ez a jelszó azonban éppen a felhasználó számára nem titkos, így kizárt, hogy a pályázatok közzétételének módja bárkit is korlátozott volna a hozzáférésben. Emellett a pályázatok a Személyügyi Irodán hagyományos (nyomtatott) formában is betekinthetőek voltak. A kampány időszakában információim szerint nem merült fel olyan észrevétel, amely a pályázati anyagok hozzáférhetőségét kifogásolta volna, így utólag nem állapítható meg, hogy a pályázati anyagok nyilvánosságra hozatalának módja valakinek aránytalan nehézséget okozott volna, vagy lehetetlenné tette volna a pályázatok megismerését. Azt is figyelembe kell venni, hogy mindkét kandidáló személy pályázata azonos módon lett hozzáférhetővé téve, így a nyilvánosságra hozatal módja diszkriminációt nem okozott. Az egyetlen ellenvetést a pályázatok közzétételével kapcsolatban a nemzetközi diákszervezet képviselője tette, aki azt kifogásolta, hogy a főiskolai adminisztráció nem bocsátja a pályázatokat külön is rendelkezésre egy tervezett hallgatói fórum számára. A megismerhetőséget azonban ez a momentum nem befolyásolta, a fórum szervezői nem voltak elzárva a lehetőségtől, hogy a pályázatokat a résztvevők számára prezentálják.
Az általam ismert információk szerint vitát váltott ki a rektorválasztási eljárás néhány kampányfogása is. A főiskola épületében olyan plakátok jelentek meg, amelyek a jelöltek versenyét egy boksz meccs képével szimbolizálták. Nézetem szerint alapvetően ízlés kérdése, hogy egy fontos főiskolai eseményre a figyelmet milyen módon kívánják ráirányítani, s a „de gustibus non est disputandum” elve jegyében a plakátolás csak azért nem tiltható meg, mert valakinek nem tetszik a vizuálisan megjelenített üzenet, például azért, mert nem egyeztethető össze a rektorválasztás nimbuszával. Az sem gátja a véleménynyilvánításnak, hogy az adott vélemény egy döntési folyamat menete és végeredménye szempontjából irreleváns a vélemény kifejezésének módja, ideje vagy más sajátossága. Bár a rektort nem a hallgatók demokratikus közössége választja, hanem az intézményi tanács, mégsem lehet a választási kampányban azt az elvet követni, hogy a hallgatói vélemények nem ügydöntő jelentőségűek, ezért a véleménynyilvánítás e fajtájára korlátozó befolyást lehet gyakorolni. A hallgatói véleménynyilvánítás akkor is szabad, ha az adott kérdés szempontjából annak tartalma nem releváns. Más kérdés, hogy a vélemény kifejezésére szolgáló plakátok és más propaganda anyagok elhelyezése területileg korlátozható és a mozgósítás e módja egyébként sem sérthet személyiségi jogokat és nem válhat olyan módon tömegessé, hogy mások hasonló véleménynyilvánítási lehetőségét eleve kizárja. A most vázolt keretek között a mindenkori intézményi vezetésnek toleránsnak és semlegesnek kell lennie a véleménynyilvánítás e sajátos formájával szemben, minthogy az a véleményszabadság része, s annak a maga hatókörében háborítatlanul érvényesülnie kell. Ez azt is jelenti, hogy az intézményi hierarchiának tartózkodnia kell a jogszerű hallgatói véleménynyilvánítás tartalmának és formájának helytelenítésétől. A hallgatói vélemények értékelése, minősítése – különösen, ha egy hierarchikus szervezet „dologi kényszereinek” egyéb formáival is találkozik – alkalmas lehet a véleménynyilvánítás szabadságának szubjektív befolyásolására, korlátozására. 
A véleménynyilvánítás jogának súlyos sérelme, ha valakit kifejtett nézetei miatt fenyegetnek vagy hátránnyal sújtanak. A panasz szerint a rektorválasztási kampányban tevékenyen részt vevő egyik hallgatót megfenyegették magatartása és véleménye miatt. A panaszos azt állította, hogy a főiskola egyik vezetője a hallgatóval kiabálva és fenyegetőzve beszélt telefonon a rektorválasztási kampány bizonyos eseményei miatt és az intézmény más vezetőinek magatartása is alkalmas volt arra, hogy a hallgatóban a fenyegetettség érzését tartsa fenn. Bármennyire védettek is az oktatási intézményekben a diákok jogai, az oktatók és a hallgatók közötti viszonyrendszerben bizonyos egyensúlytalanság mindig van, amelyet jogszabályok nem képesek teljesen kiiktatni. Az egyensúlyt a másik emberi méltóságának személyes viselkedésben megnyilvánuló tisztelete képes megteremteni; ennek szükségességét a jogszabályok csak jelzik, de nem kényszeríthetik ki minden esetben. A fenyegetés olyan súlyos hátrány kilátásba helyezése, amely alkalmas arra, hogy a megfenyegetettben komoly félelmet keltsen. Azt a sértett helyzetéből kiindulva kell vizsgálni, hogy a fenyegetés alkalmas-e komoly félelem keltésére, de az értékelés személyes eleme ellenére a fenyegetésnek meghatározott súlyt kell képviselnie, nem lehet túlságosan általános. Fenyegetésről tehát akkor beszélhetünk, ha az objektíve alkalmas arra, hogy a sértettet a szabad akaratával ellentétes magatartásra késztesse a benne kelt alapos és komoly félelem miatt. A fenyegetés fogalmának értelmezésére irányuló bírói gyakorlat sem állapít meg jogsértést olyan esetekben, amikor valakit azzal félemlítenek meg, hogy „jó lesz vigyázni”, „ennek következményei lesznek”, „vigyázzon, ha kedves az élete”.
Az emberi jogok sérelmével kapcsolatba hozható fenyegetés kisegítő fogalom, akkor lehet rá hivatkozni, ha más jogsérelem nem valósult meg. Ha tehát valakit szólás- vagy gyülekezési szabadsághoz való jogában ért sérelem, nem fenyegetés, hanem az adott jog sérelme miatt kell a visszásságot megállapítani. A panaszból megállapítható eseményekből nem lehetett arra a következtetésre jutni, hogy a rektorválasztás folyamán valakit olyan atrocitás ért volna, amely lehetetlenné tette volna, hogy alapvető jogait gyakorolja. Természetesen az alapvető jogok – különösen a szabadságjogok – gyakorlása feltételezi egy közösség demokratikus, nyílt és informált működését. A demokratizmus, a nyilvánosság és az informáltság követelményeinek szinte mindig vannak szervezeti, dologi és emberi korlátai, az elvek tökéletes, maradéktalan megvalósulásáról éppen ezért általában nem beszélhetünk. Ez a deficit akár a közösség tagjainak rossz közérzetét is előidézheti, amely nem kellemes és nem is kívánatos jelenség. A rossz hangulat, a rossz közérzet és az ezekből következő sikertelenség érzése pszichológiai értelemben akár fenyegetés is lehet az emberre nézve, de ez a fenyegetés nem éri el azt a mértéket, amely alkotmányos visszásságnak lenne minősíthető. 
Az emberrel való durva, indulatos bánásmód önmagában nem fenyegetés ugyan jogi értelemben, de érintheti az emberi méltósághoz való jogot. Az emberi méltóság a személyes szabadság legtágabb kerete, amelybe olyan elvek is beletartoznak, mint a másik körültekintő és teljes körű tisztelete, a tapintatos bánásmód, a vele való civilizált érintkezés. A durvaság vagy a verbális agresszió sérti az emberi méltóságot, mert azt fejezi ki, hogy a másik nem ismeri el teljes és vele egyenértékű embernek azt, akit ilyen bánásmódban részesít. Annak tényállásszerű részleteit, hogy a panaszban említett durva hangú telefonbeszélgetés hogyan zajlott, a vizsgálat során nem sikerült megnyugtatóan tisztázni. Az érintett felek beszámolói ellentmondanak egymásnak, s ezt az ellentmondást az ombudsman rendelkezésére álló eszközökkel nem sikerült úgy feloldani, hogy állást foglalhassak valamelyik fél mellett vagy ellen. Mindemellett ezúton is felhívom a figyelmet arra, hogy az emberi méltóság sokrétű követelményeinek maradéktalan megtartása különösen jelentős olyan személyek között, akik közül az egyiknek lehetősége van a másik sorsát, eredményességét, pályafutását érintő döntéseket meghozni. Ha az emberi méltóság sérelmét okozó visszásság fordul elő, a tisztességes eljárás követelményeit szem előtt tartó vizsgálatot kell folytatni az intézményben, s a vizsgálat során törekedni kell az állítások közötti ellentmondások feloldására. Az a módszer, amely nem teszi eldönthetővé, hogy a szembenálló állítások közül melyik fogadható el valóságosnak, nem felel meg a jogbiztonság eljárási követelményének sem. Általában is szükséges, hogy minden olyan ügy, amelyben szembenálló vélemények alapján kell dönteni, a lehető legteljesebb nyilvánosság mellett és az érintettek legkörültekintőbb tiszteletével nyerjen megoldást.
A panasztevő kifogásolta, hogy a főiskola Média Kódexe olyan tartalommal jött létre, amely korlátozza a nyilvánosságot és a véleményszabadságot. A Média Kódex egyrészt szabályozza, hogy a főiskolát érintő kérdésekben kik tehetnek nyilatkozatot, másrészt meghatározza a kinyilvánítható vélemények tartalmát. A panasz szerint a nyilatkozattételre jogosultak köre szűk és nem felel meg annak a követelménynek, hogy az intézmény és annak polgárai szabadon vehessenek részt a demokratikus közéletben. A Kódex szabályainak megfogalmazása – folytatódik a panasz – annyira általános, hogy a visszaélésszerű alkalmazásra is módot ad. További kifogás, hogy a Média Kódex előírásainak megsértése fegyelmi felelősségre vonással járhat, amely ugyancsak eszközként használható bizonyos vélemények képviselőivel szemben.
A Média Kódex előírásainak tanulmányozása során arra a következtetésre jutottam, hogy a szabályok egy része valóban szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a főiskolai polgárok véleményének kifejezését a nagy nyilvánosság előtt, az írott, illetve az elektronikus sajtó útján. A véleménynyilvánítás szabadságának szükségtelen és aránytalan korlátozása mindenek előtt a szabályok sokféleképpen értelmezhető, nem egyértelmű és világos megfogalmazási módjából adódik. A Kódex 4.§ 1. pontja arról rendelkezik, hogy „a főiskola egészét érintő kérdésekben általános és átfogó tekintetben” mely intézményi vezetők tehetnek nyilatkozatot. Az idézett szabály tendenciózus értelmezése arra a következtetésre is alapot adhat, hogy például a rektorválasztás folyamán kizárólag a hivatalban lévő rektor vázolhatja elképzeléseit a sajtó nyilvánossága számára az intézmény jövőjét illetően. Ez a lehetséges értelmezés viszont a véleményszabadság indokolatlan, szükségtelen és aránytalan korlátozása lenne. Ugyanezen § 3. pontja a „szakmai kérdésekben” nyilatkozattételre jogosult személyek megnevezéséről szól. Megítélésem szerint a szakmai kérdésekben nyilatkozni jogosult személyek köre egyáltalán nem szabályozható a vélemény- és szólásszabadság sérelme nélkül. Szakmai kérdésben mindenki jogosult nyilatkozni, aki szakembernek tartja magát és akinek véleményére a sajtó kíváncsi. Ha az illető véleményét megfelelő szakmai alaposság nélkül hozza nyilvánosságra, azzal saját szakmai presztízsét kockáztatja, erről viszont csak a megkeresett személy jogosult dönteni.
Nem értelmezhető a jogállami jogbiztonság követelményeivel összhangban a 7. § 1. pontjának tilalma, amely szerint nem lehet a főiskola „belső információit” engedély nélkül kiadni. Ha ugyanis a „belső információ” azt jelenti, hogy az a főiskolán belül keletkezett, akkor minden az intézményt érintő információ belső információ, közlése tehát eleve engedélyhez kötött. Végképp értelmezhetetlenné teszi a „belső információ” fogalmát az a további megfogalmazás, miszerint belső információ alatt azt kell érteni, ha az információ az 1986. évi II. törvény 3.§ (1) bekezdésében foglalt tilalomba ütközik. A felhívott törvényhely ugyanis azt mondja ki, hogy a sajtószabadság gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, nem sértheti a közerkölcsöt, valamint nem járhat mások személyhez fűződő jogainak sérelmével. A törvényi tilalom nem a „belső információk” átadására és közlésére vonatkozik, hanem meghatározott tartalmú, minőségű megnyilatkozásokra. Az ilyen tartalmú közlések esetében közömbös, hogy azok információtartalma hol keletkezett, és értelemszerűen engedéllyel sem hozhatóak nyilvánosságra vagy közölhetőek a sajtó útján. 
Nem látom alkotmányosan elfogadható indokát, hogy a külföldi média megkeresését – miként azt a Média Kódex 3. § 3. pontja megköveteli – miért kell a nyilatkozat megtétele előtt a sajtóreferensnek bejelenteni. Az alkotmányban biztosított sajtószabadság univerzális jog, amelyet ugyanolyan feltételek között lehet gyakorolni a hazai és a külföldi sajtó esetében.
Végezetül aggályosnak tartom a Média Kódex kríziskommunikációra vonatkozó előírásait. A Kódex 9. § 1. pontja értelmében krízishelyzetnek tekintendőek az olyan események, amelyek előre meg nem határozható módon alakulnak és lényegileg veszélyeztetik a főiskola pozitív megítélését. Egy oktatási intézmény lényegi pozitív megítélését sok és sokféle esemény veszélyeztetheti (pl. felvételi vagy vizsgáztatási botrány, az oktatás színvonalára vonatkozó kritika, személyek közötti nyilvánosságra került konfliktusok). Az elképzelhető krízishelyzetek jó része olyan, amelyben alapvető érdeke az érintett félnek, hogy véleményét szabadon kifejezhesse. Erre tekintettel aránytalan az a korlátozás, amely a rektor kezében összpontosítja a nyilatkozattételre jogosultak kijelölésének jogát. Egyszersmind szükségtelen is, mert nem igazolható, hogy az intézmény jó hírét veszélyeztető helyzet elhárítására a kommunikáció irányítása a megfelelő eszköz.

Összességében az a véleményem, hogy a Média Kódex előírásai több tekintetben szükségtelenül és aránytalanul korlátozzák a véleménynyilvánítás szabadságát és ezt olyan szabályozási módszerrel teszik, amelyek alkalmat teremthet a jogbiztonság követelményeivel össze nem egyeztethető önkényes alkalmazásra és a tisztességes eljárás követelményeinek figyelmen kívül hagyására. 

Intézkedéseim
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdésében meghatározott jogkörömben kezdeményezem:
A Berzsenyi Dániel Főiskola rektoránál, hogy a kivizsgálást igénylő ügyek tisztázására olyan szervezeti és eljárási formákat működtessen, amelyek lehetővé teszik az ügyek alapos, körültekintő, nyílt és hatékony tisztázását.
A Berzsenyi Dániel Főiskola vezetőinél, hogy tegyenek meg mindent a – tanári és hallgatói státusú – főiskolai polgárok közötti nyílt, demokratikus és az emberi méltóság tiszteletén alapuló légkör fenntartása érdekében.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. paragrafusában meghatározott jogkörömben javaslom:
A Berzsenyi Dániel Főiskola Tanácsának, hogy úgy alakítsa át Média Kódexét, hogy abban ne kapjanak helyet a véleménynyilvánítás szabadságával és a jogállami jogbiztonsággal össze nem egyeztethető előírások.

Budapest, 2005. december 23.

Takács Albert sk.