Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2309/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Sipos Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos édesanya az Országgyűlési Biztos Hivatalához eljuttatott beadványában azt sérelmezte, hogy súlyos beteg gyermekük ápolása és nehéz anyagi helyzetük ismerete ellenére a helyi önkormányzattól nem kaptak megfelelő tájékoztatást az igénybe vehető ellátások formáiról, így például az igényelhető gépjárműadó-mentességről, közlekedési támogatásról sem tudtak, ezekről idegenektől értesültek véletlenül. Kifogásolta továbbá a megállapított normatív lakásfenntartási támogatás összegét, s előadta, hogy nem volt egyértelmű számukra hogyan számolták ki annak mértékét.
Figyelemmel arra, hogy az ügyben felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a szociális biztonsághoz fűződő jog sérelmének a gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az eljárásom során megkerestem az érintett önkormányzat jegyzőjét, akitől tájékoztatást kértem a panasz hátteréről, a család szociális helyzetéről és az ügyben megtett intézkedésekről. Egyidejűleg kértem, hogy küldje meg számomra a keletkezett dokumentumok, valamint a vonatkozó helyi rendelet másolatát. 

A megállapított tényállás
A jegyzői tájékoztatás szerint a panaszos 2004. novemberében kereste meg az önkormányzatot a 2004. október 7-én kiállított orvosi igazolással, mely szerint gyermeke szemészeti megbetegedéssel született, erről az önkormányzatnak addig nem volt tudomása, csak akkor, amikor az orvosi igazolást a panaszos bemutatta.
Az önkormányzat a hiányos I. fokú orvosi szakvélemény (melyben az állapot leírására vonatkozó rész nem szerepelt) ellenére, 2005. március 30-án kelt határozattal, kivételes méltányosságból megállapította a gépjárműadó fizetése alóli mentességet a szülő részére a gyermeke betegségére tekintettel. Mivel a mentesség az orvosi szakvélemény elkészítése napjától állapítható meg, mely 2004. december 12-e volt, ezért ettől az időponttól került megállapításra a kedvezmény.
Ezen túl a körjegyző 2005. január 18-án egy évre közlekedési támogatást állapított meg a gyermek részére. Az édesanya kérelmére 2005. február 17-én normatív lakásfenntartási támogatást biztosított az önkormányzat képviselő-testületének szociális és gyámügyi bizottsága. A támogatást 2005. január 1-jétől 2005. december 31-éig 4.800,-Ft/hó összegben határozta meg az önkormányzat. A jegyzői tájékoztatás szerint a támogatás összegének kiszámítására a helyi rendelet a következő képletet írta elő:
TM = 0,2-	J-0,5 NYM 	x 0,1,	
	NYM		
Tekintettel arra, hogy a rendelkezésünkre bocsátott iratanyag nem volt teljes, ezért kiegészítő megkeresésben bekértük a családra vonatkozó összes 2003-as és 2004-es határozat másolatot, valamint kérelmet. E szerint a panaszos 2003. április 23-án kérelmezte gyermeke részére a közgyógyellátási igazolvány kiadását. A kérelem és a csatolt orvosi igazolás alapján, mely szerint a gyermek tartósan beteg, aki után magasabb összegű családi pótlékot folyósítanak, a körjegyző megállapította az alanyi jogon járó közgyógyellátásra jogosultságot. A határozat az 1993. évi III. törvény (Szt.) 50. § (1) bekezdése h) pontjának rendelkezésén alapult, mely kimondta, hogy alanyi jogon közgyógyellátásra jogosult az a gyermek, aki után szülője magasabb összegű családi pótlékban részesül. A kérelmező által csatolt szakorvosi igazolás tért ki arra, hogy a gyermek betegsége fennáll, az igazolásban természetesen szerepelt a gyermek születési időpontja - 2002. november 25-e - is.
Ezt követően a panaszos 2004. április 7-én kelt kérelmében igényelte kisfia részére a közgyógyellátási igazolvány érvényességének meghosszabbítását, hivatkozva arra, hogy gyermeke egyik szemére nem lát. A körjegyző 2004. április 16-án kelt határozatában megállapította a gyermek közgyógyellátásra való jogosultságát, az igazolványt alanyi jogon biztosították 2005. november 1-jéig terjedő időszakra.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
A panaszos a beadványában kérdésként vetette fel, hogy a gépjárműre megállapított adómentességet visszamenőleg igényelhetik-e. A gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény 5. §-ának f) pontja határozza meg, hogy mentes az adó alól bejelentésre a súlyos mozgáskorlátozott személy szállítására szolgáló egy személyszállító gépjármű. Alanyi jogon és céltól függően adómentes kérelemre az a gépjármű, amely a mozgáskorlátozott gépjárműtulajdonos, vagy más gépjárműtulajdonos által a saját háztartásban ellátott mozgáskorlátozott személynek a helyváltoztatásához szükséges. Az említettekből kitűnik, hogy kizárólag kérelemre, bejelentésre állapítható meg az adómentesség, a kérelem benyújtását megelőző időponttól, visszamenőleg tehát nem igényelhető.
A vizsgálat megállapította, hogy a panaszosnak a koraszülés után nem volt tudomása a beteg gyermeke után igényelhető ellátási formákról és az ezekre vonatkozó jogosultsági feltételrendszerről.
A rendelkezésre álló iratok szerint a gyermek 2002. november 25-én született, és a tartósan beteg, ill. súlyosan fogyatékos gyermekről kiállított szakorvosi igazolás, mely a közgyógyellátási igazolvány igényléséhez volt szükséges, 2003. április 18-án kelt. Az alanyi jogon járó közgyógyellátás iránti kérelmet a szülő először 2003. április 23-án nyújtotta be. Tekintettel arra, hogy a hatóság a mellékletekből megállapította, hogy a kérelmező magasabb összegű családi pótlékban részesül, így a gyermeket közgyógyellátásra jogosították. Ezt követően egy év múlva, 2004 márciusában nyújtott be újabb kérelmet a szülő az igazolvány érvényességének meghosszabbítása érdekében.
Az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az alábbiakra tért ki: „A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték…A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit nem mentesít jogellenes magatartása következményei alól. A demokratikus jogállam azonban…nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket…”
Az önkormányzati hatósági eljárásokra irányadó jogszabály, az Áe. alapelvei között szerepelt a tájékoztatási, kioktatási kötelezettség, és az együttműködés alapelve. A törvény előírta, hogy a közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust. A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül. Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.
Az önkormányzati szervek alkalmazottaira is vonatkozó, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) kimondja, hogy a köztisztviselő feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak és az irányító testület döntésének megfelelően, szakszerűen, pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint köteles ellátni. A Ktv. Kommentár kifejti, hogy a közszolgálati jogviszony sajátos tartalmi vonását fejezik ki a munkavégzéssel kapcsolatos speciális követelmények, amelyek közjogi és közigazgatási jogi elemeket hordoznak. A közhatalmi jogosítványok gyakorlására ugyanis csak a közérdek érvényesítése mellett, valamint a közösség szolgálatának érvényesítésével kerülhet sor. Az általános munkavégzési kötelezettségen túlmenően a köztisztviselőket többletkötelezettségek terhelik a munkajogi szabályokhoz képest. Ez a többlet, illetve másság is nagymértékben hozzájárul ahhoz, hogy a köztisztviselők tevékenységét nem pusztán munkavégzésnek, hanem szolgálatnak tekintjük.
Már számos vizsgálat során kiemeltük, hogy az Alkotmány 70/E. §-a szerint az állam különböző típusú szociális ellátás segítségével köteles az állampolgár szociális biztonságáról gondoskodni. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az állam e kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. A szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. A szociális biztonsághoz való jog tartalma az, hogy az adott tényállás sajátosságai szerint a Magyar Köztársaság állampolgárai különböző módon és különböző mértékben meghatározott megélhetéshez szükséges ellátásra jogosultak.
A szociális ellátások igénybevételére általában az állampolgár kérelmére induló eljárást követően van lehetőség. Ha az önkormányzat szociális ellátó tevékenységet végez, és ezt a jogszabályokban előírt módon, a kötelező ellátási formákat nyújtva és intézményi hálózatot működtetve, a kérelmeket szabályszerű eljárás során, a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően bírálja el, eleget tesz az Alkotmányban foglalt követelményeknek. Elvárható követelménynek tekinthető az állampolgár tájékoztatása, kioktatása az egyes állami, önkormányzati ellátási formákról, azok igénylésének és igénybe vételének feltételeiről, ami a konkrét esetben elmaradt.
A rendelkezésre álló dokumentumok szerint tehát nem fogadható el az önkormányzat részéről az az érvelés, hogy csak 2004. novemberében értesültek arról, hogy a panaszos gyermek szemészeti megbetegedéssel született, hiszen erről már a közgyógyellátás első, 2003-as megállapításakor is tudtak. Figyelemmel erre, elvárható lett volna a hatóság részéről az, hogy a megfelelő tájékoztatás nyújtásával a panaszos elnehezült élethelyzetére különös figyelemmel a segítségére legyen és a tisztességes eljárás követelményének, valamint a humanizmus alapelvének megfelelően tájékoztathatta volna a kérelmezőt az igényelhető egyéb ellátási formákról, így a közlekedési támogatás, a gépjárműadó mentesség kérelmezésének lehetőségéről, s jogosultsági feltételeiről.
A tájékoztatás szükségességét erősíti, hogy a legtöbb állampolgár nem rendelkezik a jogai érvényesítéséhez szükséges információval. A hatóságok és az állampolgárok közötti együttműködés nélkül elképzelhetetlen az alkotmányos jogok érvényesítése, illetve az alkotmányban megfogalmazott alkotmányos elvek, mint kötelességek teljesítése. 
Az állampolgárok, főként a kistelepüléseken, elsődlegesen az önkormányzatokhoz fordulnak bizalommal, és kérnek segítséget, ahol a rendelkezésre álló eszközök kihasználásával elvárható, hogy az érintetteknek segítséget, és megfelelő tájékoztatást nyújtsanak.
A vizsgálatom során mindezeken túl azt tapasztaltam, hogy az önkormányzat által alkalmazott, a lakásfenntartási támogatás kiszámítására vonatkozó képlet nem volt megfelelő. A rendelkezésemre bocsátott helyi rendeletben is az a képlet szerepelt, melyet már a kérelem elbírálásakor (2005. február 17-én) hatályon kívül helyeztek. A jegyző által megjelölt és hivatkozott helyi rendelet ugyanis a 
TM = 0,2-	J-0,5 NYM 	x 0,1,	
	NYM		
képletet írta elő, viszont 2005. január 1-én hatályba lépett az e rendelkezésre is vonatkozó Szt. módosítás, mely szerint az alkalmazandó képlet megváltozik, a „0,2” szövegrész helyébe a „0,3” szövegrész, a „0,1” szövegrész helyébe a „0,15” szövegrész lép.
Az Szt. módosítás előírta azt is, hogy a települési önkormányzatok a pénzbeli és természetbeni szociális ellátásokról szóló rendeleteiket a törvény egyes ellátásokra vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépéstől számított 30 napon belül vizsgálják felül.
Az adott esetben megállapítom, hogy az önkormányzat az Szt. 2005. január 1-jén hatályba lépett módosítását nem vette figyelembe, a rendelkezésemre bocsátott iratok szerint a helyi rendeletét a törvényi határidőn belül nem vizsgálta felül, mellyel az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott. Mivel azonban a kérelem benyújtásakor még a régi képlet volt az irányadó, ezért állapították meg a panaszos számára a lakásfenntartási támogatást a korábban hatályos törvényi előírásokra hivatkozva.

Ajánlás
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjét, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálja meg, hogy Gomba Község Önkormányzata Képviselő-testületének a szociális rászorultságtól függő pénzbeni és természetbeni ellátásokról szóló helyi rendelete teljes egészében megfelel-e az Szt. előírásainak.
Az Obtv. 20. § (2) bekezdésében foglaltak alapján kérem a hivatalvezetőt, hogy megtett intézkedéseiről 30 napon belül értesíteni szíveskedjék.
A jövőre tekintettel pedig felhívom Gomba Község Önkormányzatának polgármesterét és körjegyzőjét, hogy mind a panaszos, mind a hasonló helyzetben lévő kérelmezők esetében is, a mindenkori hatályos jogszabályok maradéktalan alkalmazásával segítsék elő a tisztességes eljáráshoz és a szociális biztonsághoz való jog érvényesülését, s ezáltal a segítségre szorulók lehetőség szerinti támogatását, valamint tájékoztatását.

Budapest, 2006. április 24.
Takács Albert sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.)
(Hatály: 2004. XII. 10.-2004. XII. 31.)

Lakásfenntartási támogatás
38. § (1) A lakásfenntartási támogatás a szociálisan rászorult személyeknek, családoknak az általuk lakott lakás vagy nem lakás céljára szolgáló helyiség fenntartásával kapcsolatos rendszeres kiadásaik viseléséhez nyújtott hozzájárulás. A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújt
a) az e törvényben meghatározott feltételek szerinti jogosultnak (a továbbiakban: normatív lakásfenntartási támogatás),
b) az adósságkezelési szolgáltatásban részesülő személynek,
c) az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerinti jogosultnak (a továbbiakban: helyi lakásfenntartási támogatás).
(2) Normatív lakásfenntartási támogatásra jogosult az a személy, akinek a háztartásában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-át, feltéve, hogy a lakásfenntartás elismert havi költsége a háztartás havi összjövedelmének 25%-át meghaladja.
(3) A normatív lakásfenntartási támogatás esetében a lakásfenntartás elismert havi költsége az elismert lakásnagyság és az egy négyzetméterre jutó elismert költség szorzata. Az egy négyzetméterre jutó elismert havi költség 2004. évben 400 Ft. A 2004. évet követően az egy négyzetméterre jutó elismert havi költség összegét az éves központi költségvetésről szóló törvény - a várható energiaárak emelkedésére figyelemmel - határozza meg.
(4) A normatív lakásfenntartási támogatás esetében elismert lakásnagyság
a) ha a háztartásban egy személy lakik 35 nm,
b) ha a háztartásban két személy lakik 45 nm,
c) ha a háztartásban három személy lakik 55 nm,
d) ha a háztartásban négy személy lakik 65 nm,
e) ha négy személynél több lakik a háztartásban, a d) pontban megjelölt lakásnagyság és minden további személy után 5-5 nm,
de legfeljebb a jogosult által lakott lakás nagysága.
(5) Az adósságkezelési szolgáltatásban részesülő személy a szolgáltatás időtartama alatt lakásfenntartási támogatásra jogosult. Az e jogcímen lakásfenntartási támogatásban részesülő személy egyidejűleg normatív lakásfenntartási támogatásra nem jogosult. A támogatás összegének kiszámítására a normatív lakásfenntartási támogatásra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
(6) A normatív lakásfenntartási támogatás egy hónapra jutó összege
a) a lakásfenntartás elismert havi költségének 20%-a, ha a jogosult háztartásában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 50%-át,
b) az a) pont szerinti mértéket meghaladó egy főre jutó havi jövedelem esetén a lakásfenntartás elismert havi költségének és a támogatás mértékének (a továbbiakban: TM) szorzata,
de nem kevesebb, mint 2500 forint. A támogatás összegét 100 forintra kerekítve kell meghatározni.
(7) A (6) bekezdés b) pontja szerinti TM kiszámítása a következő módon történik:
TM = 0,2-	J-0,5 NYM 	x 0,1,	
	NYM		
ahol a J a jogosult háztartásában egy főre jutó havi jövedelmet, az NYM pedig az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét jelöli. A TM-et századra kerekítve kell meghatározni.
(8) A normatív lakásfenntartási támogatást egy évre kell megállapítani.
(9) A települési önkormányzat rendeletében határozza meg a helyi lakásfenntartási támogatás jogosultsági feltételeit, eljárási szabályait és a támogatás összegét. A helyi lakásfenntartási támogatást a települési önkormányzat a normatív, illetve az (5) bekezdésben meghatározott lakásfenntartási támogatás kiegészítéseként és/vagy önálló ellátásként nyújtja. Az önálló ellátásként nyújtott helyi lakásfenntartási támogatás esetében
a) a lakásfenntartási támogatásra való jogosultságnak a háztartásban az egy főre számított havi jövedelmi határát úgy kell szabályozni, hogy az önkormányzat rendelete az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 200%-ánál alacsonyabb jövedelmet jogosultsági feltételként nem írhat elő,
b) a lakásfenntartás havi költségének a háztartás havi összjövedelméhez viszonyított arányát úgy kell szabályozni, hogy az önkormányzat rendelete a jövedelem 30%-át meghaladó költséghányadot jogosultsági feltételként nem írhat elő,
c) a támogatás összegét úgy kell szabályozni, hogy annak az egy hónapra jutó összege nem lehet kevesebb 2500 forintnál,
d) az igénylés menetét úgy kell szabályozni, hogy a kérelem évente legalább két alkalommal benyújtható legyen,
e) a lakásfenntartási támogatás megállapításánál figyelembe vett költséget úgy kell szabályozni, hogy az önkormányzat
ea) az egy négyzetméterre jutó helyben elismert havi költség összegét határozza meg a (10) bekezdésben szereplő - a településen jellemző - költségek figyelembevételével, vagy
eb) tételesen határozza meg a költség típusait, melynek során legalább a (10) bekezdésben szereplő költségeket figyelembe kell venni.
(10) Költségeken a helyi lakásfenntartási támogatás esetében lakbért vagy albérleti díjat, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztő részletét, a távhő-szolgáltatási díjat, a közös költséget, a csatornahasználati díjat, a szemétszállítás költségeit, valamint a villanyáram, a víz- és gázfogyasztás, valamint a tüzelőanyag költségeit kell érteni.
39. § (1) Lakásfenntartási támogatás ugyanazon lakásra csak egy jogosultnak állapítható meg, függetlenül a lakásban élő személyek és háztartások számától.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában külön lakásnak kell tekinteni a társbérletet, az albérletet és a jogerős bírói határozattal megosztott lakás lakrészeit.

Az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXVI. törvény 
70. § (1) E törvény - a (2)-(5) bekezdésben foglalt kivétellel - 2005. január 1-jén lép hatályba.
71. § (1) A települési önkormányzat a pénzbeli és természetbeni szociális ellátásokról szóló rendeletét a törvény egyes ellátásokra vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépésétől számított 30 napon belül vizsgálja felül.
73. § (1) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg az Szt.
7. 38. §-ának (2) bekezdésében a „25%-át” szövegrész helyébe a „20%-át”, (6) bekezdésének a) pontjában a „20%-a” szövegrész helyébe a „30%-a”, (7) bekezdésében a „0,2” szövegrész helyébe a „0,3” szövegrész, a „0,1” szövegrész helyébe a „0,15” szövegrész, lép.

1957. évi IV. törvény a államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) (Hatály: 2005. XI. 1-ig)
Alapelvek
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását. (…)
(4) A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül. (…)
(6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.

A gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény 
5. § Mentes az adó alól
f) bejelentésre a súlyos mozgáskorlátozott személy szállítására szolgáló egy személyszállító gépjármű.