Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2150/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
A vizsgálat megindulása
A Széchenyi Kártya Hitelkonstrukció lebonyolításával megbízott KA-VOSZ Rt. – azon több száz vállalkozó közül, akik nem tettek eleget a Széchenyi Kártya hitelszerződésben foglalt kötelezettségeiknek –, kettőt, nevének, székhelyének, tevékenységi körének valamint a tartozása összegének megjelölésével megyei terjesztésű lapokban, fél oldalas hirdetésben hozott nyilvánosságra. Hivatalból indult eljárásom során azt vizsgáltam, hogy a KA-VOSZ Rt. nyilvánosságra hozatali gyakorlata, az adósok ilyen formában történő megjelentetése megfelel-e az alkotmányos követelményeknek.

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

Alkalmazott jogszabályok
1011/2002. (II. 18.) Korm. rendelet a Széchenyi Hitelkártya bevezetéséről
1019/2003 (III. 18.) Korm. határozat a Széchenyi Kártya program folytatásának feltételeiről
217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről
80/2004. (V. 18.) GKM rendelet a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium egyes előirányzatai felhasználásában, kezelésében részfeladatokat ellátó közreműködő szervezetekről

A megállapított tényállás
A Széchenyi Kártya Hitelkonstrukciót az eredményesen működő, megfelelő múlttal rendelkező kis-és középvállalkozások valamint egyéni vállalkozók számára hozták létre, átmeneti likviditási gondjaik enyhítésére. A Kormány a konstrukció működtetéséhez szükséges infrastruktúra és adatvédelem megteremtéséhez 340 millió forint egyszeri támogatást, évenként meghatározott mértékű kamattámogatást, valamint a Hitelgarancia Rt. részére fizetendő 1,8 %-os garanciadíj 50%-ának megfelelő mértékű garanciadíj támogatást biztosít a vállalkozók részére. A Széchenyi Kártyával kapcsolatos ügyintézés illetve pénzügyi közvetítés céljára a Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetsége, illetve a Magyar Kereskedelmi és Ipari Kamara létrehozta a KA-VOSZ Rt.-t, amely a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium képviseletében – mint közreműködő szervezet – jár el és köt támogatási szerződést a vállalkozásokkal.
A panaszos 2003. október 30-án kötött Széchenyi Kártya Hitelszerződést. A hitel összege 5.000.000.- forint volt, lejárata pedig 2004. október 29-ben került megállapításra. A hitel lejártakor a panaszos nem rendezte tartozását és sem annak meghosszabbítása, sem részletekben történő megfizetése érdekében nem tett érdemi intézkedést. 2005. január 20-án a KA-VOSZ Rt. felszólító levelet küldött a panaszosnak, amelyben felkérte, hogy a 4.999.361.-forint és annak kamatai összegű tartozását 2005. január 28-ig rendezze. Egyben tájékoztatta a panaszost, hogy amennyiben a megadott határidőig nem tesz eleget a szerződésben vállalt kötelezettségének, úgy a KA-VOSZ Rt. él a konstrukció üzletszabályzatában foglalt lehetőségével, és az adósság tényét nyilvánosságra hozza. A panaszos erre a felhívásra sem reagált érdemben, ezért a KA-VOSZ Rt. 2005. február 24-én a Fejér Megyei Hírlapban fél oldalas hirdetésben hozta nyilvánosságra nevét és tartozását.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálatom során megkerestem a KA-VOSZ Rt.-t, akitől tájékoztatást kértem a Széchenyi Kártya Hitelkonstrukcióban résztvevő vállalkozások számáról, illetve arról, hogy ezek közül hány ügyfél az, aki nem teljesít szerződésszerűen, s milyen lépéseket tettek velük szemben a tartozásuk behajtása érdekében. Milyen szempontok alapján választották ki közülük azt a két adóst, akinek a nyilvánosságra hozatala mellett döntöttek.
A KA-VOSZ Rt. válaszában vitatta az országgyűlési biztos hatáskörét az ügyben, ezért a vizsgálat első szakaszában azt tekintettem át, hogy vizsgálati jogköröm kiterjed–e a KA-VOSZ Rt. eljárására.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki.
Az Obtv. a 16. § (1) bekezdésében megjelölt szervtípusok közül csak a hatóság fogalmát értelmezi. Az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.
A Széchenyi Kártya Hitelkonstrukcióval kapcsolatos tevékenysége során a KA-VOSZ Rt. – a 80/2004. (V. 18) GKM rendelet 5. § (1) bekezdése alapján – a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium közreműködő szervezeteként jár el. Közreműködő szervezetként tevékenységének célja a Széchenyi Kártya konstrukció működtetése, továbbá a konstrukcióban a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumot terhelő egyes kötelezettségek ellátása.  (Széchenyi Kártya Üzletszabályzata II/1.5.1.,b. pont)
Mivel a 1011/2002. (II. 18.) Kormányhatározat értelmében a hitelkonstrukció célja a vállalkozók egyszerűsített formában, állami kamattámogatással történő hitelhez juttatása, ezért a KA-VOSZ Rt. – mint a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium képviseletében eljáró közreműködő szervezet – állami feladatot lát el. Ráadásul e hitel folyósítása tekintetében monopolhelyzetben van, hiszen kizárólag a hozzá benyújtott hiteligénylések alapján, az általa előszűrt és megfelelőnek minősített vállalkozásokkal köthetnek a bankok hitelszerződést. Az így megkötött hitelekre – az 50,0249 %-ban a Magyar Állam tulajdonában lévő – Hitelgarancia Rt. a tőke és a kamat 73 %-ának erejéig készfizető kezességet vállal, amely szintén a konstrukciót biztosító állami szerepvállalást, azaz a közfeladat ellátását bizonyítja.
Végezetül, mivel a KA-VOSZ Rt. nyilvánosságra hozatalának alkotmányos vizsgálatát az ügy országos, elvi jelentőségére tekintettel az Obtv. 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból rendeltem el, így ebből a szempontból érdektelen, hogy az eljárás megindulása után hivatalomhoz beadványt tevő ügyfél a jogorvoslati lehetőségét kimerítette–e.
Mindezen indokok alapján a KA-VOSZ Rt. eljárásának vizsgálatára megállapítottam a hatáskörömet.
Hangsúlyozni kívánom azonban, hogy eljárásom során kizárólag alkotmányossági szempontból vizsgálom a KA–VOSZ Rt. eljárását, és nem célom a felek közötti, e tekintetben kialakult jogvita eldöntése. Az országgyűlési biztos intézménye ugyanis jogvédő – nem pedig jogorvoslati – fórum, mely az alapjogok szempontjait érvényesítve nyújt segítséget a sérelmet szenvedett természetes vagy jogi személyeknek. A polgári jogi személyiségvédelem, ugyanúgy mint a hitelszerződésből eredő vagyoni igények érvényesítése, az általános hatáskörű bíróság hatáskörébe tartozik. Annak megállapítása tehát, hogy a közlés kifogásolt módja polgári jogi szempontból mennyire felel meg a társadalmi követelményeknek, és okozott–e, s ha igen, milyen mértékű alanyi jogsérelmet a panaszos emberi méltóságán, társadalmi megítélésén, illetve ezek orvoslása, a polgári bíróság hatáskörébe tartozik. A panaszos tehát a személyisége védelmével kapcsolatos esetleges igényét bírósági úton érvényesítheti. 
A vizsgálat második szakaszában azt elemeztem, hogy az üzletszabályzatban szabályozott nyilvánosságra hozatal mire terjed ki.
A konstrukcióban való részvétel feltétele, hogy a vállalkozás a támogatás igénylésekor írásbeli nyilatkozatában hozzájáruljon ahhoz, hogy meghatározott feltételek fennállása esetén adósságának tényét nyilvánosságra hozzák.
(Üzletszabályzat II/2.13.2.: „A KA-VOSZ Rt. az adósság tényét jogosult a név (cégnév), a lakcímből/székhelyből a város, a foglalkozás (tevékenységi kör), a tartozás összege megjelölésével nyilvánosságra hozni. A nyilvánosságra hozatalt – a Bank fizetési felszólításán túlmenően – a KA–VOSZ Rt. részéről semmilyen egyéb, a tartozás behajtását célzó végrehajtási vagy egyéb cselekménynek nem kell megelőznie. A nyilvánosságra hozatal helye helyi és országos terjesztésű lap, a VOSZ, a MKIK, illetve a konstrukcióhoz társult egyéb szervezetek hivatalos lapja, ezen szervezetek és a KA-VOSZ Rt. honlapja, illetve a helyi jegyző hirdetőtáblája lehet. A Társaság jogosult a nyilvánosságra hozatalt a fent megjelölt valamennyi fórumon együttesen és ismételten is foganatosítani.)
A Széchenyi Kártya 2002-es bevezetése óta 2005. március 1-ig kb. 32.500-ra tehető az átadott kártyák, tehát a megítélt hitelek száma. Ebből 1080 ügyfél nem teljesített szerződésszerűen. 133–an késedelmesen teljesítettek, 405 esetben pedig a KA-VOSZ Rt. már igénybe vette a Hitelgarancia Rt. által biztosított készfizető kezességvállalást, így ezeket a tartozásokat már a Hitelgarancia Rt. kezeli. A fennmaradó ügyek vannak „behajtási” fázisban. A szerződésszegés esetén alkalmazható intézkedéseket az üzletszabályzat tartalmazza – pl. hitelkeret zárolása, a kezes felszólítása, banki inkasszó alkalmazása – amelyek között szerepel a nyilvánosságra hozatal lehetősége is. A KA-VOSZ Rt. él is ezzel az eszközzel, hiszen a tartozást felhalmozó ügyfelekről a Széchenyi Kártya Hitelkonstrukció honlapján (www.szkartya.hu) a „nem fizetők feketelistája” címen adóslistát tartanak nyilván, amely bármikor, bárki által megtekinthető. Az így megjelentetett adósok közül, a régebb óta és nagyobb összeggel tartozó, az együttműködéstől elzárkózó ügyfelek közül választották ki véletlenszerűen azt a kettőt - egy Fejér és egy Nógrád megyeit -, akit fél oldalas újsághirdetésben megjelentettek.
Az emberi méltósághoz való jogot az Alkotmány 54. § (1) bekezdése az alapvető jogok és kötelességek című fejezet élén, alapjogként, minden ember veleszületett jogaként deklarálja. „ A méltóság az emberi élettel együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő” {64/1991 (XII. 17.) Alkotmánybírósági határozat} A méltóság az embert bármely tulajdonságától függetlenül megilleti, pusztán azon az alapon, hogy él és hogy ember. Ettől a jogától az embert nem lehet megfosztani, annak tiszteletben tartása az alkotmányosság objektív alapértékének számít. Az emberi méltósághoz való jog egyenlőségi, komparatív funkciójából következően minden embert másokkal egyenlő méltóságú személyként kell kezelni, vagyis az egyes emberek és embercsoportok között tilos indokolatlanul, ésszerűtlenül különbséget tenni. {9/1990 (IV.25.) AB. hat.} Ezt az elvet az Alkotmány 70/A §-a a hátrányos megkülönböztetés tilalmaként is rögzíti.
Az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlata során – abban az esetben engedte meg az azonos helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtételt, amennyiben a megkülönböztetésnek „kellő súlyú alkotmányos indoka” illetve „tárgyilagos megítélés szerint ésszerű indoka” volt. A vizsgált esetben azonban nem találtam olyan indokot, amely alátámasztotta volna az újságban megjelentetett adósoknak a többi adóstól a közzététel adott módján való megkülönböztetését. Az adósok homogén csoportjából történő kiemelésük azt a célt szolgálta, hogy az ő „pellengérre állításukkal” „példa statuálással”, megrettentéssel ösztönözzék a többi tartozást felhalmozó vállalkozást a szerződésszerű teljesítésre. Általuk, illetve a közzététel adott módja által kívánták előmozdítani a többi adós fizetési hajlandóságát. Ez az érv azonban nem tekinthető kellő súlyú alkotmányos indoknak. Ez a bánásmód az érintettekre nézve sértő, megalázó, sérti az emberi méltóságukat.
Bár a konstrukcióban történő részt vétel feltétele, hogy a – leendő − adós írásbeli hozzájárulását adja ahhoz, hogy esetleges ”nem fizetése” esetén adósságának tényét nyilvánosságra hozzák. Ez a hozzájárulás azonban nem jelenti azt, hogy a többi – több mint ötszáz azonos jogi minősítésű – adós közül kiemelve, egy-egy adóst egyediesítsenek, s őt mint „egyedüli adóst” (mint „bűnbakot”, a többiek „bűnét” is ráruházva) hozzanak széles körben nyilvánosságra.
Az Alkotmány 70/A. §-ának értelmében az azonos helyzetben lévő személyeket, azonos bánásmódban kell részesíteni. Ebből következően vagy minden adóst egyenlőképpen nyilvánosságra kell hozni – akár a Széchenyi Kártya Hitelkonstrukció honlapjának adóslistáján, vagy egyéb nagyobb nyilvánosságú fórumon, akár az üzletszabályzatban megjelölt valamennyi fórumon –, vagy egyet sem. A közlés történhet egyszerre vagy csoportonként ütemezve, ABC-rendben vagy sorsolás útján összeállított csoportokban és akár ismételhető is mindaddig, amíg az adós nem teljesít. Az egyes adósok között azonban kellő súlyú alkotmányos indok nélkül nem lehet megalázó módon különbséget tenni. Ellenkező esetben az eltérő bánásmód hátrányos megkülönböztetést, ezáltal az emberi méltóság sérelmét, azaz alkotmányos visszásságot okozhat.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§. (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a KA-VOSZ Rt. illetékes döntéshozó szerve vizsgálja felül a kialakult diszkriminatív gyakorlatot, és amennyiben továbbra is úgy ítéli meg, hogy az adósok nyilvánosságra hozatala előmozdítja a fizetési készséget és ezzel az eszközzel a későbbiek során is élni kíván, úgy a nyilvánosságra hozatalt egyenlő szempontok alapján, a fenti alkotmányos elvek figyelembe vételével gyakorolja.

Budapest, 2005. május 12.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet
I.	- 1011/2002. (II. 18.) Kormányhatározat A Széchenyi Hitelkártya bevezetéséről
A Kormány megtárgyalta az eredményesen működő, megfelelő múlttal rendelkező kis- és középvállalkozások, valamint egyéni vállalkozók egyszerűsített eljárású forgóeszköz-finanszírozásának elősegítése érdekében készített előterjesztést a Széchenyi Hitelkártya bevezetéséről és egyetért a vállalkozási hitelprogram meghirdetésével. A következő határozatot hozta:
3. A Kormány a Széchenyi Hitelkártya programhoz
a) 2002. évben 5 százalékpont kamattámogatást, valamint
c) a Hitelgarancia Rt. által vállalt garancia díjának 50%-áig terjedő támogatást, továbbá
d) a konstrukció működtetéséhez szükségesnek ítélt infrastruktúra és adatvédelem megteremtéséhez, a vidéki hálózatok munkatársainak felkészítésére legfeljebb 340 millió forint egyszeri támogatástbiztosít, az érintettekkel megkötendő támogatási szerződésekben foglalt részletes feltételek szerint.

II.	- 1019/2003. (III. 18.) Korm. határozat A Széchenyi Kártya program folytatásának feltételeiről
A Kormány megtárgyalta a gazdasági és közlekedési miniszter előterjesztését a Széchenyi Kártya hitelkonstrukció tapasztalatairól. Megállapította, hogy a 2002 augusztusában beindult program a vállalkozások széles körében talált kedvező fogadtatásra.
A hitelkonstrukció további sikeres működtetése érdekében a Kormány

1. A Széchenyi Kártya Programhoz
a) 2003. évben az 500 ezer és 1 millió forintos kártyák esetében 5 százalékpont,
b) a 2003. július 1-jétől kibocsátott 2, 3, 4, 5 millió forintos kártyák teljes kölcsönösszegére a 2003. évben 3,5 százalékpont,
c) 2004. évben valamennyi kártyához tartozó hitelek esetében 3 százalékpont
kamattámogatást biztosít, változatlan garanciadíj támogatás mellett, az érintettekkel megkötendő támogatási szerződésben foglalt részletes feltételek szerint.
III.	- 80/2004. (V. 18.) GKM rendelet A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium egyes előirányzatai felhasználásában, kezelésében részfeladatokat ellátó közreműködő szervezetekről
5. § (1) A Kis- és középvállalkozói célelőirányzat támogatási rendszerében a technikai részfeladatokat közreműködőként az MVf Kht., a KAVOSZ Részvénytársaság (a továbbiakban: KAVOSZ Rt.), a Magyar Fejlesztési Bank, a Budapesti Vállalkozásfejlesztési Közalapítvány, a Hitelgarancia Részvénytársaság (a továbbiakban: Hitelgarancia Rt.), valamint az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány látja el kizárólagos joggal.
(2) A KAVOSZ Rt. ellátja a Széchenyi Kártya konstrukció lebonyolításával kapcsolatos feladatokat, és a Midihitel konstrukció megismertetésével kapcsolatos tevékenységet.

IV.	- 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet Az államháztartás működési rendjéről
93/B. § (1) A Széchenyi Kártya program keretében a vállalkozásoknak nyújtott átmeneti likviditási problémákat kezelő hitelhez kapcsolódó kamattámogatás és garanciadíj támogatás a (2)-(4) bekezdésben foglaltak szerint folyósítható.
(2) A 83. §-ban meghatározott pályázat helyett a támogatás a pályázó azonosító adatait tartalmazó kártya-igénylőlap kitöltésével igényelhető. Az igénylőlaphoz csatolni kell a 83. § (2) bekezdés a)-d) és g)-j) pontjaiban meghatározott tartalmú írásbeli nyilatkozatot.
(3) Az előirányzat kezelője a 85. § (2) és (7) bekezdésében, valamint a 87. § (7) bekezdésében meghatározott kötelezettségét a 8/b. számú mellékletnek az OTMR-be elektronikus formában történő megküldésével teljesíti.
(4) A támogatási igény elfogadása esetén a döntéshozó, illetve a szerződéskötésre feljogosított szervezet a 83. § (2) bekezdés a)-d) és g)-j) pontjaiban és a 87. § (4) bekezdés b) és e) pontjaiban foglaltaknak megfelelő feltételekkel köt támogatási szerződést a kedvezményezettel.