Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2113/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Somosi György

Az eljárás megindulása
A bátonyterenyei panaszos a szomszédos ingatlanon lévő borozó zavaró működését sérelmezte. Eljárásom során az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (2) bekezdése alapján tájékoztatást kértem Bátonyterenye jegyzőjétől a panasszal kapcsolatos álláspontjáról és a lakossági bejelentések alapján tett intézkedésekről.

A megállapított tényállás
A panaszos és a megkeresett hatóság által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg.
Az üzlet működésével kapcsolatban első alkalommal 2003. szeptember 29-én érkezett panasz az indítványozó és két szomszédja részéről, melyben egyebek mellett az italbolt további üzemeltetése ellen tiltakoztak. A jegyző megbízásából eljáró műszaki osztályvezető 2003. november 6-án kelt levelében arról tájékoztatta a bejelentőket, hogy a közegészségügyi feltételek vizsgálatára felkérte az ÁNTSZ Salgótarján Városi Intézetét. Ezen kívül az ellenőrzések során feltárt hiányosságok megszüntetésére felszólította az üzemeltetőt.
A panaszos 2003. november 12-én ismét az üzlet megszüntetését indítványozta, melyhez több környékbeli lakos is csatlakozott. A jegyző 2004. május 24-én levélben tájékoztatta a panaszost az ÁNTSZ megállapításairól, a lakók rendelkezésére álló jogi lehetőségekről, valamint arról, hogy az üzlet megszüntetésére okot adó körülmény nem áll fenn.
A panaszos 2004. augusztus 3-án a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordult, beadványában elsősorban a megfelelő hatósági intézkedések elmaradását sérelmezte. A másodfokú hatóság részletes tájékoztatást adott, valamint áttette az ügyet az első fokú hatósághoz.
A műszaki osztály vezetője 2004. szeptember 17-én kelt levelében arról értesítette a panaszost, hogy ismételten megkereste az ÁNTSZ Salgótarján Városi Intézetét közegészségügyi ellenőrzés lefolytatása érdekében. Ezen kívül felkérte a rendőrkapitányt a nyitva tartási rend ellenőrzésére, továbbá a hangos zenélés, kiabálás miatti panasz kivizsgálására.
2004. október 11-én újabb lakossági bejelentés érkezett a polgármesteri hivatalba. A november 3-ára összehívott meghallgatás eredménytelen volt.
A közegészségügyi ellenőrzés megállapításairól (az űrgödrös árnyékszék környezetében nincs bűzhatás, falai frissen meszeltek) a 2004. december 15-én tartott helyszíni szemlén, majd a 2005. január 4-én kelt levélben tájékoztatták a panaszost.
Az első fokú hatóság felkérésére (a panaszos indítványa alapján) Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzati Hivatásos Tűzoltósága szakvéleményében kifejtette, hogy az épület üzemeltetése nem sért tűzvédelmi előírásokat. A vizsgálat eredményéről, valamint arról, hogy ismét a rendőrséget kérték az üzlet ellenőrzésére, 2005. március 21-én értesítették a panaszost.
A jegyző tájékoztatott arról is, hogy az italbolt az ingatlan végében, a lakóházzal egyvonalban, telekhatárra épült. A szomszédos ingatlanok kertjei veszik körül, a lakóházak távolabb vannak. Az üzletnek a panaszos kertjére néző ablaka nem nyitható és nem átlátszó fólia borítja annak érdekében, hogy a vendégek ne láthassanak át és ne zavarhassák a szomszédos ingatlanon tartózkodókat. Az italbolt melletti udvaron kerthelyiséget alakítottak ki, melyet több, mint 2 méter magas kerítés és szőlőlugas határol.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül – kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül – kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről – kérelemre indult eljárás esetén – az ügyfelet értesíteni kell.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. (3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény. (4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről (R.)
8. § (1) Az üzletek működési engedély szerinti működését és a kereskedelmi tevékenység folytatására vonatkozó jogszabályi rendelkezések betartását a jegyző, a szakhatóságok, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi fogyasztóvédelmi felügyelőségek ellenőrzik, amelyek együttműködési megállapodás alapján a rendőrséggel együtt közös ellenőrzéseket is folytathatnak. (2) Ha az ellenőrzés során megállapítást nyer, hogy az üzlet vagy az üzletben kereskedelmi tevékenységet folytatók a jogszabályokban foglalt előírásoknak nem felelnek meg, illetve azokat nem tartják be, a jegyző az üzletet az észlelt hiányosság megszüntetéséig, de legfeljebb 90 napra ideiglenesen bezárathatja. (3) Az üzlet ideiglenes bezárását elrendelő határozat fellebbezésre tekintet nélkül azonnal végrehajtható. (4) A jegyző a működési engedélyt visszavonja, ha a) a kereskedő a (2) bekezdésben foglaltaknak nem tesz eleget, vagy b) a működési engedély kiadásának feltételei már nem állnak fenn, c) az üzletben engedély nélkül pénznyerő automatát működtetnek, d) a kereskedő a játékautomata bejelentési kötelezettségének nem tesz eleget, e) az üzlet működésével összefüggő zajhatások miatt a lakosság nyugalmának sérelme a 18. § (1) bekezdésében hozott intézkedés ellenére továbbra is fenn áll. (5) A (4) bekezdés c), d) és e) pontja tekintetében a működési engedélyt visszavonó határozatot a fellebbezésre tekintet nélkül végre kell hajtani.
17. § (1) Vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására műsoros előadás, zene, tánc rendezhető, továbbá szerencsejátéknak nem minősülő szórakoztató játék (teke, biliárd, kártyajáték, játékautomata stb.) folytatható, külön jogszabály szerint szórakoztató játékautomata, valamint a II. kategóriás játékterem üzemeltetésére vonatkozó feltételek szerint pénznyerő automata működtethető. (2) Az (1) bekezdés szerinti szolgáltatások nyújtását a kereskedőnek be kell jelentenie a jegyzőnek és a területileg illetékes rendőrhatóságnak. A jegyző a II. kategóriájú játékterem működtetését az üzlet működési engedélyén köteles feltüntetni. (4) A jegyző megtiltja a műsoros előadás, zene, tánc rendezését, valamint a szórakoztató játék folytatását, ha az jogszabálysértő, vagy a közízlést, a lakosság jogos érdekeit, nyugalmát sérti. (5) A (4) bekezdés szerinti határozat fellebbezésre tekintet nélkül azonnal végrehajtható.
18. § (1) A jegyző a külön jogszabályban meghatározott zajterhelési határérték figyelmeztetés ellenére való ismételt túllépése, vagy a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra között) nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárva tartási időszakot rendelhet el. (2) Ha a zajterhelési határérték mérési eredménye a külön jogszabály szerint megengedett határérték túllépését állapítja meg, vagy a hangszigetelési követelmény nem teljesül, a zajszintmérési eljárás költsége a kereskedőt terheli. (3) Az üzlet éjszakai nyitva tartását korlátozó, illetve a kötelező zárvatartási időszakot elrendelő határozat fellebbezésre tekintet nélkül azonnal végrehajtható.
18/A. § Az üzlet nyitvatartási idejét a belkereskedelemről szóló törvény figyelembevételével a kereskedő állapítja meg, és azt írásban köteles bejelenteni az üzlet helye szerint illetékes önkormányzat jegyzőjének. A nyitvatartási idő megváltozásáról a kereskedőnek a jegyzőt 3 munkanapon belül értesítenie kell.
218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet az egyes szabálysértésekről
76. § (1) Aki az árukapcsolással, az áru jogosulatlan visszatartásával, a Vásárlók Könyvének kezelésével, illetőleg az üzletek nyitvatartási idejével kapcsolatos jogszabályi kötelezettségeket megszegi, ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatt az eljárás a fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe is tartozik.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
1. A panaszok nagy száma miatt 2002-ben, majd 2004-ben átfogó vizsgálatot folytattam a vendéglátó-egységeknek a lakóhelyi környezetre gyakorolt zavaró zaj- és rezonancia-hatásai tárgyában. Az OBH 1377/1999. és 1252/2003. számon készült jelentések megtalálhatók a www.obh.hu/allam/ oldalon, az ügyek menüpontra kattintva, a keresőprogram segítségével.
A panaszos beadványaiban az italbolt megszüntetését (bezáratását) kérte. Az R. 8. § (2) bekezdése lehetővé teszi az üzlet ideiglenes bezáratását, amennyiben az üzlet vagy az üzletben kereskedelmi tevékenységet folytatók a jogszabályokban foglalt előírásoknak nem felelnek meg, illetve azokat nem tartják be. E szankció alkalmazását bármely jogszabálysértés megalapozza.
A működési engedély visszavonásának eseteit a 8. § (4) bekezdése szabályozza. Az e) pont értelmében amennyiben az üzlet működésével összefüggő zajhatások miatt a lakosság nyugalmának sérelme a 18. § (1) bekezdésében hozott intézkedés ellenére továbbra is fenn áll, a jegyző a működési engedélyt visszavonja.
Az első- és másodfokú hatóság szerint az ellenőrzések során nem merült fel olyan hiányosság, ami miatt az üzletet be kellene záratni vagy a működési engedélyt vissza kellene vonni.
Az R. 17. § (1) bekezdése alapján a vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására műsoros előadás, zene, tánc rendezhető. A (4) bekezdés rögzíti, hogy a jegyző megtiltja a műsoros előadás, zene, tánc rendezését, ha az jogszabálysértő, vagy a közízlést, a lakosság jogos érdekeit, nyugalmát sérti. Azt, hogy mivel valósítható meg a lakosság jogos érdekének, nyugalmának sérelme, a jogszabály nem határozza meg, ennélfogva e rendelkezés gyakorlati alkalmazása az érdekek gondos összemérésével, igazságos, méltányos és életszerű döntéssel történhet. A zeneszolgáltatás zajszintmérés nélkül is megtiltható.
A nyitva tartási idő közigazgatási eszközökkel való korlátozásának lehetőségét az R. 18. § (1) bekezdése szabályozza. A jegyző a külön jogszabályban meghatározott zajterhelési határérték figyelmeztetés ellenére való ismételt túllépése esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárvatartási időszakot rendelhet el. Az R-t módosító 203/2002. (IX. 14.) Korm. rendelettel az üzlet éjszakai nyitva tartásának korlátozása, illetve a kötelező zárva tartási időszak elrendelése a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén is lehetővé vált. A hivatkozott külön jogszabály a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) MT rendelet 2. § (3) bekezdése: Veszélyes mértékűnek minősül az a zaj is, amelyre – jellegéből adódóan – határértéket nem lehet előírni, illetőleg a zajkeltés azonos körülmények között nem ismételhető, de érzékszervi észleléssel megállapíthatóan emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja.
Megmaradt a „kétszeres zajmérés”, de bekerült a jogszabályba az olyan veszélyes mértékű zaj is, amelyre határértéket nem lehet előírni, de az emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja. A módosítást az az általánosnak is tekinthető probléma indokolta, hogy egyes kereskedelmi, szolgáltató létesítmények zajkibocsátása – melyek nem reprodukálható, nagyon változó, méréssel nem meghatározható, ám mégis zavaró zajhatással terhelik környezetüket – nem volt megfelelően szankcionálható. A módosításban foglaltak szerint a zajhatás megítélése során az üzlet működésével összefüggő zajhatást, tehát nemcsak a zeneszolgáltatást, hanem például a gerjesztett gépjármű-forgalmat, a nem megfelelő emberi magatartásból származó zajhatást is figyelembe kell venni. Nem csak azon forrásokkal szemben lehet korlátozó intézkedéseket hozni, amelyek a határértéket túllépik, hanem azokkal szemben is, amelyeket az MT rendelet jellegüknél fogva veszélyes mértékűnek minősít. Ha az üzlet működésével összefüggő zajhatások miatt a lakosság nyugalmának sérelme megállapítható, a jegyző az üzlet éjszakai nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárva tartási időszakot rendelhet el. (Arról értesültem, hogy az italbolt 21 órakor zár. Aki az üzletek nyitva tartási idejével kapcsolatos jogszabályi kötelezettségeket megszegi, ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.)
A jegyző tehát az R. alapján az alábbi intézkedéseket teheti:
– műsoros előadás, zene, tánc rendezésének megtiltása
– nyitva tartás korlátozása, kötelező zárva tartási idő elrendelése
– az üzlet ideiglenes bezáratása
– a működési engedély visszavonása.
(E döntéseket természetesen csak a tényállás alapos tisztázását követően, megfelelő bizonyítékok alapján lehet meghozni.)
2. Az Áe. 42. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. (A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló, 2005. november 1-től hatályos 2004. évi CXL. törvény úgy rendelkezik, hogy a hatóság az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki.)  
Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozata értelmében „Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem. (…) Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények – a polgári perrendtartástól eltérőn – különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő – az Áe. 60. §-ára figyelemmel – irányadó a fellebbezés elbírálására is.”
Az üzlet működésével összefüggő első lakossági bejelentés 2003 szeptemberében érkezett a hatósághoz. A rendelkezésemre bocsátott iratanyagban nem lelhető fel határozat, továbbá a megkeresésemre adott jegyzői válaszban sincs utalás arra, hogy az ügyben határozatot hozott volna.
Amennyiben az üzlet bezáratásának vagy a működési engedély visszavonásának feltételei az első fokú hatóság szerint nem állnak fenn, az erre irányuló kérelmet határozatban kell elutasítani.
A jogorvoslathoz való jog lényege az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége, ami a panaszos esetében – érdemi határozat hiányában – nem valósulhatott meg. Sérül a jogorvoslathoz való jog, ha a hatóság egyáltalán nem hoz határozatot (nincs fellebbezéssel megtámadható határozat) vagy a határozat ellen benyújtott fellebbezést késedelmesen, esetleg egyáltalán nem terjeszti fel.
A közigazgatási hivatal arról tájékoztatta a panaszost, hogy „Az üzletek működéséről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet alapján egy vendéglátó üzletben meg lehet tiltani a zeneszolgáltatást, ha az jogszabálysértő, sérti a közizlést, a lakóközösség nyugalmát. A zajterhelési határérték túllépése vagy az ún. veszélyes mértékű zaj esetén pedig arra van lehetőség, hogy a jegyző a nyitva tartást korlátozza. A zene hangereje és a működéssel együtt járó egyéb zajokkal kapcsolatos eljárás I. fokon a jegyző hatáskörébe tartozik. Ezen eljárás lefolytatására az ügyet jelen levelemmel egyidejűleg az I. fokú hatósághoz áttettem. A nyitva tartási idő betartása érdekében ugyancsak felhívtam az első fokú hatóságot ennek ellenőrzésére és a szükséges intézkedések megtételére.” A rendelkezésemre álló adatok szerint e tárgyban sem született határozat.
Fentiek alapján megállapítottam, hogy az első fokú hatóság – bár a tényállást igyekezett körültekintően tisztázni (megkereste a közegészségügyi hatóságot és a rendőrséget, helyszíni ellenőrzéseket tartott, meghallgatást hívott össze) – a határozathozatali kötelezettség elmulasztásával visszásságot okozott a jogállamiság elvéből levezethető tisztességes eljárással, illetve a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben. Szükséges hangsúlyozni, hogy határozat hiányában az ügyfél nem élhet jogorvoslati jogával.
Arra a szakkérdésre, hogy az űrgödrös árnyékszék, illetve annak a lakóházaktól való távolsága közegészségügyi szempontból megfelelő-e, az ÁNTSZ adhat választ. Amennyiben a panaszos nem fogadja el a városi intézet megállapításait, a másodfokú közegészségügyi hatósághoz, azaz a Nógrád Megyei ÁNTSZ-hez fordulhat.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Bátonyterenye jegyzője a panaszos kérelmei alapján hozzon fellebbezéssel megtámadható határozatot.

Budapest, 2006. március 16.

Lenkovics Barnabás sk.